行政指导在卫生监督执法领域实践及作用.doc

行政指导在卫生监督执法领域的实践和作用摘要：行政指导是对传统依法行政的一种必要补充和一种灵活有效的行政服务活动方式。行政指导作为柔性执法体系的核心，是体现行政执法机关积极行政、服务行政、责任行政的重要手段。无论有无行政法上的具体规定，行政机关根据行政管理的实际需要实施行政指导，不仅不违背依法行政原则，而且恰恰是“行政法上的法治原则的含义随时代变迁而变化”的结果。行政指导行为具有非强制性、示范引导性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性等特征。本文试从行政指导在卫生监督执法中的实践，阐述现代行政中刚柔相济执法模式的积极作用，以期对政府相关行政部门推行行政指导工作有所借鉴，从而促进行政指导在行政实务中的推广运用。关键词：卫生监督 行政指导 行政执法在依法行政、建设服务型政府的新形势下，如何在卫生监督工作管理中处理好监督和服务的关系，已成为当前面临的一大课题。行政指导的管理方式在卫生监督实践中的应用，体现出其在行政管理中具有很强的适用性和有效性，充分表明这一方式不失为卫生行政监督执法工作的重要补充手段。法治型、服务型政府下的卫生监督执法理念要求以人为本，在充分调动行政相对人积极性的基础上，实现命令行政向服务行政的行政管理模式的转变。近年来，卫生监督执法过程中也注重运用以行政指导为核心的柔性执法举措，作为行政许可、行政处罚等传统执法模式的重要补充，以有效实现行政目的。1行政指导和卫生监督执法的概念1.1行政指导的概念所谓行政指导，是指行政机关在其所管辖的事务范围内，根据国家的政策规定或者法律原则，针对特定的公民、法人或其他组织，用非强制性的方法或手段，取得该行政相对方的同意或协助，有效地实现一定的行政目的的主动的管理行为。1.2卫生监督执法的概念卫生监督执法，即卫生行政执法，是指国家卫生行政机关、法律法规授权的组织、受委托组织及其工作人员依法执行，适用法律，实现国家卫生管理的活动。卫生监督执法作为行政行为的一类，应当具备主体要素、职权要素和法律要素。1.3行政指导与卫生监督执法的契合性现代行政是以提供社会福祉、促进社会和谐文明进步为目的。卫生监督执法的终极目标是保障公众健康权益。卫生监督执法必须以法律为依据，而“立法文件又永远落后于社会生活”，且因卫生监督执法较强的专业性和技术性、显著的社会性和协同性，在运用简单、生硬的行政处罚、行政强制等传统的强制性执法手段时，难以与善意的卫生行政目的达到和谐统一。以帮助人们满足其健康利益需求为目的的卫生监督指导，以其方式的温和性、柔软灵活性、利益诱导性、方法多样性，弥补了刚性行政的不足，便于让行政相对方体会、领受到卫生行政机关对其健康利益的维护和保障，从而更容易获得行政相对方的主动服从进而积极合作。因此，行政指导作为柔性执法体系的核心，对有效实现卫生监督执法目的起到了必要的补充作用，行政指导和卫生监督执法之间具有内在的契合性。2卫生监督执法中行政指导的分类从不同的视角，行政指导可分为不同的种类。在日本行政法学界，从功能角度进行分类形成了共识，目前也得到我国多数行政法学者的认同。以行政指导的功能作用为标准，一般可分为以下三类：规制性行政指导、助成性行政指导、调整性行政指导。2.1.1规制性行政指导是指为了维持和增进公共利益，预防危害公共利益的现象发生，对违反公共利益的行为加以规范和制约的行政指导。例如，对日常监督检查中发现的相对人轻微违法行为未造成危害时，卫生行政机关可先不予以行政处罚，以卫生监督意见的形式针对其存在的具体问题，提出具体的技术指导建议或意见。2.1.2助成性行政指导是指以帮助和促进相对人自身利益或事业的发展为目的，即为相对人出主意的行政指导，又称为授益性行政指导，如卫生科学专业性知识的培训指导、政策的宣传等。2.1.3调整性行政指导是以调整相互对立的当事人之间的利害关系为目的的行政指导，如就医疗纠纷医患双方利益平衡的指导。3行政指导在日常卫生监督执法中的实践随着政府职能和行政管理模式的调整和转变，行政指导作为一种新型的行政行为，被广泛应用于卫生监督执法过程中，在弥补传统执法手段的局限性、改善卫生监督执法方式、增强与执法相对人之间由对抗到合作互动、节约行政成本提高行政效能、塑造卫生监督执法机关良好形象等方面发挥了重要作用。3.1行政指导的成功事例3.1.1行政指导在餐饮业卫生监管中的应用 2006年下半年，我们对市场上销售的油条进行卫生检测中发现，所有受检油条的铝含量均超过国家卫生标准，合格率为零。针对这样的结果，我们首先考虑的并不是如何处罚，而是分析出现这种结果的原因。为此，我们收集和分析了各店油条配方及制作工艺，查找出铝含量超标的原因是配方有问题。通过查找资料，并进行相应的实践操作，拟了几种能使油条符合卫生标准的参考配方和与这些配方相适应的加工工艺。通过几家经营户的试加工，在取得成功的基础上，举办了油条加工制作讲习培训。培训中对油条制作中存在的问题、不合格产品的危害和建议采用的参考配方、适宜的加工制作方法和相关的注意事项等内容进行了讲解说明。事后，我们再次进行全面检测，油条铝含量的合格率达到85%。我们继续对油条质量仍不合格的经营户进行调查，其原因是这些业主的年龄较大，文化水平低，对油条新的配方和制作方法不适应，而仍采用老的配方和工艺加工的结果。为此，监督人员到现场做耐心的指导，转变其思想观念，并进行示范操作使其真正掌握合格油条制作方法的过程和注意事项，从而使油条卫生质量的合格率达到了100%。由于目前食品加工经营者的文化水平不高，我们从技术方面予以合适的行政指导，既使业主易于接受，又能确保油条符合卫生标准，达到卫生监督管理的目的。3.1.2行政指导在学校食堂卫生监管中的应用 如何根据本地的实际情况，促进学校食堂卫生的规范化，确保学生的食品消费安全，杜绝食物中毒事件的发生，我们经讨论决定以协商、建议、引导、信息通报等多样灵活的行政指导手段来进行：结合开展农村学校食宿工程的改造建设，主动与教育行政主管部门沟通、协商，取得共识，要求各校新建的食堂工程的初步设计方案应取得卫生监管机构的审核，以期新建食堂的功能布局和卫生设施的配置，符合卫生许可条件的要求。对未达到卫生许可条件的食堂，对照食堂卫生许可条件和预防食物中毒事件的措施要求，与学校进行协商，建议学校想方设法限期对食品加工过程中关键环节的卫生条件进行改造或改善，虽然经改造后仍有未能达到卫生许可要求，但食堂的卫生状况有了明显的改善，食品安全程度得到了提高。加强食品加工经营操作规范化的指导，采取集中培训和日常监督中实地指导相结合，通过经常化的行政指导，使各学校的食品卫生安全意识得到强化，食品加工操作行为进一步规范，校内自身的卫生管理水平明显的提升。定期将学校食堂的监督检查情况通报给教育行政主管部门，使其及时了解和掌握各学校食品卫生的状况，共同来督促各学校改正所存在的卫生问题，提高食品卫生质量。3.2行政指导在日常卫生监督执法中的实践3.2.1卫生行政许可的事前指导行政许可法规定，卫生行政许可申请一经受理，卫生行政机关必须在20个工作日内作出决定。对于大多数卫生行政许可项目（如公共场所、集中式供水等经营单位），在受理申请后进行现场指导，通常会因硬件改造等客观原因所致时限不够被动作出不予许可决定，对申请人则意味着必须重新申请，且卫生行政机关对每次申请都需在规定时限内作出决定。 依法许可本无错，但依法律条款被动式的管理不仅浪费行政资源，而且容易使相对人产生对立情绪。泰州市卫生监督所依据行政许可便民、高效原则，设计了“卫生行政许可事前指导联系单”，在咨询环节由申请人填写基本信息后，卫生监督员义务上门指导流程布局、帮助设计施工图，符合基本条件后进入行政许可流程。这一基于法律原则的行政指导措施在实践中因避免了申请人的重复施工和提高了行政效率的双赢效果取得了良好的社会效益。3.2.2卫生监督公示制的导向指导从2007年8月起，泰州市在卫生部组织开展的餐饮卫生监督公示制（即脸谱公示制）和公共场所卫生监督公示制过程中，将卫生监督公示制与量化分级管理制度创造性地揉合在一起，通过用直观生动的脸谱公示让消费者及时、便捷地了解卫生监督结果，做到知情选择消费。公示制也强化了消费者对餐饮单位、公共场所单位的监督，充分调动了消费者和业主的积极性、主动性，引导业主自律诚信经营。卫生监督公示制度在笑脸、平脸、苦脸的等级评定前对被监督单位规范行为的指导和公示后，对消费者知情选择消费的引导推动了餐饮业、公共场所单位整体卫生水平的提高，成为日常卫生行政执法的主要方式之一，成功实践了刚柔相济的卫生执法监督新模式。3.2.3管理相对人培训中的理念指导自建所以来，泰州市卫生监督所对相关行业的法定代表人、负责人、专兼职管理员、从业人员开展了全员培训工作，以法律法规、规范、标准、规范性要求、倡导性要求和卫生专业知识为主要内容，采取互动提问等提高相对人参与性、能动性的培训方式，以理念引导让管理相对人从源头参与，解除其对法律的异已感，增强其卫生法治意识，从而减少卫生监督执法过程中一般权力所固有的伤害力，利于双方合意空间的形成，增强了行政执法效能。3.2.4轻微违法问题的告诫指导依据行政处罚法第二十七条“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的精神，对相对人无健康证明，经现场检查提出监督意见后立即整改的五种非主观故意轻微违法、没有造成社会危害或危害较轻的行为提出“首次不罚”，通过告知具体违法行为、批评教育、限期改正等方式，将执法与宣传法律法规结合，督促、帮助相对人纠正违法行为，从而为地方经济建设营造宽松的发展环境，真正体现政府的服务功能。3.2.5日常卫生监督执法中的说理指导在行使行政处罚、行政许可等刚性执法行为时，同时运用行政指导、刚柔相济结合的执法模式，更利于达到行政目的。如对行政处罚决定书、行政许可现场指导的第一次卫生监督意见书、不予行政许可决定书等实行说理式。以说理式文书的推行来统一行政许可事前指导尺度和标准，从而获得相对人的理解以配合指导要求。不予行政许可决定书、行政处罚文书等损益性行政行为推行说理式，有助于规范行政执法行为，消除当事人的对立情绪，缓解矛盾冲突，减弱行政机关与管理相对人之间的对抗性。3.2.6发布警示、公示、知识的信息指导通过公共传媒、互联网、印发材料、张贴通告、社区授课等多种形式，建立与公众沟通、互动的平台，普及卫生科普、法治知识，指导群众形成科学的生活行为和方式。同时，还通过发布食品安全预警、公示食品良好供货商、张贴通告严重违法行为的相对人、公告召回抽检不合格的食品等形式,引导消费者知情消费,放大卫生监督执法效应，以信息效应、社会舆情尽最大可能服务于公众健康利益。3.2.7行政处罚案件的回访指导卫生行政机关在依法实施行政处罚后，坚持公平、公正和实事求是的原则，对被处罚单位进行回访，了解违法行为改正情况，督促、指导相对人改正违法行为，并了解监督员的执法行为是否规范，征求当事人对卫生执法工作的意见。对于长期以来习惯使用偏重处罚的刚性行政执法手段，事后的回访指导有效避免了一罚了之致违法行为难以杜绝、治标不治本的问题，同时也是行政主体积极行政、责任行政的具体表现。3.2.8重要执法活动的经费帮助泰州市卫生监督所在创建国家卫生城市期间，面对“五小”单位业主多为下岗职工、进城农民工、新疆等少数民族地区人员等社会弱势群体的现况，没有因不合规范要求简单采取强制性取缔措施，而是向政府争取财政专项资金，对“五小”单位根据情况补助整改资金，并免费发放电子消毒柜、保洁柜、食品储存柜和更衣柜等设施设备。卫生监督执法机构在严格执法的同时强化服务，实实在在的经费帮助、硬件补助、技术指导，充分彰显了人文关怀的公共服务理念，亦符合现代法治社会行政执法的必然趋势和要求。4卫生监督执法中行政指导的积极作用4.1对卫生行政法律的补充和替代作用因为法律的稳定性要求和立法技术的实际困难，在经济和社会加速发展的同时，面对不断涌现出的新的公共卫生问题，不可避免地出现了“立法滞后”或“法律缺位”的现象，卫生行政机关不能藉立法的滞后而对本应实施管理的事项视而不见或无所作为。在卫生监督执法中运用这些行政指导手段，恰恰是“引导”与“服务”的最佳体现。就是在某些已有具体法律规定的场合，采用传统卫生监督执法中的行政处罚等强制性手段尚无必要或效果较差易于激化矛盾时，可以通过先行采用强制色彩较弱的行政指导，替代强制性法律手段，以缓和的方式引导相对人主动自律，规范行为，以更好地实现卫生监督执法目的。4.2对行政管理相对人的引导、促进和助成作用预防为主是卫生行政的重要原则之一，卫生行政运用灵活性、非强制性的行政指导就尤为必要。卫生行政作为一个重要而特殊的领域，所应对的事项，尤其是突发性公共卫生事件具有不可预见性，而且涉及到专业性和技术性知识，一般行政相对人难以知晓。卫生行政主体基于信息资源的丰富、卫生科学知识的专业、政策的权威，及时、全面、准确公示涉及公民健康的信息、知识、政策，合理引导、影响公民的卫生行为，促进公民养成良好的卫生习惯，从而达到提高全民健康水平的行政目的。4.3对轻微违法行为的规制和抑制作用行政指导对于可能发生的妨碍社会公益和正常公共卫生秩序的行为，可以起到防患于未然的作用，对于刚萌芽的违法违章行为，则具有防微杜渐的制度价值。在卫生监督执法实践中，对于食品、公共场所等生产经营单位产生于萌芽状态的危害公共卫生的行为，可通过劝告等行政指导措施加以抑制。4.4降低行政成本，提高监管效能的作用传统的行政执法行为单纯依赖行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等强制性法律手段，往往会因为相对人有形或无形的抵制而大大降低功效。相对而言，契合现代行政公共服务理念蕴含民主、人权的行政指导，则是一种符合成本效益最大化原则的行政管理方式，并且能充分适应现代卫生监督执法的客观要求。因为卫生监督执法中行政指导措施的非强制性和行政相对人选择接受性的特点，缓解了行政相对人的抵触情绪，平衡了各种利益冲突，既降低行政执法的社会成本，也减少了行政相对人的经济成本，达到比单纯应用强制性法律手段更好的效果，从而有助于实现卫生行政目标，提高行政效能。4.5促进卫生监督执法职能转变，增进社会和谐的作用传统的行政管理具有明显的纵向管理，即命令服从关系特征，尽管具有“依法行政”的外壳，但本质上是一种与管制经济相适应的命令行政。随着世界行政管理民主化潮流的趋势，“命令行政”向“服务行政”的理念变迁，通过行政指导为核心的柔性执法手段，将平等、民主、宽容等现代行政理念渗透到行政执法的操作方式和程序中，调动了“官民”双方的积极性，有利于减少摩擦，促进行政目标的实现。鉴于此，在国务院2004年颁布的全面推进依法行政实施纲要中对改革行政管理方式也明确提出了“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”的要求。因而，在卫生监督执法中推行行政指导反映出政府行政模式的重大变革，促进政府职能由命令型向服务型的转变。在卫生监督执法过程运用劝告、建议、协商等具有柔软灵活性、非强制性、选择接受性、沟通协调性特征的行政指导措施，尊重了行政相对人的人格尊严，注重了行政相对人的利益诉求，从而淡化了行政执法的强权色彩，体现以人为本、行政为民的理念，弱化行政执法中“官民”关系的对抗性，有利于增进和谐社会建设的需要。当然，行政指导作为一种新型的行政行为，在卫生监督执法实践中虽已客观存在并发挥着积极的作用，但是处置不当也有消极作用。有学者总结出可能存在的几大负面问题：行为不够透明，动机不尽纯正，关系尚未理顺，保障变成强制，责任不甚明确，监督救济乏力等。因此，亟待对这些问题开展深入研究，以把握规律，完善制度，从而有助于推动卫生行政指导理论与实践的发展，尤其是卫生行政指导的法治化进程。相信在今后的食品卫生、职业卫生、传染病防治监督管理等诸多领域的卫生监督管理中，这只“有效的软手”对实现行政监督管理目标，树立良好的卫生监督管理形象，促进地方经济的发展，将发挥出行政职权行为无法替代的、不可缺少的作用。参考文献1罗豪才,湛中乐.行政法学M.北京:北京大学出版社,2006，286.2刘善春,吴平.卫生行政法研究M.北京:北京大学出版社，2007,103.3郭润生,宋功德.论行政指导M.北京:中国政法大学出版社，1999，60-75.4孙正太.成功实践餐饮卫生监督量化分级管理制度与公示制度的有机结合J.中国卫生监督杂志，2008，15(5).5杨芙蓉，孙正太，吴斌,等.柔性执法在“五小”行业整治中的应用J.中国卫生监督杂志，2008，15(1).6陈新民.公法学札记M北京：中国政法大学出版社，2001，93.7罗豪才，湛中乐.行政法学M.北京:北京大学出版社,2006，290.8莫于川.论行政指导的立法约束J.中国法学，2004，2.