公务员制度改革之管见.doc

公务员制度改革之管见
张国庆

以前也发过类似的贴子，但觉得不够系统。这次整理一下，稍稍加一些。
说明：本文所说公务员，并非我国目前所指公务员，而是指“专职从事社会公共事务的人员”。
1.撤销“行政”、“事业”藩篱，建立统一的公务员管理制度
目前的行政、事业藩篱，是一种严重的歧视政策，如果推行下去，将进一步严重影响我国行政能力建设，阻碍国家发展，危及社会安全。
严把公务员关，真实意图不就是想把国家精英招入公务员吗？
然而，由于历史原因，大量优秀人才被隔离在现行公务员队伍之外——当初设置行政、事业藩篱时，一些投机者、怕在事业单位吃苦者、耐不住寂寞者纷纷钻营进入了“行编”，留下的都是一些埋头苦干、兢兢业业的业务骨干。再者，就是一些官员的低能后代通过不正常渠道进入“行编”——要么是近亲繁殖，要么通过关系网走“形式”招考的路子，要么直接利用关系网进入，要么采取特殊手段进入的。还有一些，就是一些“考手”们，钻了公务员考试的空子，考进去的，这种人，除了考试，什么也不会，他们整日研究如何考试，对于本身工作很少顾及。
可见，现在公务员队伍人员素质确实不尽人意，整体素质远远低于事业机构内人员素质。因此，笔者认为，取消目前的行政、事业藩篱势在必行，将涉及市场经济运作职能的事业机构全部剥离出去，剩下的，全部改为公务员，以迅速补充公务员队伍，提高公务员队伍整体素质。
——其实，绝对多数的、重要的、纷繁复杂的、艰苦的、第一线公共事务不是现行公务员去干的，而是默默无闻的事业人员干的，成绩最终却被记到公务员身上。可是工资、职称评定、人事任免等，却操在现行公务员手上，待遇低，又不像公务员那样有大量的工资外收入，这是极端不公平的！
如果以财政负担为借口设置行政、事业藩篱，那更无理由。现行的行政、事业藩篱政策，事业单位人员绝大多数还是拿着财政工资，就是一部分自收自支，或者差额拨款，最终还是取之于名目繁多的收费，这种收费政策，以及收费的使用，全部掌操在现行公务员手上，既滋生了腐败，又增加了民众负担，还影响了政府的形象，恶化了政府与民众间的关系。现在正在紧锣密鼓进行的“参公”管理，还为相关部门提供了腐败的机会——既然“参公”，为何不就此改为公务员？——简单的事情弄复杂，是不是为权力寻租？
2.对现职公务人员实行分类管理
现在，我们国家的机构可谓多而复杂，但是，各机关单位活力都严重不足。我把机关单位人员分为四类：
第一类，单位主要负责人，整天忙“上”，这里的上，有三种含义，一是与上级拉关系，二是接待上级来人，三是向上要钱。他们很少有精力进行调研，抓自己本身工作，这一类人，可以说是累死了，但是有奔头。
第二类人，是老黄牛，单位业务骨干，默默无闻地干着本身的工作，是单位的顶梁柱，累死了，而且没有什么奔头，他们大多数自己也甘于这种状况。
第三类人，工作能力较差，这部分人中少数有自知之明，在单位倒也安分；有些人却整天沉溺于第二职业、第三职业，或者吃喝嫖赌；这类人中还有一部分却是“活跃”分子，影响单位的整体发展。在这类人中，有相当一部分是有特殊背景进来的，在单位影响较大。
第四类人，也是少数人，是一些激进分子，活动能力很强，为了自己，可以不择手段。
第一、第四类人大约各占10%，第二类人大约占20~30%，第三类人占40~60%左右。
因此，对这些人，要实行分类，规范人事制度，尤其是用人制度，按类进行管理：把第一类人从繁琐无聊的机关事务中解放出来，让他们一心抓工作；重点培养第二类人，在第二类人中选择组织领导能力强的作为单位领导层梯队培养；对第四类人，加强思想教育和引导，培养正确“进步”观。对于第三类人，在加强业务培训的同时，加强思想教育，以提高其工作能力和思想水平；对于其中一些年纪较大的，可以劝其提前退休。
在机构改革中，如果只是一味简单地裁员，那肯定得不到预期效果。如果真的硬性裁员，那裁下去的，肯定是没有背景的第二类人，那将会严重影响国家整体行政能力建设，给国家发展带来极大损失，甚至于还会影响社会安定。对于机构改革中人员臃肿问题，可以有两种渠道解决，一是温和政策，对第三类人进行劝退，让其提前退休；二是严厉政策，连续若干年考评不称职的，予以辞退，并坚持10年左右的时间，所有单位禁止进人。
3.改革现行考任制
坚决取消学历限制，对于普通公务员，将考任制与评任制相结合进行择优聘用；对于领导型公务员，在普通公务员择用基础上，加上选任制。
（1）考任制
除了教学、研究单位外，今后所有的上层单位进人，不得直接从大学毕业生中招聘，而是从基层单位中招聘。即：县、市级单位进人，须从在乡镇级单位工作2年以上的在职人员中招聘；省级、国家级单位进人，须从在县市级、乡镇级单位各工作2年以上的在职人员中招聘。这样做的目的，一是让基层有能力的人员能够进入上级机关，提高上级机关的行政能力；二是上层机关工作人员通过在基层锻炼（现行下挂制度根本起不到作用，因为下挂现在已流于形式，下级单位怎能够得罪上级挂职人员？），可以充分了解基层情况，根据实情解决问题。而不是现在好多的上层机关工作人员坐在办公室想当然，起草一些无聊的、根本就解决不了问题文件，让下级机关疲于奔命，无力去抓真正要去干的工作。虽然他们下文件前也开展调研，但是，由于被已经形成的无效的工作模式困死，他们调研时，看见的都是“亮点”。
所有乡镇级机关进人，必须通过国家统一的公务员考试。报考人员除了因为犯罪剥夺政治权利外，不受任何身份、地区、性别、年龄（≤退休年龄—5岁）限制。将考试成绩与平时考评成绩按照一定比例计分，按照分数高低，择优录取。
（2）评任制
对于尚未进入公务员队伍的，由学校、所在社区、所在单位对其进行考评。
对于已经进入公务员队伍的，由所在单位组织统一考评。
现在的考评，要么流于形式，将大家集中在一起，发发表格，填一下——在这种众目睽睽的环境下，谁还敢如实对领导和同事进行真实的考评？要么将考评权集中在几个领导手中，私下一合计，仅凭个人好恶、关系远近、平时进贡多少，来确定考评结果。
考评，应该分几个类型来进行。对于普通的、纯业务型的公务员，将自我考评、任务完成情况（工作实绩）、本单位群众考评、领导考评、特殊贡献，各按照20%计分比例，进行考评；对于普通的、涉及社会事务的公务员，除了要进行上述考评外，还要请其涉及到的公众对其进行考评，考评结果按一定计分比例，计入总分；对于领导型的公务员，除了要进行上述普通公务员考评外，还要进行单位实绩考评，单位实绩包括单位总体工作完成情况、单位形象、单位安全情况、职工活力、个人领导魅力等方面，考评结果按照一定计分比例，计入总分。
（3）选任制
所有领导型公务员，先得取得公务员资格，再由相关公众自由选举产生，不得直接考任或上级任命。对于地区行政官员，由所在地区公众自由选举产生；对于涉及公共社会事务的、业务型的领导型公务员，由其工作涉及到的公众、本单位职工按照一定的比例计票，自由选举产生；对于纯业务型的领导型公务员，由上一级业务机关推荐或自荐为候选人，由本单位职工选举产生，也可以由本单位职工自由选举产生。
这样，可以避免一些人为了升官，不择手段搞腐败，从而彻底清除了人事腐败源。对考评结果，连续若干年被评为不称职的，予以辞退（不能使用末位淘汰制，假设单位整体素质都高，淘汰出去的，可能比其他单位的人素质还要高，再者还可以避免领导整人。）
4.国家统一制定详尽的岗位责任制
现在各单位，都被固定的工作模式锁死，处于一种应付状态，缺少活力，不少工作人员只对有效益（经济效益、政治效益、个人私利）的工作感兴趣，对没有利益的工作一推再推，最后不了了之，甚至于有少数人已经处在麻木不仁的状态，甚至在事关民生大计、国家发展的大事面前，也是把个人私利摆在第一位。
要改变这种状况，就是要对所有的岗位，制定详尽、可操作的岗位责任制，包括领导岗位责任制，为科学、公正考评提供依据；在法律上加大对越位、缺位、错位的查处力度，严厉打击权力寻租行为，严禁公务员进入任何商业性娱乐场所（因工作例外），从法律和制度上，严格监督公务员；制订详尽的公务费用使用条例，严禁使用公款大吃大喝、公款旅游、公款娱乐等铺张浪费行为，严厉打击挥霍公款行为。
5.机构改革：因事设岗
机构改革的关键是因事设岗和合理分权。
在我国，因人设岗现象在一定范围内依然存在，而且机构（或岗位）一旦设立，很难取消。
因事设立机构（或岗位）的“事”是指大事，而且是要持续相当长一段时间的事，不是一般都事，不是较短时间内就能完成的事。因“大事”设立的机构（或岗位），在该大事完成后或转化成较小的事情后，就要立即撤并该机构（或岗位）。否则，就达不到因事设岗的目的，陷入机构臃肿的境地。
机构改革的另一个关键，就是要适当分权，权力不能集中，并要有权力监督机构。否则，就会滋生腐败。这一点，好像与前面相矛盾。其实，机构改革，就是寻找其中的主要的突出矛盾，寻找其中的平衡点，有利于国家整体发展，不侵害弱势群体利益。
5.按劳取酬
现在机关内，少数人忙得要死，升迁、奖励却与他无缘；反之，那些整日不问工作，忙于各种工作外应酬，钻营拉关系的，却喝五吆六，在安排升迁与评奖时，领导优先考虑的都是这些人。
要解决这一难题，关键就是要把升迁、评奖权力从领导手中放出来，按照岗位责任制，根据不同地区、年度工作情况，制订详细的工作计划，将工作任务均衡分摊到每个人头上，再按照工作实绩，取得工作报酬。
取消级别工资和职称工资，将其改为工作报酬。因为，现在许多人占了位子，什么事也不干，甚至于在单位里到处捣蛋，“干的不如看的，看的不如捣蛋的”就是对这群人的真实写照。
7.增加弱势群体人大代表比例
目前的人大代表，都是由中产阶层以上人士组成。而我国目前的社会结构是金字塔形的结构，人大代表的这种组成显然不合理。在我国，虽然目前中产阶层以下人士参政能力很低，参政积极性不高，但是，他们是社会的基石，是国家发展的中坚力量（而不是目前的主流观点认为，我国发展的中坚力量是中产阶层以上人士）。引导、促进这些人积极参政，可以使国家的民生政策更加贴近百姓，让他们平等地享受发展成果，提高他们的发展能力，形成发展合力，促进国家发展。减少公务员、中大型企业主人大代表比例，增加布衣平民人大代表比例，引导、促进这些人积极参政，可以有效地解决目前少数地方干群关系紧张问题，稳定社会秩序，创造良好的社会发展环境，促进我国社会与经济又好又快发展。
我国的中产阶层以下人士，可以说是非常纯良，只要国家给他们一点优惠政策，他们就会感激涕零，感恩戴德！然而，目前一些中央有关改善民生的政策，由于是高层人士制定的，他们根本就不了解中产阶层以下人士的情况和想法，想当然地制定一些政策，结果，中产阶层以下人士没有受惠，反而受惠的是中产阶层以上人士；或者中央一些低端惠民政策，受到中产阶级以上人士操控，执行时却变成了惠及中上层人士的高端政策。
此外，对于贿选事件，要追究参与贿选的所有人员的责任，责令其赔偿相关损失，并取消其代表资格或被选资格，以后不得进入公务员队伍，已经是公务员的，予以辞退。
8.建立四个执法体系
目前，我国执法体系还不完善，法律法规不少，但执法能力很弱。完善执法体系建设，是提高执法能力的基础。
目前，我国各种执法队伍都有，由于上述原因，人员素质偏低，尤其是公检法一线执法单位，不少执法人员存在严重的特权思想，知法犯法，屡见不鲜。不信，你可以到一些城市、公路上去看一看，违反交通规则的，相当一部分是挂警察牌照的车，而且没有人去监督他们；出入娱乐场所的，有相当一部分人是警察（当然也有其他公务人员），各种禁令就说明了这一切。
解决办法：对所有执法单位进行清理，建立治安、环境、经济、公务员监察四个执法体系，四个执法体系全部采用警察制管理。对违反禁令（24小时禁令，而不是8小时禁令）、非执法时进入商业性娱乐场所的所有执法人员一律予以解雇；制定详尽、可操作、透明的执法人员招聘、考核办法，让民众参与执法人员考评。
（1）治安执法
将公、检、法、司法合并为治安执法，四个子体系仍保持不变。
（2）环境执法
①将职能相近的环境执法机构合并
目前，在我国，除了公安、交通之外，就只有林业部门有完善的执法机构。将发改委中的资源节约与环境保护，农业部中的生物灾害防治，国土资源部中的地质环境，水利部中的水土保持、水资源管理，环保总局，地震局，气象局，海洋局等合并，利用林业部门的执法机构，承担国家生态环境保护职责和灾害管理工作。
②改变监测手段
现在的资源卫星照片可以看见地面上的行人和每一棵树，因此，可以采用计算机对卫星照片进行比对判读，发现有改变的，立即调查原因。采取这种手段，可以实现对环境污染、土地占用、地质灾害、生物灾害、气象灾害、毁林案件、火灾等环境生态事件进行实时监测，而不会漏掉一个，基层政府也无法瞒报。
所有的建设规划设计，全部电子化，记录到卫片上，并可以通过卫片比对判读，对建设状况进行实时监测，使一些建设单位无法弄虚作假，欺瞒政府。
③加强生态监察
完善立法，修订生态法典，再利用上述监测手段，严格生态执法。
（3）经济执法
仿照环境执法改革模式，将工商、质检、建设（城建）、食品药品、文化、安全等执法机构合并，成立经济执法机构，修订经济法典。
（4）公务员监察
把人事、纪检、监察等反腐机构合并，成立防止公务员（广义的公务员，包括行政长官、专业公务员等）、公务机构腐败、渎职等行为的执法机构。
9.科教改革
教育商业化和教育不公平，已经严重影响了我国教育质量整体提高，阻碍了科技进一步发展，影响了整整几代人的发展，并严重损害了我国弱势群体的利益，再不进行改革，将阻碍国家发展，危及国家安全。
科技的商业化，严重地阻碍了我国基础学科的发展，使我国科学研究后继无力。
改革办法：不要什么都看国外的，凡事要根据自己的国情。禁止教育商业化，将教师纳于公务员管理；普及高中，逐渐取消高考，大学采取宽进严出的方式；撤并一些大学，进行教育资源整合；对于一些重点大学，可以在有关省市设教学点，增加重点大学招生比例；增加大学投入，取消大学收费。
将基础学科研究人员纳入公务员管理，所有科研资金、实验室对外开发，民科也可以像专业科研人员一样平等申请科研基金和使用开放实验室。行政长官不得参与专业项目研究，不得评职称，不得占有实验室。否则，就会形成学术垄断——行政官员没有精力去搞研究，如果他们有精力去搞研究，那么，他的行政管理工作就没搞好，或者他的科研成果就值得质疑！
现在，好多行政长官参与科研，进行科研资源垄断，其实他根本就没有参与研究，而是别人搞好的，他连名都没有签一个，就享有成果第一研究人权利！这样，严重挫伤了研究人员积极性！因此，科研与行政分家，势在必行！

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