在乡村振兴中重塑基层党组织体系.pdf

2023年7月第 4 期 总第 148 期Jul.2023No.4 Serial.148哈尔滨市委党校学报THE JOURNAL OF HARBIN COMMITTEE SCHOOL OF THE CCP收稿日期：2023-05-01作者简介：王乃波（1955-），男，辽宁大连人，大连市党建研究会会长，大连市政协原副主席，全国党建研究会特邀研究员，全国党建研究会农村专业委员会特聘专家。党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。”1在全面建成小康社会的奋斗历程中，广大农村既是完成这一历史重任的基础领地，又为忠实履行这一神圣职责作出了重要贡献，其中，农村基层党组织功不可没。开启全面建设社会主义现代化国家新征程，实施乡村振兴战略，实现由“生产发展、村容整洁、乡风文明、管理民主、生活宽裕”到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”2，真正使农业成为有希望的产业，农民成为有希望的职业，农村成为美丽的家园，以高质量党建推动农村经济社会高质量发展，农村基层党组织仍然需要负重前行，在乡村振兴中大显身手、有所作为。一、重塑农村基层党组织体系的时代要求实施乡村振兴战略，是党的新时代“三农”工作的总抓手。乡村振兴，关键是组织振兴，以组织振兴带动产业、人才、文化、生态振兴。习近平总书记指出，“党的力量来自组织”，强调贯彻新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，必须以组织体系建设为重点。从基层党组织的发展历程看，单一党组织的设置无外乎有三种情况：其一，经济社会或群众组织出现后相应建立起党组织；其二，在有人群的地方先组建起党组织，推动引导建立起经济社会或群众组织；其三，党组织和经济社会及群众组织同步组建，目的都是为了保证党的组织和党的工作双覆盖。若从基层党组织体系的科学构造来看，满足于经济社会与群众等组织已成体系，再考虑配套构造基层党组织体系，难以体现党的伟大自我革命引领伟大的社会革命的先进性要求，也不利于基层党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用的有效发挥。回望改革开放和市场经济发展进程中，有的地区积极依据经济社会发展现状，敏锐预测未来在乡村振兴中重塑基层党组织体系王 乃 波（中国人民政治协商会议大连市委员会，辽宁 大连 116012）摘要：在全面建设社会主义现代化国家、实施乡村振兴战略的进程中，依据农村改革的深入性、产业转型升级的递进性、乡村社会治理的协同性、新型城镇化的相融性，建议重塑农村基层党组织体系。通过构建“一体两翼四基”基层党组织结构，使基层党建管理体制由单向职能单一制变为多向职能复合制，进一步强化农村基层党组织政治功能和精化服务功能，以组织振兴带动产业、人才、文化、生态振兴。关键词：乡村振兴；重塑；基层党组织；体系中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1008-8520（2023）04-0001-061趋势，及时把握基层党的建设发展规律，迅速构建起社区、新经济组织、新社会组织等新兴领域的基层党组织体系，改革并不断整合农村、国有集体企业、机关事业单位等传统领域基层党组织体系，有力推动了经济社会的深化改革和发展进步，这对新时代实施乡村振兴战略，重塑农村基层党组织体系，以组织振兴带动其他振兴，是一个重要启示。尤其是深入发掘“莱西经验”新的时代内涵，以乡村组织体系配套建设为重点，通过组织振兴保障和推动乡村振兴更具时代意义。纵观当下，笔者认为应立足农村经济社会现状和发展前景，从以下四个方面打开我们的视野。（一）农村改革的深入性以家庭联产承包责任制为起始的农村集体经济的所有权、承包权、经营权的三权分置改革，引发了农村以土地的生产资料所有制为基础的生产关系的深刻变革，不仅迅速催生了合作制、股份合作制以及公司制等新型集体经济组织形式，也伴随出现了非公有制经济等新型组织形式。同时，围绕适应市场经济对配置土地等生产要素整合的需要，各地也在推动“合乡并村”，建立经济园区、开发区的实践探索，以此又引起行政区划和村民自治体系等关系的调整。这种改革的深入性，无疑对基层各种组织体系建设提出了新要求，党的组织体系若置身于外，又怎能领导这场改革呢？（二）产业转型升级的递进性随着农业产业化的升级和农村现代化的推进，农村的二三产业迅速发展起来，三次产业的升级和递进是产业演进的客观规律，也是新时代农村发展进步的必然趋势。随之必然引领更多农民成为自由职业者，进入二三产业劳作，甚至加入城市的新兴产业工人队伍，这就为各种产业的生产组织形式的诞生和繁衍，储备了劳动后备军。从世界各国的工业化和现代化的发展过程看，无论是从自给自足经济走向部分剩余产品商品化的农业，还是主要以生产交换为主而蓬勃兴起的二三产业，必然伴随以无限责任为标志的个人业主制和合伙制以及以有限责任为标志的公司制企业的产生与发展，这种新兴产业带来的集聚性和生产组织形式的企业化，给农村基层党组织体系建设提出了新昭示，如果继续固守原有的组织体系设置就很难赢得主动并有所作为。（三）乡村社会治理的协同性随着全面建设社会主义现代化国家的战略推进，国家治理体系和治理能力现代化便成为重要而紧迫的战略任务，而基层的社会治理则是实现国家治理体系现代化的重要基础。乡村社会治理由计划经济年代的社会管控，到改革开放新时期的社会管理，再到新时代的社会治理，如何形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理体系，这也给基层党建引领基层社会治理，实现自治、法治、德治的有机结合和相互促进，提出了新课题、新任务。它不仅是理念和职责方面新变化，同时也是组织体系方面的新要求，即基层治理体系建设如何同乡村各种组织体系建设相衔接，如何同基层党组织体系相配套，以实现共同治理的有效性，就必须顺势而为。（四）新型城镇化的相融性随着农业农村的现代化，新型城镇化已成为必然发展大势。这种新型城镇化不能走城市繁荣、农村凋敝的城乡二元对立的发展模式，必须走城乡融合的发展之路。在城乡融合发展过程中，农村如何转为城市社区，村民如何转为城镇居民，城乡流动人口如何稳居宜业，乡村各种组织如何向城镇基层组织转化，这既不是靠一纸行政命令就可以瞬间迅速改变，也不是靠生产生活理念和方式转变后再慢慢改变的问题。即使依据城市人口规模逐渐放开城市户籍管理限制，也并不是所有乡村居民都要转移到大城市生活。因此，必须从长计议，未雨绸缪，以构造新型党组织体系，适应和推动新型城镇化的发展需要。综上所述的“四性”，无疑对新时代加强党对“三农”工作的全面领导提出了新课题，也为实施乡村振兴战略、重塑农村基层党组织体系提出了新要求。这种组织体系不是简单地从静态考虑是否同现行其他组织的配套建设问题，也不能短视地从动态考虑党组织体系自身建设的继承与发展的问题，而必须深谋远虑，统筹谋划新型党组织体系，既要体现以民主集中制为核心乡村党组织自身建设的系统性，也要体现基层党组织如何整合2现有其他组织以及推动形成新兴组织的渐变性，还要体现党组织对农村农民提供各种服务的有效性以及乡村向新型城镇化进化的相融性。以此进一步强化农村基层党组织全面领导的政治功能，精化党组织推动经济发展的服务功能，提升党组织整合社会的治理功能，使新时代农村基层党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用在乡村振兴战略实施中进一步彰显。二、重塑农村基层党组织体系的基本构想基于对时代背景、乡村组织体系现状以及未来发展趋势的分析预判，重塑农村基层党组织体系的基本构想是：建立“一体两翼四基”基层党组织结构，形成多向职能复合制的管理体制，实现政治功能强化和服务功能同步提升的目标。这种新型党组织体系，给乡村党组织结构、党组织的管理体制和功能特征等带来新的变化。（一）组织结构：单一组织设置变为“一体两翼四基”组织结构3所谓“一体”，就是仍由乡、村两级党组织作为组织体系的主干，乡镇是党委建制，村党支部升格为党总支（目前全国绝大多数行政村都是党支部建制），二者均为领导核心，担负对所辖地区各种组织和各项工作的全面领导责任。所谓“两翼”，就是乡镇党委直属两个党总支，即将乡镇党政机关、事业单位的党总支，整合建立统一的经济社会党总支，将乡镇所辖的经济、社会体量较大的党组织，整合建立统一的经济社会党支部。这种建制既有利于乡镇党委直属单位的统筹领导协调，又有利于进行分类指导。所谓“四基”，就是将升格后的村党总支下设四个专业党支部，即种（养）业党支部、新兴产业经济党支部、流动创业党支部、老龄党支部。四个专业党支部则是依据新时代对农村产业振兴和社会治理有效的需要而设置。种（养）业党支部围绕农业产业发展远景和生态文明建设，集中精力将推进种（养）业建成依靠科技进步，实现农业优质高效，提升农业现代化水平。新兴产业经济党支部则围绕以二三产为主体的新兴经济形态的发展与兴起，着力拓展经济增长点，提升农村生产力发展水平，为乡村振兴和农民增收致富开辟新途径。这两个专业党支部都是为了农村产业振兴和农民生活富裕而设置的，同时随着农村“三权分置”改革的推进，推动农村的新型生产组织形式的出现和发展，释放出乡村振兴的巨大潜能。流动创业党支部则依据大量农民工的出现以及外来劳务人员流入本村生产组织中工作，他们亦工亦农、亦城亦乡的特点，将其中的党员组织起来，加强对流动人员的管理引导，这对农村产业经济发展和社会治理的和谐稳定，都是十分重要的。老龄党支部则发挥65岁以上老党员的优势，围绕乡规民约的实施、信教群众的引导、尊老爱幼乡风文明培育等，推动自治、法治、德治有机结合的基层治理水平提高。同时，在各专业党支部下面设置多个党小组，以适应和推动农村经济社会组织不断裂变和发展的需要。显而易见，“一体两翼四基”的新型组织结构，不仅对现有农村各种组织体系起到整合和配套作用，还会推动形成新时代农村各项事业在发展中兴建新型组织体系。正是这种继承和发展、守正和创新的双重作用，将极大增强农村党组织对各种组织和各项工作的全面领导能力。（二）管理体制：单向职能单一制变为多向职能复合制自家庭联产承包责任制实施以来的农村改革逐步展开，乡村管理体制也随之改变。队为基础、三级核算的农村管理体制解体后，乡镇政府作为政权建制取代了人民公社，生产大队变成群众自 乡镇党委 机关、事业单位党总支 村党总支 综合经济社会 党总支 种养业 党支部 新兴产业经济 党支部 流动创业 党支部 老龄 党支部“一体两翼四基”组织结构示意图3治组织村民委员会，生产小队变成村民小组。为了体现党对农村的领导，乡镇设党委，村设党支部，承担不同层次的领导职能。即使一些地区后来实行了合乡并村，这种管理体制一直延续下来。这种体制从乡镇到村，是单向直线型的，职能也是单一的，均为领导核心。重塑基层党组织体系后，村党支部升格为党总支，仍然沿袭过去党支部的领导核心职能，但四个专业党支部则可定位于政治核心，在村党总支的领导下，起保证监督作用。此时，乡镇党委到村党总支是单向直线型的，而村党总支到四个专业党支部则变成多向直线型的，且职能也由单一领导核心变成领导核心与政治核心复合。所以管理体制也就由过去的单向职能单一制变成多向职能复合制。毫无疑问，这种管理体制既体现了以民主集中制为核心的纵向领导的层次性，进一步增强了乡镇党委和村党总支统筹领导的权威性和集中性，又体现了横向职能分工的专业性，有利于专业党支部各司其职、各显其能，使乡村领导和管理走向科学化。（三）功能特征：强化政治功能与精化服务功能以家庭联产承包责任制为基础的农村生产关系调整以后，村级党组织失去了过去统筹领导的强有力行政手段，党组织的政治功能也随之不同程度地弱化了，党组织的领导力和社会号召力也相对减弱。随着农村产业经济的多元发展和农民社会化服务需求的与日俱增，尤其是在党和国家对农村扶持政策的推动下，农村党组织由计划经济时期单一的政治功能向市场经济多元化服务功能的转变还是有所增强的，但这种服务还只是停留在被动式和粗放型的水平上，与党中央的期待、农村经济社会发展要求及农民群众的强烈愿望相比，还是存在不小的差距，亟须改进。重塑基层党组织体系后，不仅使乡镇一级党组织建设走向科学管理的规范化，而村一级党组织建设和管理就更加标准化、精细化。村党总支尽管仍是领导核心，但有四个专业性质的党支部作支撑，其统筹领导和协调经济社会的政治功能将会显著增强。而四个专业党支部又可凸显各自的专业服务功能，村级党组织的服务能力和水平也会显著提升。由此，农村党组织政治功能和服务功能将会同向发力和同步强化，必将推动农村经济社会高质量发展。总之，通过重塑农村基层党组织体系，必将带来农村基层党组织结构、管理体制和功能特征的新变化，使党对“三农”工作的领导能力显著提升。与此同时，也将带动组织振兴内容的全面展开，丰富拓展了基层党组织战斗堡垒的更多内涵，彰显出党员先锋作用的更多要素。组织体系变革后，为了避免人员开支的财政负担，四个专业党支部书记可由村党总支各委员或村委会相关党员成员分别兼任，使村干部在众多党组织平台中得以锻炼成长，也使各类人才在轰轰烈烈的乡村振兴事业中施展才华。三、配套推进新型组织体系科学运转（一）要切实加强对重塑农村基层党组织体系的领导农村社会领域相比于其他社会领域是一个比较复杂的社会系统，构建基层党组织体系要比其他领域构建基层党组织体系考虑的因素要复杂得多，在乡村振兴中建立“一体两翼四基”的组织结构，管理体制由单向职能单一制变成多向职能复合制，进一步彰显强化政治功能与精化服务功能的功能特征，这种新型组织体系将是农村基层党的建设的一次深刻变革，必须有强有力的组织领导来推动。首先，上级党组织和主要负责同志必须树立强烈的责任担当意识。因为这种新型组织体系将打破长期以来广大农村以自然居住为特征、以农业集体生产经营为依托的乡村党组织体系的设置，代之以产业多元化和社会共同治理以及新型城镇化为特征，适当兼顾自然居住条件的新型党组织体系，将会引起农民的生活、就业和社会活动等一系列新变化，必然会受到惯性思维的阻力。同时，这种党组织体系的设置和科学运转，又要兼顾很多除了党组织建设要求以外的社会要素，既需要事前的科学设计和精心部署，又需要实施过程中的掌控能力和操作水平，没有这种严谨筹划，就没有新型党组织体系的科学运转。其次，4要进行典型试点，以点带面。解剖麻雀，典型引路，是各级党组织领导基层工作的重要经验和方法，新型党组织体系实施操作，要在事先做好科学分析论证的基础上，坚持成熟一个推进一个，通过典型示范，最终达到全面推开。最后，要认真总结经验，把握规律。新型党组织体系的建立只是一个起始，新型党组织体系运转则是一个动态进行时，不是一个静态完成时。它的最终目的是达到党组织自身建设的预见性，推进建立其他组织的有力性，推动经济社会科学发展的有效性。目前，山东等地的农村，为了整合资源，以适应乡村产业振兴的需要，纷纷在产业特点相近的若干行政村建起统筹协调的党建联盟，无疑为重塑农村基层党组织体系创造了有利条件，甚至有的党组织联盟将在运转中逐步转化或分化成新型组织体系中的一员，各级党组织一定要审时度势、因势利导、有所作为。因此，要在不断总结实践经验的基础上，把握新型党组织体系的运行规律，不断提高农村基层党的建设质量。（二）要同步解决村级党组织调整后的相关问题首先，必须对升级后的村党总支与专业党支部的职能作出明确界定。对于村级党组织建制不要机械地简单以党员数量为唯一依据，即各村党员数量无论是低于50人或超过100人，均以党总支建制为宜，其职能定位为领导核心，担负对全村各种组织和各项工作的全面领导。四个专业党支部无论党员多少，均以党支部建制为宜，其职能定位于政治核心，担负保证监督作用。同时在组织建设内容的分工上明确工作侧重点，形成分合有度的整体合力。其次，四个专业党支部的职责也要细化到位，除了按照党章规定的相关要求以外，还要明确各自专业性质的具体要求，便于各司其职、各尽其责。之所以将党支部升格为党总支，又下设四个专业党支部就是为了进一步强化村党组织的政治功能，提高领导和统筹协调能力和水平，同时精化村党组织服务功能，推动农村经济社会发展和有效提高治理能力和水平。最后，四个专业党支部主要负责人，均由村党总支委员或村委会成员（党员）兼任，既减轻财政开支负担，也为村干部锻炼成长提供更多平台，以此发现选拔干部、培养锻炼干部，为乡村振兴和新型城镇化造就优秀年轻干部队伍。（三）要做好新型党组织体系同相关体系的有机衔接首先，要科学谋划党组织自身体系建设。新时代的农村党建和城市社区党建尽管都是党组织对自治组织的领导，但二者所承担的领导职能却有很大差异性。城市社区党组织不承担产业发展和新型城镇化等相关职责，其党组织设置更多是从社会治理方面考虑如何有利于网格化管理和生活化社会服务。而农村党组织设置既要考虑产业科学发展，也要考虑社会有效治理，还要考虑新型城镇化过程融合衔接，这就给党组织体系建立提出更多要求，而不是简单以城市社区为样板，仅将以居住条件为依据的网格化管理划分作为唯一依据。只有统筹兼顾、合理布局，才能实现农村经济发展、社会治理、新型城镇化同步推进。其次，新型党组织体系与其他组织的配套建设。新型党组织体系，尤其是村党总支的建制，既要考虑同村民委员会、村民监督委员会以及村级集体经济组织的设置相匹配，也要考虑同共青团、妇联、民兵、科协等群众组织的配套建设，还要考虑伴随农村“三权分置”改革，党组织设置同不断产生的合作制、股份制、公司制等新型经济组织形式的配套建设以及社会组织形式的建设问题。尤其是四个专业党支部建立后，发挥好种（养）业党支部和新兴产业经济党支部作用，把这些系统的劳动群众组织发动起来，甚至推动建立相应的经济组织。发挥好流动创业专业党支部的作用，既把流出流入的劳动群众组织起来，调动和发挥他们带动创业发展的积极作用，又减轻和化解社会治理的不稳定因素。发挥好老龄党支部的作用，在实施乡规民约、教育引导信教群体、建设乡风文明中作出贡献。最后，新型党组织体系要同新型城镇化推进相衔接。相对较发达的农村地区，在乡村振兴中必然同步推进新型城镇化，新型党组织体系的运转一定要与之相衔接。比如，当农村新型城镇化发展到一定程度时，自然带来新型党组织体系的科学转化，村党总支可以转化为社区党总支。（下转第42页）5要求行政合规程序做到公开、透明，合规申请与审查、合规计划、第三方组织人选明确公开，保持全过程开放性，鼓励多元化决策参与，并保持监督渠道顺畅、反馈及时。除此之外，简化行政合规流程、细化合规轻罚标准等，均对廉政风险防范有积极意义。此外，在行政合规实践中，有必要保留相当比例的制裁性，如违法企业需要承受合规建设成本支出、违法商业模式的剥离和切割、相关责任人的惩戒处理等，以增加权力勾兑成本，防止企业因诱惑过大而催生廉政风险8。（三）监管机关协调与协作特定领域企业的经营行为有赖于多个行政机关的共同监管，因此 行政处罚法 仅对罚款类行政处罚的一事不再罚作出明确规定，而并不禁止不同行政机关基于不同法律规范对当事人的同一违法行为施加不同种类的行政处罚。在此种情形下，一行政机关对违法企业的行政合规存在影响另一享有管辖权的行政主体行政处罚适用的可能，因为违法企业为获得宽大处理而进行的合规建设，在某种意义上构成对另一行政主体适用行政处罚时所须考虑的“主动消除或者减轻违法行为危害后果”这一法定从轻或减轻处罚情节。在处理此类违法案件时，各行政机关应充分协商协作，确定另一主体是否对违法企业也适用行政合规，或一方行政合规对另一方管辖主体处罚程度的具体影响。参考文献：1 本报评论员.共同绘制好精谨细腻的“工笔画”论学习习近平总书记在推进“一带一路”建设工作五周年座谈会重 要讲话 N.人民日报，2018-09-01（2）.2 首起！合规免罚！这个市场监管局引入合规审查机制办理全国行政处罚领域首起不罚案件 EB/OL .2023-03-20.https:/ 江苏南通推进涉行政处罚企业合规治理试点引导企业规避法律风险 EB/OL.2023-03-20.http:/ 滨州市司法局出台 18 项措施服务“制造强市”建设EB/OL.2023-03-20.https:/ 陈瑞华.论企业合规的基本价值 J.法学论坛，2021（6）:.6 关于龙湾区第一批企业行政合规第三方监督评估专业人才库拟入名单的公示 EB/OL .2023-03-21.http:/www.long- 浦江县司法局“五步走”推进企业行政合规建设 EB/OL.2023-03-21.http:/ J.法制与社会发展，2023（1）:79.责任编辑：梁桂芝种（养）业党支部和新兴产业经济党支部，随着生产组织形式的企业化裂变，自然转化为企业党支部。流动创业党支部和老龄党支部，也自然进化为社区流动创业党支部和社区退养人员党支部。总之，这种新型党组织体系，不仅顺应了新型城镇化的发展要求，还将极大地推动新型城镇化的发展进程。参考文献：1 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022 年 10 月 16 日）M.北京：人民出版社，2022：30-31.2 习近平著作选读：第2卷 M.北京：人民出版社，2023：81.3 王乃波.农村基层党建体制机制创新研究 M.北京：党建读物出版社，2012：84.责任编辑：王秀琴（上接第5页）42