公共行政学（复旦版）知识要点.doc

MPA（双证）专业基础课

公共管理学
知识要点

注：本文系《公共行政学》（第三版，复旦博学·MPA系列，竺乾威主编，复旦大学出版社）知识要点整理，主要依据各章节后附的复习题，在此基础上结合个人理解和其他参考资料适当增减。整理者：billy5。个人知识有限、时间仓促，难免有不当或遗漏。
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绪论
公共行政：国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。
1、活动主体是国家行政机构，而非立法、司法机构
2、活动客体是社会公共事务，而非私人事务
3、依法（相对于政治的从属性、执行性）
有效（有效性/合法性基础、效率）

公共行政的原则、主要功能及其变化
1、公共行政原则：
（1）法制原则（依法行政）
A有法可依、执法必严B在法律框架内，不能凌驾于法律之上C司法独立
（2）服务原则
A纳税人意识、顾客至上意识B委托人和代理人关系C政府的反应和质量
（3）效率原则
A有效性（合法性、社会效益和经济效益）B成本效益
（4）责任原则
A对社会大众负责B对自身行为负责
2、公共行政主要功能及其发展变化
（1）主要功能
A管制功能：权威性和强制性
B服务功能：输出公共产品
C维护功能：维稳、环境保护、医疗保健
D扶助功能：促进经济发展、帮助弱势群体
（2）功能变化
A消极运作到积极运作：政府管理事务的复杂化、专业化导致行政系统权力的集中和加强
B直接运作到间接运作：让私人企业、社会组织承担部分职能，但政府不放弃所负责任
C集权运作到分权运作：行政系统内部的变化，体现市场经济体制的要求

西方公共行政理论学派及其特征
1、古典学派
▲威尔逊的政治-行政两分法对行政学独立成为一门学科及西方文官制度建立的意义
古立克的组织管理七功能说：POSDCORB
（1）法约尔：管理的五职能（计划、组织、协调、指挥、控制）；14项原则（劳动分工、权利与责任、纪律、统一指挥、统一领导、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公平、人员的稳定、首创精神、人员的团结）；法约尔跳板（等级制的组织结构中，两个横向部门之间发生问题先自行协商解决，只有在解决不了的情况下才向上报告，再由上级协调，旨在迅速及时解决一般事务，让上级专注于重大问题）
（2）韦伯：建立在理性权威基础上的官僚制组织理论（等级制，专业分工，行政管理档案系统原则，明确的程序、规章和制度，专业培训，固定薪酬及按资历、政绩晋升）
（3）泰勒（科学管理之父）：劳动方法的标准化与作业方式的科学化、差别计件工资制度、科学培训工人、管理职能专业化、劳资双方合作
▲特点：注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性（非人格化），把管理对象看作是被动的受支配者和经济理性人、机器的附属物，较少关注人的全面特性及其对管理的影响。
2、行为学派
（1）梅奥：霍桑实验（以社会人取代经济人、揭示企业中非正式组织的存在、通过提高满意度和激发士气来提高劳动生产率，开创对人际关系、人尤其是团体人及其行为的研究）
（2）马斯洛：需要层次理论（生理、安全、社交、尊重、自我实现，逐级追求）
（3）麦（克）格雷戈：X-Y理论（X：人性恶、好逸恶劳、无上进心；Y：人性善、需要鼓励和发挥智慧能力的机会，主张实行参与管理）
（4）赫茨伯格：双因素理论（保健/不满意、激励/满意，提倡用工作丰富化来激励）
▲特点：强调对人性的全面关注；重视非正式组织；主张管理方式由监督制裁向人性激发、由专断向民主转变。过分偏重对组织中人的行为的研究，忽视组织的结构、制度的重要性；强调非正式组织，忽视正式组织；强调人际关系和满足人的心理需要，忽视对专业和职位的要求。
3、决策学派
（1）西蒙：用满意人即有限理性模式取代经济人模式
（2）林德布洛姆：渐进决策理论（小小修正，大起大落不可取）
（3）埃佐尼：综视/混合扫描模式（理性模式适用于根本性决定，渐进模式适用于非根本性决定）
▲特点：决策贯穿于管理的全过程，管理就是决策；在决策标准上，用“满意”准则代替“最优”准则；组织决策根据其活动是否反复出现分为程序化决策和非程序化决策。
4、系统学派
（1）巴纳德：社会系统理论（组织是协作的系统，组织构成的三要素即协作的意愿、共同的目标、信息的交流；提出非正式组织概念）；均衡理论（管理在于维持组织与个人之间的均衡）
（2）里格斯：生态理论（国情社情与公共行政的相互影响；三大行政模式，即农业社会的融合型、工业社会的衍射型、过渡社会的棱柱型）
（2）卡斯特、菲德勒：权变理论（不存在普适管理理论，必须因时、因人、因条件而变化）
▲特点：组织是一个由若干子系统组成的整体社会系统；运用系统观点来考察管理的基本职能，以提高组织的整体效率。
5、经济学家的贡献
（1）布坎南：公共选择理论（在自利的动机、理性的行动、利益最大化的追求等条件下，为保证国家利益的实现，必须依靠选举制度这只政治市场上看不见的手进行代理人的选择；代理理论通过契约形式对代理人的制约与激励；国家要保证选择的自由、交易与合作的自由）
▲该理论的核心是政府失败论（市场经济条件下政府干预行为的局限性）；其表现和原因：
公共决策失误、政府机构的低效率、政府的扩张、政府的寻租；其对策建议：限制国家权力的增长、减少福利国家的浪费。
公共选择理论对我国的启示——
A转变观念，摈弃计划经济体制下形成的“政府万能”神话
B加快职能转变，建立和发展适应市场经济体制的政治-行政体制
C引入市场因素，进行市场化取向的政府管理改革
D政府行为法治化，加强政府法治及监督制度建设
（2）诺斯：新制度经济理论（制度的起源、构成、变迁、创新，提出制度需求、制度供给、路径依赖；贡献之一在于抓住国家与产权的内在关系，贡献之二在于现代经济学的研究方法论）

新公共管理的特征及对其的批评
1、新公共管理是20世纪70年代末席卷西方国家的以“新公共管理”为旗号的政府改革运动。市场、企业式的管理取向，目标是以企业精神改造公营部门（提高公共部门资源配置效率，缩小政府规模，削减开支，提高服务质量）。
2、特征：
（1）注重结果和管理者个人责任
（2）以市场取代官僚组织
（3）政府某些职能通过市场承包出去
（4）引入私人部门管理方法，以指标衡量成绩
（5）把公众视为客户，确立服务标准
（6）强调节约，以较少的代价做更多的事
（7）引入更多竞争性
3、局限性：
◆I人们批评新公共管理是意识形态的思想体系，是新自由主义的公共管理哲学，是经济帝国主义向公共部门管理的扩张。II人们批评新公共管理的市场化和管理主义方向，是新市场神话与新泰勒主义，忽视了公共部门与私人部门的本质差别，片面追求效率。III人们对新公共管理改革的各种具体措施(包括市场导向、私有化、分权、放松管制、结果控制、绩效评估、顾客至上等)提出批评。IV新公共管理的内在矛盾，包含了许多价值冲突和价值矛盾。如企业化要求的隐蔽性与民主要求的开放性冲突，公民与顾客冲突，企业自主与民主负责的价值冲突,责任处置和企业要求敢于承担风险冲突等。
◆政府不能引入企业的价值，公正、民主、平等而非效率才是政府的首要追求，对经济理性的追求可能会丧失公共精神。
4、有代表性的批评意见：主要是来自主张宪政主义的一方
邓哈特的新公共服务理论（第三种公共行政模式，VS前两种：传统公共行政模式、新公共管理模式）及下述的七大原则，表明从偏向效率、绩效的管理主义再次摆向注重正义、公正的宪政主义
（1）服务于公民而非顾客
（2）政府应该追求公共利益（公共利益是目标而非副产品）
（3）重视公民权胜过企业家精神
（4）思考要有战略性，行动要有民主性（强调公民参与公共政策的制定、执行和公共目标的实现）
（5）责任并不是单一的（不仅关注市场，也应该关注法律、社会价值等复杂的责任领域）
（6）服务而不是掌舵（公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。）
（7）重视人而不只是生产率

奥斯本和盖布勒关于重塑政府的十大原则
20世纪90年代初，奥斯本和盖布勒在《改革政府——企业精神如何改造公营部门》一书中提到重塑政府的十大原则（企业化政府模式）
1、起催化作用的政府，掌舵而不是划桨。
2、社区拥有的政府，授权而不是服务。。
3、竞争性政府，把竞争机制注入到提供服务中去。
4、有使命感的政府，改变照章办事的组织。
5、讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款。
6、受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政府的需要。
7、有事业心的政府，有收益而不浪费。
8、有预见的政府，预防而不是治疗（战略管理、危机管理）。
9、分权的政府，从等级制到参与和协作。
10、以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革（用市场机制取代传统的行政管制）。

转型时期中国公共行政的基本问题及如何解决
1、基本问题
（1）如何适应市场经济带来的变化
（2）如何适应全球范围的新经济社会形态带来的严峻挑战
2、必须处理好5个方面
（1）政府定位：全能政府到政府在某些领域的退出
（2）政府官员：职业化趋势，地位改变，阶段性特点，腐败
（3）制度建设和创新：组织结构、领导体制、运作程序
（4）依法行政：摆脱人格化管理，司法公正是前提、保障
（5）观念更新：更新不合时宜的观念，世界眼光、国际规则
第一章 行政组织

行政组织：即政府机关。它是一种社会组织，为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系。是静态结构和动态过程的统一体。由四大要素组成：物质要素、精神要素、环境要素、目的要素。

行政组织的设计原则
1、古典组织理论学者（静态结构角度）
（1）完整统一原则：简单紧凑、事权集中
（2）协调一致原则：组织内部各部门要通力合作与沟通
（3）指挥顺畅原则：组织结构的安排力求无障碍
（4）管理经济原则
（5）事权确实原则
2、行为科学理论学者（从结构硬件走向内部人际关系、信息沟通等组织软件）
（1）巴纳德：组织权力建立在下级同意基础上、组织与其职能保持平衡关系、注重发挥非正式组织的作用
（2）西蒙：组织的建立与决策过程联系起来
（3）梅奥：不仅注重法定权力结构，还应注重人际关系群
3、权变理论学者（系统、动态的观点）
重视环境自变量对组织设计的影响，适应当时的具体情况而采用不同的组织设计，组合成不同的组织结构
4、综合归纳
（1）命令统一原则
（2）精简精干原则
（3）效率原则
（4）分工协作原则
（5）权责一致原则
（6）幅度适中原则
（7）权变原则
（8）法制原则

行政组织体制
1、首长制和委员会制——根据行政组织中最高决策权所属人数
首长制指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责。优点是权力集中，责任明确，指挥有力，行动迅速，易于保密。缺点是容易滥用权力，独断专行，无人监督牵制；行政效能与首长能力密切相关。
委员会制指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责。优点是集思广益，处事周全；相互牵制，防止专断。缺点是：责任不明确，易推诿争功，力量有时难以集中；决策迟缓，效率低下；容易泄露机密。
◆在我国实行首长制，也吸收了委员制长处，重大问题经集体讨论由首长集中决定。
2、层级制和职能制——根据行政组织构成单位的功能和性质
层级制指行政组织纵向分为若干层级，上下层业务性质相同且有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小。优点是组织系统业务相通，便于沟通领导，权力集中，易于指挥。缺点是上级任务繁杂，缺乏专业分工；下级疲于应付指令；容易造成信息传递失真。
职能制指行政组织横向分为若干部门，每个部门所管业务内容不同且互不统属，但所辖范围大小基本相同。优点是业务专一，责任明确，有利于提高行政效率。缺点是容易排斥集中领导和统一指挥；缺乏沟通，各自为政，难以形成合力。
◆目前大都是将层级制与职能有机结合起来，以层级为基础，在每一层级进行职能分工。在我国，层级如国务院、省、市、区、乡，职能如国务院设若干部委。
3、集权制和分权制——根据行政组织权力的使用特点
集权制指权力集中在上级机关，下级处于被动受控地位，凡事唯上。优点是标准一致政令统一，便于集中力量，统筹兼顾。缺点是下级积极性不能得到发挥，不能及时处理行政事务，容易导致独裁。
分权制指下级在其管辖范围内有较大裁量权，上级不过多干涉。优点是可因地发挥特长处理事务，易激发积极性。缺点是权力分散，上级组织与下级目标有时不一致，彼此分离，甚至造成组织分裂。
◆孙中山认为：凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方。
我国在实行集权制的同时，吸收分权制的一些优点。
4、完整制和分离制——根据行政部门中同一层级所受的指挥和控制
完整制又称集约制，组织中同一层级的各机关受一个机关或首长指挥、控制、监督的组织体制。优点是指挥统一、权力集中，权责明确，易于沟通，步调一致；便于统筹全局。缺点是缺乏监督制约，容易专断擅权；下级容易失去主动性和积极性。
分离制又称独立制，组织中同一层级的各机关受两个以上的机关或行政首长指挥、控制、监督的组织体制。优点是：相互牵制，防止独断专行；易于发挥下级主动性和积极性。缺点是政出多门，各自为政，统属不清，责任不明，推诿扯皮。
5、矩阵组织体制和立体多维组织体制
矩阵组织体制是为解决某项特殊任务而组建的临时性工作组织体制，纵向职能系统、横向项目小组，小组成员接受双重领导。优点是有利于发挥专业技术，攻克复杂技术难题。缺点是双重领导易产生冲突，人员变动大易造成心理不稳、意见分歧和相互扯皮。
立体多维组织体制是在矩阵基础上适应新形势要求而产生的，指一个组织结构中包括多个方面的管理机构，使更好协调，更易发挥效率。

组织冲突的概念、类型、特点及解决方法
1、概念：组织内部成员之间、成员个人与团体之间、不同团体之间，由于利益上的矛盾或认识上的不一致而造成的彼此抵触、争执、攻击的组织行为。
2、类型与特点：
（1）组织中个人冲突：个人角色冲突、个人之间冲突。
（2）组织中个人与团体之间的冲突：个人目标与组织目标之间的冲突。认同度越高，越融合，冲突越小；反之，冲突越大。
（3）组织中团体之间的冲突：不同层级间、不同职能间、指挥系统与参谋系统之间、正式组织与非正式组织之间。
3、解决方法：
（1）面对问题或解决问题（双方共同协商，摆明意见，寻找解决途径，消除纷争）
（2）润滑双方分歧（暂时隐藏冲突，仍有爆发可能）
（3）强迫执行（改变表面行为，无法改变内在态度）

非正式组织的功能
◆概念：对非正式组织的研究起源于霍桑实验，由巴纳德首次提出，指正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致，未经人为设计而产生的交互行为和共同意识，并由此自然形成的人际关系。
1、正功能
（1）调节、弥补正式组织的不足
（2）加强组织内部的意见沟通
（3）有助于增强成员内部凝聚力
（4）使组织成员遵从团体的文化价值规范，增进团结，保持和谐
（5）有助于对组织成员的控制，影响和规范人的行为
（6）给组织成员社会满足感
（7）改善组织气候，有利于组织目标的实现，促进人的全面发展
2、负功能
（1）反对变革
（2）任务冲突
（3）传播谣言
（4）顺应控制

学习型政府的特征
（1）注重政府责任和共同愿景
（2）改革政府组织结构，将层级制的官僚结构变革为扁平化、地域化的组织形式
（3）改革政府人事制度，建立灵活有效的人事管理机制（弹性模式，重视能力、绩效，克服资历至上的保守性）
（4）政府与社会之间的合作与交流（使政府及时了解社会需求并据此制定合理解决方案）
（5）政府管理的民主参与（注重决策与执行环节中的公众特别是专家的参与性）
（6）以绩效为管理坐标
（7）以创新为行为标准
第二章 行政领导
行政领导：通过指挥、说服等途径影响组织内的个体和群体，在一定条件下实现组织目标的活动过程。它是领导者、被领导者、客观环境相互作用和相互结合以实现群体目标的动态过程。

行政领导的独特性
1、等级性：行政领导是在科层制的行政体制中进行的。决策和计划遵循从高层向低层贯通的特定路线，领导者与被领导者的等级差异体现在“职位角色”的高低上。
2、权威性：现代行政领导权威是一种理性权威，特征在于合理合法性，其一表现为法律规章所配置的权力，其二表现为被领导者对权威的肯定性认同。
3、综合性：由社会的劳动分工、利益多元化所决定，要将不同的劳动分工和不同的利益进行综合。
4、服务性：服务是行政领导的本质所在，服务性是领导者遵循的行为规范和行为信念。

正式领导与非正式领导的异同
1、相同之处：两者对组织内的成员都具有影响力。
（1）正式领导运用合法的权力乃至其消极形式来影响下级的思想和行动
（2）非正式领导的影响力基于组织成员对其的信赖
2、两者区别：
（1）正式领导拥有正式职位、权力和地位；按照组织赋予的权力、正式的沟通路线、规章制度进行活动；职位不因某一领导者的去职而消失，可由他人填补。
（2）非正式领导不拥有正式的职位、权力和地位，领导地位来自于才能和魅力；按照人们的需要进行活动，以满足感情为宗旨；由于其是非正式组织活动的中心和发起者，若离去很可能导致整个非正式组织的解体。

首长制与集体领导的关系
1、集体领导不能代替首长负责制。不能借口集体领导而剥夺行政首长应有的权力，行政首长不能借口集体领导而推卸责任。
2、首长负责制是一种组织领导体制，集体领导的分工负责只是一种运作方式。行政首长掌握权力就要承担责任，即权责相称。集体领导的分工负责，其一是对分工领域的工作负责，其二是对行政首长负责。

行政首长的领导类型
1、独断型：决策权高度集中在领导者手中，下属被动敬畏。优点在于行事效率较高；缺点在于下属满意度较低、主动性和积极性不易发挥。
2、放任型：领导者不把持决策权，对下属采取放任自由的态度。优点在于注重感情交流和需要满足，下属满意度较高，人际关系好；缺点在于工作混乱无序，效率低下。
3、参与型/民主型：既注重正式组织结构、规章制度的作用，又不完全大权独揽；使下级参与决策，发挥作用。

行政领导活动的内容
1、计划：确立目标及先后次序，预测未来、制定行动方案并组织落实、评价和修正。
2、组织：对人力、物力、财力、时间、信息的组织。
3、指挥：行政命令、行政指导。
4、协调：组织协调、人员协调；依靠政策和目标，依靠层级结构，依靠正式/非正式沟通。
5、控制与监督：规范控制、组织行为控制、个人行为控制、非正式组织控制。

第三章 行政决策
行政决策的要素
1、决策主体：具有管理国家公共事务行政权的组织和个人，主要指中央和国家各级行政机关及其行政人员（多元性、多层次性）。
2、决策客体：国家事务、社会事务和经济事务；分为中央国家行政机关的决策对象、地方各级国家行政机关的决策对象。
3、行政信息：决策的过程实质上是信息输入、转换和输出的过程，信息的准确全面程度与决策的科学化程度呈正比例关系。
4、决策方法：整体性思维方式、层次性思维方式、结构分析和研究方法。
5、决策效果：引导决策的方向，反映决策水平，检验决策方法的科学性、可行性、实效性和决策目的的合理性、现实性、社会性。

行政决策过程的阶段构成
1、确定决策目标：决策的前提。包括：找出制定决策的理由，分析决策的条件。标准：平衡需要与可能、表述清晰、主次分明、
2、拟订备选方案：决策的基础。任务：列出全部方案，预测各方案的后果，对比性评价。
3、选定行动方案：决策的关键。现实中遵循满意原则/有限理性原则。
4、决策过程反馈：在决策的不同阶段，通过信息反馈，对抉择进行实践性评价和检验，及时修正方向或弥补遗漏。

影响行政决策的因素
1、政治和法律因素：决策者首要考虑的因素。
2、决策对象的特性：对象的重要性、紧迫性、复杂性、特殊性、影响力等会对决策者产生不同的影响。
3、外部压力：社会集团、政治团体、社会舆论等独立于行政决策过程之外的具有重要影响力的因素；注意要发挥外部压力的正面作用，防止负面作用。
4、信息的质量：信息的准确性、可靠性、及时性、全面性与信息渠道是否畅通会影响行政决策的质量和效果。
5、决策者素质：分为个人素质和群体素质，直接影响决策水平、法律观念和判断力、承受力、敏感性。
6、决策的体制、手段、时机。

行政决策执行的基本原则
1、周密计划：执行须有计划、有步骤，分清主次、把握关键。
2、准确及时：准确理解、执行不走样、准确掌握反馈信息；善于抓机会，适时解决问题。
3、灵活创新：在准确理解的基础上，因地制宜、创造性地制定具体对策。
4、统筹兼顾：协调好各方面的关系，争取整体利益；抓重点、破瓶颈，加强薄弱环节。
5、正面激励：从正面激励决策执行者的积极性，提高执行效率。

行政决策的趋势
1、民主化：
（1）行政决策权的分散（中央到地方，上级到下级）
（2）专家参与决策
（3）复合/团体决策
2、综合化：由单目标向多目标转移
（1）是个人决策向团体决策发展的必然结果
（2）是单目标决策失灵的结果
（3）是行政决策者为了达到更佳的管理效能的结果
（4）是行政机关为了适应竞争环境的必然结果
3、科学化：
（1）定性与定量相结合（根据各自的优越性、局限性，扬长避短、取长补短）
（2）短期决策与长期决策相结合（现实性与未来性相结合，单一性与整合性相结合；充分预见到现实决策的各种未来趋势，制定长期战略规划）

信息网络技术的应用对决策科学化、民主化的两面作用
1、正面作用
（1）增强决策的理性选择（使决策者广泛了解信息，避免仅凭经验或信息不完备导致的盲目性）
（2）优化行政决策的过程
（3）收缩行政决策的范围（政府因信息不对称而具有的协调作用减少，某些决策权回归社会，公民对决策的影响由参与扩大为自主）
（4）提高决策过程的透明度
（5）强化决策执行的监督力
2、负面作用
（1）信息过量引起盲目决策（信息泛滥使方案抉择困难，个人倾向性的信息使决策者疲于分辨真伪）
（2）信息系统故障阻滞决策过程（对网络技术的依赖程度越来越高）
（3）促使决策集中（信息在决策上层的集中，加之决策者对权力的追求，虚化了中间层级的权力，增强了政府对社会的控制力，削弱了公民监督和中间层的监督）
第四章 行政沟通
行政沟通过程的阶段构成
1、发送者意愿的形成
2、选择发送意愿的媒介
3、将意愿转化为符号
4、决定发送的时间与途径
5、接收者注意并收受信息
6、接收者对意愿的了解
7、接收者采取配合行动

行政沟通形态的类型与特点
1、连串式：组织中每个人仅与上下或左右两边的员工沟通
2、放射式：以一个员工为中心，该员工与其他员工均可发生意见沟通关系，而其他员工相互间无意见沟通关系的存在（独断领导方式）
3、循环式：组织内每个员工均有同等机会与其他员工发生意见沟通（民主或放任领导方式）
4、放射连串式：组织内部某位员工可与其他员工发生意见沟通，但其他员工相互间只有连串式的意见沟通
5、放射循环式：组织内部某位员工可与其他员工发生意见沟通，但其他员工相互间形成一个循环式的意见沟通
6、连串放射连串式：由两个连串式与一个放射式的沟通形态所联结而成

行政沟通的障碍及如何克服
1、障碍
（1）心理与语言的障碍：因知觉差异引起，因对语言的不理解和误解引起
（2）意识形态与身份地位的障碍：不同的价值判断与团体意识，不同的身份地位对相同问题的不同看法
（3）组织规模、层级与专业化的障碍：庞大的组织规模造成信息辗转迟缓、被过滤歪曲，地域分布太广致使意见难以面对面沟通，只能凭借间接手段所导致的误解
2、如何克服
（1）下行沟通方面：（领导者要）充分了解、主动姿态、赢得信任，（组织要）制定计划
（2）上行沟通方面：（领导者要）平等相待、善于聆听、确立建议制度、确立公平而合理的制度，以鼓励上行沟通
（3）语言表达方面：加强口才训练，选择合适的媒介，重要文件双重表达，改进技巧

有效行政沟通的原则（张金鉴教授）
1、语言文字表达的准确性2、对接收者的适合性3、内容的充分性4、意愿发送的及时性5、语言文字的诚信公正、态度的和蔼可亲6、行动要适可而止7、沟通方法的一致性8、内容不过于琐碎9、鼓励性、启发性、刺激性，使乐于接受
第五章 行政心理
沙因归纳的四种人性假说：经济人、社会人/自我实现人、复杂人
1、经济人假设与X理论
源自亚当·斯密的古典自由主义理论，为科学管理先驱者泰勒所持有。
（1）人天生懒惰，尽可能逃避劳动
（2）不愿承担责任，甘愿受他人支配
（3）安于现状，抵制变革，容易盲从
（4）以自我为中心，追逐经济利益，个人与组织目标冲突
（5）人分为两类，多数符合上述设想，只有少数才能承担管理责任
◆管理思想：以机械手段提高生产率，不承担情感道德义务（纯任务导向型管理）；广大被管理者不涉足管理，只是服从指挥，执行任务；金钱刺激劳动积极性，反之处罚严厉。
2、社会人/自我实现人假设与Y理论
梅奥提出社会人假设，认为只有满足社会需求才能充分激发积极性；马斯洛提出自我实现人观点，认为只有人的潜能充分发挥，才会感到满足。
（1）人不是天生厌恶工作，逃避责任、缺乏抱负并非人的天性
（2）控制和惩罚不是实现组织目标的唯一办法，鼓励比惩罚更重要；留出空间给自我实现的人，自我控制、展示才华，满足其成就感和自尊需要
（3）提供良好的工作条件和人际环境，人就会愉快工作；创造适当条件，比如“参与管理”，发挥人的智慧和潜能
3、复杂人假设与超Y理论（Z理论）
X理论对人性看法过于悲观 VS Y理论对人性看法过于乐观
（1）人的需要多种多样，层次因人而异
（2）不同需要形成不同动机结构、复杂的动机模式
（3）满足感取决于动机结构及与组织间的交互关系
（4）由于个体性和情景性差异，不存在万能适用的管理模式
◆管理思想（权变式）：对不同的人、对同一个人在不同时期均采取不同的管理方式；组织结构、任务运行、薪酬培训等应适用于工作性质和职工素质；激励员工产生新的成就愿望，不断向新目标迈进。

马斯洛的需要层次理论及其对积极性的调动
1、生理需要：主要是行政个体获得的物质满足，包括工资报酬、住房条件、饮食供应。
2、安全需要：行政个体希望职业稳定、生活有保障，偏好安全有序的环境，前途可以预期，喜欢处理已知的、熟悉的事务。
3、爱的需要：行政个体对朋友、家庭生活的需要，渴望在单位里有良好的人际关系。
4、尊重的需要：行政个体希望自己的职业和社会地位受人尊敬，得到别人的高度评价，进而增添自信心，对事业充满自豪感和价值感。
5、自我实现的需要：充分旺盛的创造力，潜能发挥；现实中这是一种理想状态。
◆（1）行政个体的心理需求不是机械地顺序发展，但确实存在由低到高的规律
（2）行政个体在特定时期都有一种占主导地位的需求

弗洛姆的期望理论的指导意义
1、两种激励模型：期望模型（基于认知论）和工具模型（基于增强论）
2、期望理论
（1）观点：★激励力量=效价（绩效带来的客观结果+主观需要程度）×期望值（期望概率）
★个人努力→绩效→报酬奖励→个人需要
（2）启示：
A合理设置工作目标，协调好努力与绩效的关系（科学性、阶段性、可变性）
B贯彻功绩制原则，协调好绩效与报酬的关系（两者挂钩，公平公正）
C了解个人需求，尽量使报酬与需求相对应（因人而异，因时而异）
3、工具模型
（1）观点：行政个体的行为受当时环境、过去的增强史和时间因素共同影响。将行为的起因置于行为之后，行为的发生受上次行为后发生的事件影响。
（2）启示：对行政人员的激励要注重反馈/强化效应，促成良性循环，注重对从事日常性工作的行政人员定期或不定期给予刺激和强化。

角色冲突及应对
1、角色冲突的定义：行政个体的个人性格与其公务员角色之间，不同的人对其公务员角色的期望之间，以及他所承担的多重角色之间有可能出现的不一致、不协调甚至激烈抵触的情况。
2、管理者的应对：
（1）对冲突的可能性和后果有清醒的认识
（2）加强预测，制定某种优先顺序或处理规范
（3）根据职位的角色冲突程度决定适合人选
（4）在进行职位安排时尽量考虑行政个体的特性

组织的心理供给
1、保健性供给：包括安全感、薪酬保障、人际关系、工作条件、地位。不能激发积极性，但能消除不满意。
2、激励性供给：包括使工作富有成就感、责任感和挑战性，社会认可，职业成长发展。可以增进满意度；若缺位，员工虽不会感到很满意，但工作缺乏热情，效率欠佳。
◆不可相互转化：保健性供给转化为激励性供给会适得其反、引起不满意，激励性供给转化为保健性供给则失去激励功能
3、影响组织凝聚力的因素：人际吸引、外来威胁/挑战、进入时的严格要求、组织成员间的合作（民主领导和参与式管理）、组织规模。
◆良好的人际沟通既是凝聚力产生的原因，又是其带来的结果。
◆高凝聚力≠高工作效率，必须注意将凝聚力引导到组织目标的实现上来

抵制变革的心理因素及应对措施
1、抵制组织变革的心理因素
（1）不确定性
（2）习惯和地位
（3）成就路径
（4）思想观念
（5）以往经验
2、促进组织变革的措施
（1）参与和委任：组织讨论，理解内化；授权任务，激发成就。
（2）合理安排变革时间与步骤：稳妥渐进，抓住时机。
（3）充分利用积极因素：规范性压力和凝聚力，舆论导向，未来期望。
（4）有步骤地改变个体行为习惯：解除原有行为模式，重新学习新的行为并予以强化。

第六章 行政监督
行政监督：狭义指上级行政机关对下级行政机关的行政活动所进行的督促和检查；广义指一切行政机构的活动同时受到来自行政机构内部的监督和整个政治体系包括立法机关、司法机关和利益集团、公众舆论的监督。行政学所指的行政监督通常指狭义的。

行政监督的功能
1、行政督察：检查各级行政机关及其行政人员执行行政法规、行政规范、行政纪律的情况。讲究规范性（行政督察的合法性依据）、时效性（行政督察必须经常性进行）。
2、行政纠错：查处行政机关及其行政人员违反国家行政法规、行政规范、行政纪律的行为，制定整改措施，弥补损失，控制事态。具有被动性。
3、行政防护：防止违反行政法规、破坏行政纪律的事件发生，保证行政机关和行政人员避免再次违法违规。要求执法公正。当代行政注重通过心理激励、思想沟通和人格感召进行监督。

一般监督系统的构成和功能
1、一般监督系统指各级行政机关和部门。由三个子系统构成：
（1）一般权限机关：各级行政机关及其所属部门
（2）综合部门：跨部门、综合性的行政机关（财政、人事）
（3）行政主管部门：中央到地方的各级政府业务主管部门对下级对口部门实施监督
2、职能：管理和监督。
3、中国的一般监督系统包括：
（1）国务院：统一领导地方各级人民政府，有权更改或撤销国务院各部委、地方各级行政机关发布的不适当决定、指示和命令，重大事项请示报告制度。
（2）国务院各部门：国务院各主管部门对地方各级行政机关相对应的部门，既有领导和业务指导关系，又有行政监督的责任和权力；总趋势是由计划向市场、微观向宏观、直接向间接转变。
（3）各级行政机关的内部监督：各级行政机关对其下设的办事机构、行政人员实施监督。
（4）行政机关之间的监督：不相隶属的行政机关之间、下级行政机关对上级行政机关的监督，体系行政民主原则。

西方国家行政监察制度的模式
1、由议会设立的行政监察机构：瑞典、英国的议会行政监察制度
2、由政府设立的行政监察机构：日本的行政监察局
3、属行政系统，但独立于行政机关的监察机构：加拿大的监察专员制度
4、设于行政机关内各部门的监察机关：美国的监察长制度

行政监督的方式和原则
1、方式
（1）一般监督与专门监督（按主体划分）：前者侧重一般的工作或业务检查，后者侧重对违法乱纪的检查；前者可以对行政机关进行调查处理，后者主要对违法乱纪人员进行调查处理。
（2）合法性监督与合理性监督（按目的划分）：前者依据行政法规，后者依据科学、效率等原则。
（3）经常、定期或不定期监督（按实施时限划分）：分别是日常、一定周期、临时性和规定性的监督。
（4）事前、事中、事后监督（按实施时间划分）：某项活动或行为实施之前、过程中、已结束三个阶段。
2、原则
（1）合法性原则：主体合法、法定程序、法定方式
（2）行动统一原则：不同的监督部门严格遵守各自功能，协调统一
（3）弹性原则：把握分寸，不是专门为发现错误、惩罚犯罪，而是提出并纠正措施
（4）尊重下级原则：帮助下级行政人员解决困难，通过激励、关心来调动积极性
（5）幅度原则：考虑授权程度、工作变动程度、监督者能力、行政下级的能力、行政活动的地域
（6）时效原则：及时进行事前、事中、事后监督
（7）经常性原则：不是应急的临时行为
（8）公正性原则：必须有统一的监督标准

我国行政监察机关如何协调与其他方面监督的关系
1、与人大监督的关系：监督对象不同、方式和内容不同，目的不同
2、与司法检察的关系：违法（纪）行为的轻重程度、侦查手段不同；在查处行政人员的经济违法活动时，要防止行政监察机关超越权限，取代检察机关角色的行为
3、与党纪检查的关系：有交叉重叠现象；党纪检查不针对非党员；对于既违反政纪又违反党纪的行为，依照法律政策、行政纪律和党章党纪的不同标准分别处理

第七章 行政机关管理
行政机关管理的特点和原则
1、特点：综合性、事务性、时效性、服务性
2、原则：政治忠诚原则，服务原则，各司其职、相互协作原则，效率原则，厉行节约、反对浪费原则

行政机关管理涉及的环节
1、有计划地安排工作
2、组织实施工作
3、综合协调工作
4、督促检查

行政机关管理的现代化
1、完善机构设置：任务目标原则、职责权一致原则、效率竞争原则、管理统一原则
2、提高人员办事能力：参谋能力、办事能力、协调能力、语言文字能力
3、加强制度建设：工作制度，责任制度，自身建设制度
4、运用现代技术方法：系统方法，办公自动化
第八章 人事行政
人事行政：广义指国家人事行政机关依法对国家机关、企事业单位的人事工作所进行的综合性管理活动；狭义指各级政府的人事部门通过一系列的法规、制度和措施对政府公务员所实施的管理活动。

人事行政的地位和作用
1、地位：人事行政在政府行政管理中居核心和关键地位，是政府行政管理职能中的首要职能。政府的一切行政管理活动，都要通过人的活动来实现。因此，能否科学地选人、用人，是政府行政管理成功与否的关键。加强公务员队伍建设是适应行政管理职能日趋复杂化、专业化，提高行政效率的需要。
2、作用：
（1）推动经济和社会发展的重要因素
（2）开发利用人力资源，加强人才队伍建设的重要保证
（3）推动经济市场化和政治民主化的重要途径（经济体制改革的必然要求，社会主义民主政治的内在要求）

人事行政的基本原则
1、公平竞争原则：公开、平等、竞争、择优
2、功绩制原则：以功绩作为考核、评价、升降、奖惩的标准
3、依法管理原则：依法管理，依法行政

西方国家文官制度的两种模式及其主要特点
1、英美模式：同恩赐官爵制和政党分赃制斗争过程中确立的。公开竞争考试，择优录用；功绩制取代分赃制；政治中立，不受政府更迭影响（世界上第一个现代文官制度在英国确立）。
2、德法日模式：在帝国官僚制和封建制的基础上逐步演变而来（历史上存在强大的中央集权政府，二战后相继确立了文官制度）。