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城市化进程中农民权益保障问题的思考
康爱荣1 安雅丽2 杨淑娥3

（1唐山学院，教授，河北 唐山 063000；
2唐山学院，讲师，河北 唐山 063000；
3唐山职业技术学院，副教授，河北 唐山 063000）

“三农”问题关系到国民素质、经济发展、社会稳定。农民的发展，对于整个国家来讲是至关重要的。我国在城市化进程中，新出现而又没有处理好的一个突出问题就是农民权益保障的缺失，它正逐渐演变为经济可持续发展的难题和社会稳定、和谐的隐患。因此，正视农民权益缺失的现状，弄清农民权益受损的因素，探求行之有效的措施，是我国推进城市化进程中的重要课题。
一、城市化进程中保障农民权益的重要意义
城市化一词的出现，至今已有100多年历史。由于城市化研究的多学科性和城市化过程本身的复杂性，对城市化内涵的界定，不同领域的学者、专家给予了不同的解释。经济学家通常从经济与城市的关系出发，认为城市化是从乡村经济向城市经济的转化；地理学家强调城乡经济和人文关系的变化，认为城市是地域上各种活动的中枢，城市化是由于社会生产力的发展而引起的农业人口向城镇人口、农村居民点形式向城镇居民点形式转化的全过程；社会学家认为城市化是使全体国民享受现代城市的一切城市化成果，人的生活行为、思想观念和社会活动由农村转变为城市的过程。其显著标志就是城市人口上升、农村人口下降。仁者见仁，智者见智，“城市化的实质，是消化城乡差别，实现社会转型。”[1]郑杭生.社会学概论[M].北京:中国人民大学出版社,2003.
1](P298) 从20世纪80年代起,我国城市化以空前之势兴起。1978年,我国设市城市只有192个，《2010年城市蓝皮书》中的资料显示，截至2009年，中国城镇人口已经达到6.2亿，城镇化率达到46.6%，其中还不包括城市中的流动人口。随着工业化、城市化的加速，使我国进入了人口流动迁移的活跃期。《2010年中国流动人口发展报告》指出，2009年中国流动人口数量达到2.11亿人。“在未来30年，中国人口将形成5亿城镇人口、5亿流动迁移人口、5亿农村人口‘三分天下’的格局”。[2]新华网.未来30年中国城镇、农村及流动人口将各达5亿[EB/OL].
2]
农民权益是指农村居民作为社会成员、国家公民享有的政治、经济、法律、文化、教育、卫生及社会保障等各种权利和应得的利益。农民权益应分为:政治权益、经济权益、社会权益等三个方面。农民的经济权益包含财产权益和市场主体权益两个方面。农民的财产权是指对财产的所有、使用、处置和收益等方面的权益，主要是指对土地的财产权。农民的市场主体权益是指农民作为市场的主体所享有的在生产、交换、分配、消费等环节上的权益。农民的政治权益是指我国宪法赋予农民作为社会公民应该享有的政治方面的权益。农民的政治权益主要表现为农民的政治参与权、政治决策权以及在国家中的政治地位，包括选举权、结社（组织）权等。农民的社会权益主要有劳动就业权、受教育权、迁徙权、社会保障权、生存权、社会尊重权等。
中国共产党和历届中央政府都非常重视“三农”问题，一再强调三农问题不仅是个重大的经济问题，还是个重大的政治问题。2010年的中央一号文件再次关注“三农”，这是中央从2004年以来连续第六年将一号文件的落脚点锁定“三农”领域，也是中国建国以来决策层对“三农”最长的关注周期。党的十七届三中全会指出，坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心、最直接、最现实的利益问题，保障农民政治、经济、文化、社会权益，提高农民综合素质，促进农民全面发展，充分发挥农民主体作用和首创精神，紧紧依靠亿万农民建设社会主义新农村。党的十七届五中全会进一步提出，“十二五”期间将着力保障和改善民生，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化。可以说，党和政府把“保障和维护农民权益”作为了农村改革的重中之重。
城市化是现代化的必由之路。然而，正如人们常说的那样，“城市化是一柄双刃剑”。城市化过程使得越来越多的农民从土地上解放出来，广大农村居民物质生活和精神生活得到了提高，逐步实现城乡协调发展。同时，随着城市化的推进，大量农地的占用，众多村落的消失，农民权益受损的现象异常突出，激发了的社会矛盾，日益成为影响经济发展、社会和谐稳定的重要因素。所以，保障农民在城市化进程中应享受的合法权益，不仅关系到农民的切身利益，关系到城市化的成败，关系到社会的稳定，也关系到党和政府在人民群众中的形象。
二、城市化进程中农民权益受损的具体表象
目前，我国学术界对于城市化存在问题的关注，主要集中在环境污染、交通拥挤、住房困难、失业人口增多、社会秩序混乱等方面，而很少把农民权益受损作为关系到城市化发展的全局性问题来进行研究。其实在城市化的进程中，农民的权益受损在很大程度上制约了城市化的发展，主要表现如下：
（一）农民政治权益保障缺失
从理论上和现行法律上看，农民与其他社会成员都享有各项平等的政治权利，但在实际运作过程中，农民所能享有的政治权利与其他社会成员和阶层有着明显的差别，表现为一系列政治权益的缺失。
1、选举权和被选举权。选举权和被选举权是每一个公民最基本的政治权利之一,也是他们参与社会管理、维护自身权益话语权的直接体现。由于我国现行的城乡分割的户籍制度和选举制度规定农民工必须在户籍地参加选举活动，因而，受诸多因素的制约，农民工往往很难行使自己的选举权利。即使能够参加选举活动，也由于他们对选举有关信息的了解不多,而不能通过参加选举来反映自己的意志,维护自身的权益。
2、村民自治。《村民委员会组织法》从法律上赋予了农民自治的权利，实际上农民的自治权利并没有得到充分的尊重和保护，实施过程中存在诸多问题，如违法操纵选举、违法罢免和任命村委会成员等。正如中央组织部部长李源潮所言“拉票贿选现在社会反映很强烈，选举当中暴力选举违法违规的也很多。”贿选和暴力选举已经成为基层民主选举中的一颗毒瘤，严重影响村级民主和村民自治的推进。
3、信访制度。信访是农民与政府对话、参与政府事务的重要渠道。在现实生活中，农民的上访得不到重视，遭遇重重阻力。一方面，一些基层干部很难接受农民反映的意见、提出的批评，进而对上访农民施加压力，堵塞了利益表达渠道。另一方面，农民的利益要求即使表达出来，往往也受到漠视，表达多、回应少，很难得到有效的反馈和解决。
（二）农民经济权益保障缺失
1、土地权益。随着我国工业化、城市化进程的加快，催生出一个急剧膨胀的社会群体——失地农民。广义上讲，失地农民是指依法被全部或部分征用、使用承包地的农民。土地可以说是农民的“财富之母”，也是他们的“安身立命”之本。失去了土地也就意味着丧失了寓于土地之中或与土地关联的权利和利益，因而导致一些权利和利益的损害或流失。
（1）土地承包权益受损。实施《农村土地承包法》后，农民对土地拥有了承包经营权，并受到法律的保护。但是随着政府加快推进城镇化和提高招商引资的力度，出现了不断扩大征地范围和随意征地的现象，强行剥夺了农民的土地承包权益。一般来说，“每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业，从1987~2001年全国非农建设占用的耕地为3394.6万亩，这就意味着有5091.9万农民因为失地而失业，按现在的经济发展速度进展，2000~2030年的30年间占用耕地将会达到5450万亩，届时将会有8175万农民面临失业的危险。”[3]王国敏.新阶段我国农村贫困与扶贫问题研究[J].开发研究,2005,(5):16.
3]
（2）补偿标准偏低。根据《土地管理法》规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费四项。但是土地对于农民而言，不仅仅只具有生产性的功效，而且承载着保障、归依和发展功能，因此只按土地生产性收益进行经济补偿是一种不完全补偿。同时，对于土地征用补偿，挪用和侵占土地补偿费的现象时有发生，失地农民也很难及时、全额得到，这样严重侵害了失地农民的经济利益。
2、经济成果的收益权。面对我国经济迅速发展，农民对于经济成果并没有全面分享，这些权益的缺失直观地表现为农民增收缓慢，城乡收入差距拉大。
表1 2001——2009年城乡居民收入表 （单位：元 %）
年份
农村居民纯收入
增长率
城市居民可支配收入
增长率
城乡收入对比
2001
2366
4.2
6860
8.5
2.89
2002
2476
4.8
7703
13.4
3.11
2003
2622
4.3
8472
9.0
3.23
2004
2936
6.8
9422
7.7
3.20
2005
3255
6.2
10493
9.6
3.22
2006
3587
7.4
11759
10.4
3.27
2007
4140
9.5
13786
12.2
3.32
2008
4761
8.0
15781
8.4
3.31
2009
5153
8.5
17175
9.8
3.33
资料来源：根据国家统计局网（http：//
表1反映了2001----2009年全国城乡居民收入情况。如表所示：从城乡居民收入上看，2001年农村居民纯收入2366元，城市居民可支配性收入为6860元，2009年农村居民纯收入5153元，城市居民可支配性收入为17175元，两者差距由4494元上升到12022元；从城乡居民收入增长率来看，9年间农民纯收入年均增长率为6.63%，城市居民可支配性收入年均增长率为9.88%，从而，可以看出城乡居民收入差距越拉越大，2009年城乡差距高达3.33：1。更值得注意的是，农民纯收入并不全是可支配收入，如果将农民纯收入扣除成本支出后，再加上城市居民中各种隐性福利、住宅、教育、卫生等没有纳入统计范围，全面考虑这些因素，中国城乡差距可能达到6:1。由此可知，在国民经济高速增长的时候，农村居民相对于城市居民，处于分享经济成果的弱势地位，相应的经济权益受到损害。
（三）社会权益
1、受教育权
城市化必然会产生一批特殊群体——失地农民，虽然他们子女的受教育条件有了明显的改善。但是，在城市化进程中，“由于失地农民所处的自然环境、地理位置、经济条件等因素，子女在受教育权益方面仍然存在很多问题。”[4]安杨 张灵.城市化进程中失地农民子受教育权的保障探讨[J].理论建设,2010(2):56-59.
4]失地农民子女享受的教育资源不足。在城市化的进程中，政府提供的教育资源远远不能满足失地农民的教育需求。与市区相比较，失地农民子女所处的学校一般都在郊区，无论是在基础设施、教学条件、师资水平和管理水平上都与市区学校存在着相当大的差距。失地农民还被称之为“边缘化城市人”，不能与城市人享受同等的待遇，受教育权益受损。
在教育投入上，城市教育国家办，农村教育农民办。据国务院发展研究中心《县乡财政与农民负担》的一项调查显示，在农村义务教育的全部投入中，“乡镇一级负担高达78%，而县财政只负担约9%，省地负担约11%，中央财政只负担了约2%”[5]第一财经日报.财权与事权匹配：教育经费转移支付改革[EB/OL].
5]。乡镇承担了农村义务教育经费的绝大部分，而乡镇的财政收入又是“羊毛出在羊身上”，由农民自己来承担。在办学条件上，无论是学校的“硬件”，还是学校的“软件”，都存在量少而且简陋的现象。在教师素质上，据教育部统计，2008年，农村小学专任教师356.86万人，专科以上学历的教师仅47%，比城市低31个百分点。仅从以上几个方面，在享受国家提供的物质帮助上，农民权益受到侵害。同时农民工子女的义务教育、农村幼儿教育和职业教育的教学资源严重缺乏，使适龄的孩子没有更多的机会接受教育。
2、就业权
由于受到自身条件的限制，农民进城一般从事的是城市人不愿意干的苦、脏、累、险的工作，而且严重存在同工不同酬、不同时、不同权、不同利的现象。一家国有企业工作的300多名农民工，以集体形式提出建议：希望全国人大常委会在劳动合同法明确规定“同工同酬”。他们在信中说，“与同工种、同岗位的固定工相比，我们的工作量是他们的2倍以上，没有节假日、星期天，没有病假、婚丧假，不享受年薪假，不享受任何福利待遇。我们的工资收入只是他们的1/3到1/5”。[6]鲜开林 滕云 李亮.农民工合法权益问题研究[J].东北财经大学学报,2007(1):3.
6]另据国务院研究室的《中国农民工调研报告》的显示，农民工每天工作大多超过8小时，每天工作时间8小时以内的仅占13.70%，8至9小时之间的达到40.30%，9至10小时之间和10小时以上的分别占23.48%和22.50%。[7]国务院.中国农民工调查报告[R].2006.

说明：本课题是唐山市城乡统筹发展委员会立项课题的阶段性成果
康爱荣的联系电话：[phone]；邮箱地址：tsk116@

7]86.30%的农民工每天的工作时间超过8小时。由此可知，农民在择业、职业保障方面的权益损害是很严重的。
3、社会保障权
农村社会保障制度才刚刚起步，致使农民社会保障存在众多问题。一方面，农村社会保障覆盖率低，拥有社会保障的农村人口数较少，相对贫困地区更令人担忧。随着农民工浪潮的出现，“空巢”老人、“留守”孩子的规模越来越大，于是农村家庭养老方式、抚养教育形式将受到挑战。据新华社报道，农村老年人口占老年人口总数的七成以上，农村老龄化程度高于城镇1.24个百分点，预计这种状况将一直持续到2040年。所以，城市的养老问题难，农村的养老问题更难。而“留守”孩子，每四个农村孩子中就有一个留守儿童。尽管进行农村社保的改革、加大投资力度，仍不能满足当前农村社会和经济发展的需要。另一方面，农村社会保障内容少、水平低、保障力度较小。农村社会保障体系主要包括农村居民最低生活保障制度、新型合作医疗制度、农村居民医疗救助制度、五保供养制度、自然灾害生活救助制度，农村养老保险还处于试点阶段，基本上处于低层次、低水平时期。
4、精神权益
农民的精神权益相对于其他权益更为缺失，且尚未得到应有的重视。
（1）社会尊重权。“农村人”与“城市人”不仅仅是地理学上的意义，更多的是社会学的含义。很多城市人在其内心深处把农民视为“二等公民”，把他们称呼为“乡下人”、“土包子”、“弯脚杆”等等。“农家不恋农、青年不学农”的现象普遍存在。据1999年清华大学对农民工家庭的一项调查，89.7％的农民工表示将来一定会回到家乡定居，据2010年中国青少年研究中心发布的新生代农民工研究报告显示，在新生代农民工中，有55.9%的人准备将来“在打工的城市买房定居”。从而看出农村青年人对城市眷恋，由此改变自己的身份，远离一些城市人的鄙视。
（2）精神文化产品匮乏。农村文化设施匮乏，村文化活动场的健身锻炼、科技培训、图书阅读、观看戏曲等功能弱化，甚至一些偏远乡村的广播、电视信号都极不正常，极大的影响了农民的文化需求。特别指出的是农民工群体。据国家统计局公布的数据：2009年全国农民工总量为2.3亿人，外出农民工数量为1.5亿人。农民工的文化生活却普遍处于贫困状态，被称为“城市文化的沙漠地带”。据有关专家分析，农民工文化生活的匮乏通常产生于两个原因：一是经济原因，农民工打工收入有限，很难舍得用于文化消费；二是社会原因，即包括政府部门在内的社会各界，对农民工的文化需求尚未给予足够的重视和关注，提供的文化产品“适销不对路”。
三、城市化进程中农民权益受损的因素
城市化进程中农民权益受损的原因并不缘于城市化本身，而是多种制度、多重因素共同作用的结果。中国的城市化是在城乡二元社会结构和农民土地产权不明确的背景下发生的，与此相联系的许多制度导致农民权益受到极大的损害，并使之成为了一个影响到社会可持续发展、社会稳定的突出问题。主要表现在以下几个方面：
（一）思想认识不足：农民权益受损的前提
思想是行动的先导因素。“没有思想的变革就没有其他变革、思想的变革是发生于思想结构体中的变革”。之所以出现损害农民权益现象，思想认识不足是前提因素。
1、对保障农民权益的重要性认识不足。由于我国农村人口众多，农民权益保障问题是我国社会经济发展中的重大问题，是坚持以人为本、构建和谐社会的基本要求之一，是推进城市化工作的突破口，是新农村建设的重要内容，因此，保护和尊重农民权益不仅是党和政府的职责，而且是一切社会团体、企事业单位以及个人的责任和义务。但是农民的思想的淳朴，再加上法律意识比较淡薄，对自己的权益模糊不清，只要自己有地种，能生活，其他方面追求非常的少，对一些损害自己权益的现象，有时不了解或觉得没有必要去花费精力和金钱去维护。
2、深化农村改革中，农民权益保障不力。发展和改革是我国政治、社会、经济生活中的两大主题，并在继续、积极、健康的推进之中。一段时期以来，我国实行的城乡分割的制度、政策，不利于农民权益的保护，近年来虽有所改观，但在某些方面尚未得到根本性的改变，存在不具体明确、互相不配套的现象，虽然保障和维护农民权益体现在各项政策、措施之中，但是在具体贯彻、实施过程里，由于看重的是整体经济利益，往往对农民的权益考虑不全面，甚至忽视，导致农民权益被迫丧失。
（二）制度歧视：农民权益受损的根源
农民之所以成为弱势群体，一个很重要的方面是因为社会没有提供公平的舞台。新中国成立后，逐步建立了城乡分割的二元社会结构，其最直接的表现是“城乡分治、一国两策”，实质上是一种治国上的“双重标准”。这种以户籍为基础形成的二元社会结构，造成农民和城市居民在劳动、收入、消费、教育、生活等方面存在巨大的差异，形成两个相对独立的社会单元，在我国当前城市化进程中，其所带来的弊端更加显现，这就造成农民就业权、教育权和社会尊重权等权益的缺失，农民的生存权和发展权受到歧视。从而，不仅使大量农民工处于城市与农村两地之间的“漂流状态”，严重妨碍了劳动力素质的提高，对经济发展造成不良影响；同时也妨碍了城市化的进程，致使我国城市化远落后于经济发展的水平。因此，从上世纪50年代逐步形成的城乡分割的制度建设，成为农民权益受损的根源因素。
（三）政府职能错位：农民权益受损的直接因素
我国《宪法》和《土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依据有关法律规定对土地实行征用”。对于公共利益，在所有关于征用土地的相关法律、法规、政策都未对其做出明确的界定。而且根据《土地管理法》的规定，农民集体所有的土地被征收转为国有土地出让后，有偿使用费的30%上缴中央财政，70%留给有关地方政府。这样一来政府便可以市场主体的身份享有土地出让后的收益。各级地方政府往往倾向于以公共管理者的角色动用征地权甚至滥用征地权来获取巨大的土地增值收益，某些个人和集团为了商业利益，纷纷搭乘“公共利益”便车。另外，政府既是规则的“制定者”、“实施者”，又是对补偿、安置争议的“裁决者”，可以说“既当运动员又当裁判员”，导致职能混同。这种征地办法是具有强制性、垄断性，而且把农民排斥在土地增值收益分配体系之外，造成大量的农民成为无地、无业和无社会保障的三无人员，从而使被征地农民的权益受损。
（四）农民自身因素：农民权益受损的内因
1、农民的组织化程度偏低。创新农村组织、提高农业和农民的组织化程度，对“三农”问题来说意义是显而易见的。对农民而言，是农民权益保护可以再获得组织上的保证；对于农业而言，是统领和整合各类专业经济合作组织，从而增强农业产业竞争力和国际竞争力；对于农村而言，它是农村社会中的非政府组织，与农村的政府组织、合作经济组织共同组成一个较完整的农村社会体系。但是现实中，我国农民的组织化程度偏低，缺乏有力的维权组织保障。学者徐勇在《现代国家建构中的农民权益维护》一文中指出：权益不是与生俱来、天生就有的，在相当程度需要争取和维护。要争取和维护权益则需要组织。农民之所以最需要关注，并视之为弱势群体，很重要的是缺乏组织性，难以有效争取和维护自己的权益。学者黄宗智也说，在某种程度上，农民家庭现在离群孤立，一个个孤独地站在国家权力机构面前。农民在弥散的乡村社会中成为相互孤立的原子，这种分散的状态不仅严重制约了农村经济发展，提高了农民在市场交易中的成本，而且严重削弱了农民政治活动中的博弈能力，成为了弱势群体。
2、农民的权益意识淡薄。对于农民自身来说，一直以来经济收入增长缓慢，甚至有些农民还在忙于温饱，迫于生计，他们高度关注的是收入和发展，对自己的合法权益缺乏了解，也没有时间和渠道去了解。同时，我国农民受封建传统思想影响的时间比较长，影响力度也比较深，农民缺乏民主思想的教育和熏陶，自由、民主意识不强，观念也十分淡薄。还有部分农民的权益表达在基层往往受到漠视、拖延、相互推诿、甚至不被理睬，慢慢的就不再去维护自己正当的权益了，维权意识进一步消弱，成为了恶性循环。
（五）农民权益宣传不到位：农民权益受损的基础
村委会对有关农民权益的宣传不够，许多村民只是在电视中得知农民权益问题，在村中没有参与过关于宣传或组织农民学习了解相关法律的活动，宣传栏基本不更新，也没有关于农民权益的相关报道。据有关部门实地调查显示：“41.5%的农民不知道《农业法》，57.6%的农民不知道《农业法》中增加了‘农民权益保护’章节；被调查的妇女中，2.4%的妇女不知道《农业法》，63.2%的妇女不知道《农业法》中的‘农民权益保护’章节。问农民‘是否知道自己有哪些权利’，回答‘知道’的只占5.1%，回答‘知道一点’的占70.3%，回答‘知道’的占24.6%。在不提示的情况下，农民很少能说出自己具体有哪些权利”。这些数字表明，农村基层单位对于农民权益的宣传力度不够。
从世界各国的城镇化和现代化发展进程来看，一部分农民主动或被动地离开土地是不可避免的。当然，城镇化的过程不是也不应该是农民被侵害的过程，不能以牺牲农民的利益为代价，而应该让农民分享城镇化所带来的成果。在推进我国城市化进程中，保障农民权益的路径和方式是我们进一步探讨的问题。我们认为通过转变职能部门思想观念，调整相关的法律法规，建立城乡一体化的政策制度，提高农民自身权益保护的认识和能力，农民权益得到保障，最终实现城乡居民享有公平而平等的公民权益。

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