社会政策的协调与治理(修订稿).doc

社会政策的协调与治理(修订稿)
杨团
2006-10-11
一、社会政策的协调与治理概念

1、关于协调
是一种管理职能，它与计划、组织、指挥、控制共同构成管理的五大职能，对于维持组织内外和谐、工作有序进行是很必要的。协调又是一个管理过程，为实现特定的目标，对相关利益主体的行为进行连续、规范的沟通与调节的过程。协调还可以视为一种机制，特别是调节各种社会利益关系以求达到平衡状态的社会保护与社会发展的机制。从社会服务提供的角度，协调还可视作为一批服务接受者供给服务的两个或者两个以上的生产者之间的制度安排。所以我们说，协调具有管理职能、管理过程、社会机制、制度安排等多种含义。
为什么需要协调？一般的认识往往从达成社会目标或者公共目标的视角进行说明，各个社会利益主体都有只属于自己的目标，都可能通过自我决策将资源、要素的配置朝向有利于自己的方向。缺了协调，共同目标或者公共利益就不能达成。那么，相同的利益主体之间，是否就不需要协调了呢？不是。这里有三个原因。一是由知识的分散性带来的。有用的知识总是零散地、不均匀地分散在不同的人当中的，每个人拥有的知识都是不完全的。而为了同一个目标成功，不同的人就必须建立一种合作的机制（如共同的利益、信任、服从等），以实现知识的有效沟通和互补合作。第二个原因，是不同的行为人的行为具有难预见性或者不确定性。经济学中常常提出信息不对称使得行为人无法交流与合作，却很少关注到即便提供了同样的信息，由于不同的行为人的认知结构不同，对信息可能有不同的解释，才更多地导致了行为不确定或者事物发展难于预料。第三个原因是专业化分工。分工越精细，知识就越分散，每个主体所拥有的知识就越不完全，就越需要依靠合作来共同完成目标。
可以说，协调、沟通不同主体、不同部门之间的配合，促进他们之间建立信任，减少欺诈、推诿扯皮，为达成同一个目标而努力，是小到一个家庭和企业，大到一个部门一个国家健康发展的关键因素。发现问题、建立机制、促进不同主体的相互理解与合作，推动知识和能力的创新，都属于协调的范畴。
如何进行协调，从管理学和制度分析的视角，还需要宏观管理和微观管理的制度工具，例如资源配置、使用方式、战略决策的规划与控制，还有产权制度、智力结构、激励与约束等等。
2、关于治理
治理（governance）是一个容易让人混淆的名词。它像是一个伞状的概念，包容了很多不同的现象，最近十余年来，全球社会环境发生了巨大变化，如何解释和应对这种变化，人们纷纷求助于这个概念所代表的某种含义，赋予它“政策网络”、“公共管理”、“经济部门的协调机制”、“公私合伙”、“公司治理”以及“善治”的解释（治理：政治与国家，智胜文化出版公司，2003，第15页）。
一般认为，治理可以作为一种结构，或者一种过程。将治理视为结构，有学者（Jon Pierre.& B. Guy Peters）将科层体制、社群、市场、网络作为四种不同的治理结构。其中，只有以科层体制作为治理结构是传统的方式。更多的学者重在研究政府的行为模式，传统治道向现代治道、从控制到善治的转变。
人民大学的毛寿龙教授总结了传统的和现代的治理之道。他提出：对发展中国家来说，传统的治理之道的主要特点是：（1）适合于计划经济的无限政府，因信息缺乏，计划往往是瞎划，而且表现出僵化的特点；（2）人治政府，政令高度不确定，政策多变，往往依靠领导人的讲话得以承诺，很多变化需要依靠猜测；（3）高度集权政府；僵化的集权与混乱的分权的恶性循环；（4）缺乏民主的治理：选举范围不大，选举缺乏竞争性，公民参与决策机会较少，民意未制度化表达；（5）政务封闭：黑箱操作，人事上猜谜语与政策不确定性的政治，知其然而不知其所以然。
现代治理之道的特色是：（1）有限政府；（2）宪政法治；（3）多中心自主治理；（4）广泛的民主；（5）广泛的政务公开。即不搞黑箱操作，人事上不再猜谜，政策具有可分析性和确定性，政府信息向多方面直接发布。
特别要说明的是宪政法治和多中心的自主治理概念。宪政法治指的是人在宪政法治框架中活动，以自主治理为基础的多层次分权治理，以竞争性选举和广泛的公共参与为特征的民主；公民有自由和权利，官员依法提供服务和行使职权，根据宪法与组织法协调和解决冲突。多中心自主治理指的是：成本收益单位与决策单位对称，相互之间形成自主治理基础上的自愿协作机制，每一级政府在自己的范围内拥有终极的权力，每一级政府都直接面向公民。
这种治道变革是20多年来发生和进行中的事实。它导致治理正在成为社会和各种不同的行动者参与和影响的一个动态过程。
关于治理的研究中，有学者提出治理型态的概念。将国家主导的治理、国家权威向下转移到地方和社区的治理与国家权威向外转移的激励企业家精神的治理视为目前出现的三种不同的治理型态。并且提出向下和向外转移的治理型态同时伴随着某种程度的价值转向，而这些转向也必须依靠强有力的国家通过政策使新的治理型态合法化。
3、关于社会政策
社会政策，从功能的视角，强调的是这样一类政策。它有别于经济政策，其手段并非是直接投资、金融和促进直接生产，也有别于政治性的公共政策，不是以公众投票或者政府行政指令作决定，而是以社会分配、社会组织、社会服务为手段推进社会问题的解决。
另外，从孔德和斯宾塞以来，就把社会作为一个有机体、作为一个整体来思考。而将社会放在整个宇宙和生态环境中观察，可以说，社会是宇宙和生态环境中的一个实体，社会政策就是以社会这个实体生存和发展的需要为目标的基本方式和手段。这后一种理解，就冲破了分而治之的功能编制的牢笼，为建构一个以对社会本体的认识为基础的新的社会政策观奠定了基础。这样的社会政策将社会看作一个生命体，它有呼吸、能生长，会生病、有曲折，甚至会坏死和毁灭。社会政策的目标就是努力促其绕过暗礁、医治疾病、持续成长。因此，认准社会这个实体在与宇宙和生态互动的生存和发展过程中过去、现在甚至未来曾经发生、正在发生和将要发生的重大问题，从生命体成长的视角认识这些系统性问题，是选择和采取系统的治疗方针即社会政策的基本前提。还要指出的是，同把社会视为一个整体，社会学是通过探讨社会关系、社会行为和社会组织的功能来研究社会整体，而在某种意义上，可将社会政策视为通过研究和解决社会这个整体的生存和持续发展的重大问题来改善社会关系、社会行为和社会组织的功能。
社会既然是一个生命体，就有自己的生命周期，并且依生命周期的不同阶段而动态演化。同样，以社会的生存与发展需求为目标提供方式、方法的社会政策也不可能是静态的，也要适应社会这个生命体的生命周期的变化而变化。鉴于社会这个生命体的生命周期往往是一个世纪甚至更长的时期，它的发展和演化并非很短时期可以显现，所以它的发展就带有阶段性特征，人们经常称之为时代特征。社会政策作为人类对于社会这个生命体的发展特征的认识和有意为之的方式、手段，也因此具有了与社会的发展阶段特征相对应的特征。换言之，在社会这个生命体的一个生命周期内，或者说一个社会时代或者社会发展阶段内，社会政策是相对稳定的，而在不同的社会生命周期即不同的时代和阶段，社会政策必然发生重大的变化。即针对重大社会问题的权威性的社会干预行动的系统思路和系统方案发生重大变化。
在这个意义上，社会政策也可以称之为扶助社会健康发展的基本的社会机制。
社会政策的形成需要与社会这个生命体的变迁尽可能同步，才能发挥其机制作用。形成过程需要从社会问题定义到政策方案的选择、执行，以及政策目标实现程度的评估和改善，同时，需要将政策规范化、细化的制度建构。
4、作为社会政策功能的协调与治理概念
社会政策的范畴中的协调和治理，系指以社会政策过程为对象所进行的特定的管理过程。
这就要从社会问题定义到政策方案的选择以及执行、反馈、评估等等的社会政策过程的各个环节，处理各类政策间的互动、政策所牵涉的不同利益主体的目标和行为的互动，减少冲突、促进合作。这些针对社会政策过程的协调工作就是社会政策的治理过程。
社会政策的治理过程以社会政策问题的不同而不同，同时也依治理型态的不同而不同。
我们将社会政策的问题定义划分为两类：一是透过政府的功能或活动来定义，这往往将社会问题视为需要政府予以干预、管制的问题，政策是政府手中的可支配工具；二是通过社会的目标人群、社会结构、社会体制变化等社会性因素来定义社会问题，从而需要研究公共部门与私人部门之间的关系，而不是只强调政府本身。第二种定义下的社会政策，是政府与社会的共同的工具。从社会问题的不同定义引申到政策的不同性质，可以看出公共政策与社会政策区别的端倪。
关于社会政策的治理型态，我们援引前面讲到的国家主导、国家权威向下转移、国家权威向外转移的三种治理型态，并且将两种问题定义与三种治理型态交叉组合成六种社会政策过程中的具体方式，我们发现，国家主导的类型，无论哪种问题定义，都属于一种干预性与强制性的类型，而权威下移或者外移就导致社会政策的方式发生明显变化。权威下移导致中央和地方政府、和社区组织之间的关系发生改变，参与社会政策问题讨论和决策的层次降低，权威外移导致企业、非营利组织积极主动地提供公共服务，与政府的关系发生改变。这些新生成的社会关系都需要新的协调，协调的对象、视角和工作量都增加了，困难更多了。
社会政策问题定义与治理型态
治理类型
政策问题定义
以功能或政治目的定义
以社会因素定义
国家主导
指导或干预
再分配
权威下移
动员或参与
多样化
权威外移
市场化或效率
企业家精神
（参见 治理：政治与国家，智胜文化出版公司，2003，第205页，有修改）

社会政策的协调与治理，作为一个概念提出，本身就含有处理社会政策过程中的社会矛盾和冲突的含义，同时也表现了处理矛盾和冲突时需要求得和谐、合作、共处的价值观。针对中国目前的社会政策需要，开发套社会政策协调与治理的观念、原则、程序和方法是很必要的。
社会政策的协调与治理，可以从原理性和程序性这两个方面来认识。从原理性的视角，是将社会政策作为一个考察主体，放在环境、社会、文化的大视野中考察，从程序性视角，是社会政策视为由各个不同的程序阶段连接起来的整体，注重社会政策内部的考察。下面我们分别从这两个不同的视角进行阐述。

二、从原理性视角考察社会政策的协调与治理

从原理性的视角关注社会政策的协调与治理，需要考察社会政策的协调、治理与环境、文化、意识形态的关系；与社会政策理念的关系；与管理组织、管理文化的关系；与公民社会、社团组织的关系。这也就是将社会政策视为一种治理社会的工具，考察这个工具与社会的各个发展要素包括政府、公民社会、社会环境、文化的关系。下面的框图揭示了这样的内涵。
概念框架概要

随机变量 结构变量
规模 分化：
环境 委员会
人口密度 部门
社会经济结构 功能专门机构
财富 整合：
相互依赖性 协调委员会
政治文化： 中央部门
政党构成 组织过滤 首席执行官
选举的易变性 理念： 管理团队
意识形态： 社团规划
社团规划 管理效率
管理效率 民主
民主
权威形态 职业文化
专业主义
本位主义

注：Woodword 绘制，1995，摘自《现代国家的政策过程》，Michael HiLL著，中国青年出版社，2004

我们的这一讲不可能对所有影响社会政策的要素作面面俱到的分析，只选择政府治理问题进行分析。
社会政策需要好的社会环境和好政府。这就需要改变传统的治理之道，走向有限政府、宪政法治、多中心自主治理、广泛的民主和广泛的政务公开。
最近20多年来，中国的改革在很多方面取得了积极的成就，支撑了20多年中国社会经济的飞速发展，但还在很多方面尚未取得实质性的进展，这构成了中国社会经济发展的潜在障碍。自抗击非典以来，中国出现了以社会政策带动社会发展的新迹象。
首先是选择了以人为本、树立全面、协调、可持续的科学发展观，提出了坚持“五个统筹”（统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放），全面建设小康社会，建设和谐社会的方向。其次是对农业税和农林特产税5年内全面免税，提出建设社会主义新农村，实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针。第三是政府开始了从经济建设为中心走向公共服务型政府的职能转变，
这些都说明，中国政府开始考虑如何摆脱传统的治理之道。但是，如何走上新的治理之道还有很大的难题。特别是在法治政府、民主政府和自主治理、政务公开的进程方面，还有诸多的问题。需要在宏观和微观性两个方面进行探索。

三、从程序性视角考察社会政策的协调与治理

从程序性的视角进行协调与治理功能的分析，关注的主题是：1、社会政策过程中的政策选择与政策执行环节中的协调与治理的对应性2、社会政策的多样性功能（生产性功能、分配性功能，协调与管理的功能）之间是如何协同的；3、功能的协同与社会政策的主体即决策主体、受益主体的效能的关系；4、社会政策评估并修正再一轮的政策选择和执行。
下面的模型是针对社会政策过程环节的，可以称之为程序性模型。

社会政策分析模型
政策选择 主要阶段 分析重点
1政策输入期 1、问题论述 问题定义
需求调查
2、政策形成 目的阐释
策略考量
3、政策选择 方案设计
决策者辨认
受益者辨认
II政策执行期 4、政策执行 政策问题
方案问题
5、政策评估 经验评估
内容分析
III政策输出期 6、政策调整 政策保持
政策适应
政策废止

注：摘自《社会政策分析》，李钦涌著，第198页，巨流图书公司，1999

作为社会政策的过程分析方法，主要的方向不是关注政府的界限和条件，而是关注政府应该做什么，不应该做什么，如何做才有利于达到目标。全球化时代的社会问题受到多方面因素的影响，复杂性日益增长，这导致解决的路子不能不求助于多层次、多方向、多视点的综合分析。其间，这些不同层次、方向、视点的解决路子需要协调和整合，所以在全球化时代，社会政策协调与治理功能越来越受到重视。它的作用领域已经超越了以往的政策执行层面，而站到了决策的层面。
从社会政策的程序性视角考察社会政策的协调与治理功能，需要特别关注以下的原则：
1、协调与治理不是万能的---决策失误的损失是无可挽回的
美国的著名学者詹姆斯.c.斯科特，写了一本非常重要的书，《国际的视角-那些试图改善人类生活状况的项目是如何失败的》。这本书运用了大量的案例说明，从历史过程的角度观察，想要改变社会和生态的国家现代化规划设计最终都避免不了失败的命运，因为这些规划设计总是为社会灾难和自然灾难的泛滥提供了条件。最后的结论是，并非所有的人类设计都不成功，能够符合普通人对周围社会和自然的实践知识的设计，从人的实际生活中提炼出来的智慧，才具有自我生长的机制和真正能够推广的价值。所以，决策的选择十分重要，从较长的时间段来看，凡是超越符合人的实际生活智慧，完全依靠政府和专家的智慧，人为设计的社会规划或者改造工程，由于先天的缺陷，后天无论怎样协调和治理都避免不了最终的失败。中国农村的人民公社化运动就是一个实例。
在社会规划的阶段，在决定选择何种政策方案的阶段，唯我独尊妄自尊大，垄断信息和决策权是非常愚蠢的。决策阶段的极权专断比执行阶段危害更大。如果不能在决策阶段建立一个广泛的、有效的、多方参与的机制，就不能避免决策的独断专行。决策过程未进入现代治理的视野，仍旧固守前现代的封建社会的独家专断规则，是中国社会政策领域中的最本质的问题。
解决这个问题的关键，在于摒弃关起门来决策的观念和行为方式，立法制定若干决策的规则和程序，将不同利益主体参与决策作为一个基本原则。不同利益主体不仅有政府，还有企业和NGO，社区、独立专家，政府的不同层级和不同部门。对于重大的社会政策决策，在决策前期调查和方案准备阶段，不能只是某个政府部门一家说了算，而要公开收集各界人士自发组织自行论证的方案，同时在人代会中安排有关人员介绍方案，人代会讨论后形成草案（绿皮书）交由公众再讨论，最后投票决定。只有经历这样的民主程序的决策过程，才能真正倾听各相关利益主体的声音，才能实现决策的多方参与。也只有多方参与，而且各方所代表的利益是鲜明的，不是含含糊糊的，才有可能在此基础上进行现代意义上的协调和治理，即面对制衡单一化和极权化倾向的利益多元化、方式多样化的情境进行协调与治理。
2、协调与治理不是静止的——社会政策目标决定的困难
作为社会政策的本质功能，协调与治理所遇到的最大困难之一，是它所调整的社会关系总是变化。好的协调和治理功能需要有预见性，能够根据社会环境变化的走向进行方向性的协调和治理。不过，这样一种在学理上显然正确的思路却难以在实践中行得通。迄今为止，中国社会政策的目标还是社会稳定压倒一切。这个目标所追求的稳定与和谐只能是一种单调的静态均衡状态而不是动态均衡。说它单调，是因为这种均衡所要求的就是简单的执政地位的稳固，也就是现行政治关系的不可变动。目前，维持这种均衡状态的社会成本越来越大，维持越来越困难。这是因为，单调的静态均衡缺乏自我调解的机能，随着时间的流逝，只能是变得越来越僵化。均衡状态是在某些特定的条件下自然达到的，不是依赖人为的维持能够长期保有的。
所以，社会政策的目标确定决定着协调与治理功能朝什么方向性和怎么发挥，在动态和发展中追求和谐，才有助于协调与治理的功能发育。
3、协调与治理的载体和工具——团队与团队管理
怎样才能发挥社会政策协调与治理功能的作用？除了价值观外，载体和工具同样属于十分重要的要素。团队与团队管理就是发挥协调与治理功能的载体和工具。
如今，世界正在进入知识社会。任何一项工作越来越需要高度结构化的机构，个人只是成本中心而并非运作的中心，运作的中心是高度结构化组织机构，所以团队才是知识社会的真正的工作单位。在知识社会，知识工作出现了两方面的趋势，一个是更加专业化，一个是更 能够交加综合化。也就是说，越专业化和越综合化的机构越有效，而团队就是兼有专业化和综合化两方面优势的新的组织机构。
组织是人们实现自己目的的一种手段、一种工具，是人造的一种社会技术。社会的组织化程度是社会的现代化程度的标志之一。社会的组织化程度以及政策、制度的方向和执行效力是社会从改良中进步的基础。只有当社会的组织化是人们的自愿和自由的 选择时，只有完全排除了违背人的意愿的强迫性——工业时代大规模的流水线工人，就是这种强迫的最佳证明。每一个个体在社会中的独立性取决于他们的知识和运用知识的能力而不是组织为他们配备的机器。
社会组织中，最靠近知识社会本质的组织是NGONPO，因为他们是自愿和自由选择的组织。组织与个体之间有着不可分离的、双向的约束关系，个体和组织同时存在着，组织应个体的意愿和选择而发生改变。而雇佣组织，无论企业雇用还是政府雇佣，组织与雇员的关系不是双向而是单向的，雇员只能服从组织的命令。这就是为什么发达国家——已经具有半个世纪以上的福利国家历史，但却无法解决官僚主义泛滥和公共服务效率低下难题的一个原因。
团队其实是一种非正规或者半正规的组织，它超越了企业、非赢利组织这类20世纪的正规组织范畴，它的组合由于免去了正规组织的许多交易成本，包括组织界限、行政成本、营销成本等等，所以比正规组织更多地来自自愿选择。一个团队的人员可以来自政府、企业和社会三大部门，为了一个共同的目标走到一起，也可以由于目标的实现而解散。最近一、二十年以来，各方人士参与的跨学科、跨地域甚至跨国的课题组、项目组满世界飞，就是团队这种新的组织形式能够适应社会需要的反映。
一个更多地由自愿和自由选择而组织起来的社会，位于中心的职能必定是管理。而且管理的本质职能不再是工业社会的技术和程序、技巧而是如何使得知识更好地能够发挥效能。，管理因而成为重要的社会职能。它需要适应知识社会的需要——越来越多的组织仅仅是为了知识社会的某项任务而被创造出来，于是，团队管理作为适应新的团队组织的一种管理形式应运而生。团队促进社会迅速成为更加丰富更加多元的，团队管理自然也是多元的和多中心的。而且，恰恰是多元和多中心的团队管理，才有利于在不同利益主体之间进行多元的协调和治理，它导致最终的决策不是一元而是多元，不同的方式可以同时并存，协调并非一定要统一于一个意志、一个方向，而是多元并存，相互促进。所以，这是一种完全不同于工业社会的新的价值观。挑战了工业社会只有集中统一管理，才能提高效率的传统观念。
传统理论认为社会除了政府权力中心之外没有第二个中心，政府之所以成为权力中心，是因为只有政府才能代表公众的利益。而现代社会一是通过具有社会责任的企业部门、二是通过自由组合的非政府、非营利的第三部门，创造出可以代表公众利益的第二种、第三种权力。即便是政府部门，现代理论也试图证明它并非是上下左右都一律，而是也具有多样化的有区别的利益和权力。这样，就使得社会恢复了本来面目，获得了蓬勃的生机。有了多样化，才有多种思想、意见、方案、政策的讨论，才有新生的创造，在这个基础上的统一才具有可持续发展的生命力。
4、协调与治理的思想和方式——不能仅限于社会再分配和劳资合作主义
传统的社会政策主要是社会保障与社会福利，而实施政策过程中完全排除经济和生产活动，是非生产性的，主要靠社会再分配和劳资的合作。在发达国家，社会保险就是劳资合作主义的产物。通过税收建立的社会保障与社会服务体系就是社会再分配方式的主要成果。
但是近些年来，由于福利国家的经济增长放缓甚至零增长和负增长，与此同时，去工业化导致全球性的就业困难，加之人口流动规模大为扩张，导致福利国家的模式难以持续。20世纪的社会保障方式不是不能用，而是不好用，全民供款、缴费等等方法的社会效益越来越低而成本在不断升高。
发达国家在尝试改变传统的社会政策，把经济活动和社会保障联系起来。社会政策从而与社会经济分析联系了起来。提倡工作福利（WORK FARE）替代传统福利（welfare）就是证明之一，倡导就业培训、教育训练、人力投资而不再是一味给予失业保险，依靠提高生产能力、提升知识和运用知识的能力来获取福利，这就要做。如果每个人的能力不提高，用什么社会政策、什么办法保护都不行。新的社会政策要依靠各种有效的方法来提高个人和组织的生产能力。
全球化环境下，中国、印度这样的人口大国面临从未有过的重大发展机会。发达国家为了维持本国的福利，把经济活动的成本转移给中国。世界工厂印度也是一样。中国从政治挂帅走向重视生产力，开拓了重大的发展空间。现在国人的收入多了，除了经济水平提高之外，保护自己的能力也提高了。
中国发展的最大难题，是必须将发达国家在几个世纪的时间内发展起来的两代社会模式转型浓缩到一个时代来解决。尤其是8亿农民不可能只依靠城镇化、工业化的道路走向现代化，必须找到农村就地现代化和小农现代化的方式和道路。这个道路不是纯经济道路，也不是所谓福利国家的道路，不能只依靠社会再分配和对穷人的救助和安全网兜底，必须找到一条融合社会与经济，生产与生活、乡村与城市、个人能力与共同体能力的道路。
寻求这样的道路的任务，只能是中国在特殊的转型时代的社会政策的任务。如果说，20世纪的社会政策范式是由快速工业化的德国首先创造的，从劳资合作主义起步到全民福利国家的社会改良运动统治了世界100年，那么，21世纪的新的社会政策范式很可能从人口大国的中国崭露头角，而且就从解决三农现代化开始，找到一条同时具有社会功能与经济功能、以发展促保护、以保护求发展的道路。这样一种思想，就是社会的协调与治理的思想，本质上是社会改良，是维系中道而不走极端的思想，这样的社会政策思想，才有利于将经济与社会的冲突通过一定的方式减少到最低的程度。

四、社会政策的协调治理与公民社会

前面从原理性和程序性的视角分析了社会政策的协调与治理的要点，下面重点讲一讲公民社会与社会政策的协调与治理的关系。
公民社会属于政治学词汇，它在中国的普及要感谢NGONPO组织的成长。政治学的原意指的是具有公民权利和公民意识的公民个体形成了独立于政府的政治力量，他们是宪政法治社会的重要主体，发挥着对政府的制衡作用。
20世纪最后的20年中，NGO作为一个部门在全球范围内得以快速发展，美国的萨拉蒙教授将其命名为“全球性社团革命”，以论证这个非政府的公共部门的发展是全球治理变革的一个重要组成部分。
NGO至今并不是一个被严格定义的词汇，但它们在总体上被称为政府与企业之外的“第三部门”，显示了在官僚体制的政府体系和利润导向的企业部门之外的社会组织的力量。萨拉蒙教授将NGO概括为5个特性，即组织性（formal organization）、非政府性（nongovernmental）、非营利性（nonprofit-distributing）、自治性（self-governing）和志愿性（voluntary）。
与政府机构相比，NGO是一种独立的社会组织，其组织形式不同于政府机构自上而下的官僚体系，组织的运作也不是按照行政指令机制，而是扎根于社区的、权力流动双向或多向的、独立运作的组织；与企业组织相比，NGO是具有非营利性的社会组织。这类组织具有较强的志愿性，是公民自发形成、志愿参与的，这种组建方式与政府机构和企业组织都不相同。
NGONPO具有两方面特性：类似政府部门的提供公共物品的功能和类似于企业的运行方式。由于NGONPO是多元的、平等参与的、竞争的、相互独立的，由各种不同关注、不同取向、不同动机的人群发起的组织构成的，因而这种组织形态更加灵活、应变力强，能够及时到达社会生活方方面面的细节，同时它们有强烈的使命特性，在提供某些公共物品时比政府更加低成本、高效率。
在公共管理的某些方面,NGONPO也具有特殊优势，清华NGO研究所的贾西津教授将其概括为5条：1）在制度建设方面具有倡导功能；2）在维护市场秩序、提供社会服务满足社会需求等方面作为一种社会自治机制发挥作用；3）在政府与市场之间进行协调的中介功能； 4）在社会服务方面的独特优势；5）在公共部门自身建设中的作用。
这些特殊优势显示了NGONPO具有实现社会政策的协调与治理功能的天然个性。首先，社会政策的表现形式就是法律、法规和规章、制度，非政府组织虽然不能最终完成社会制度、法律和政策的建设，但是它们在制度、法律的制定过程中具有很强的推动和建议的作用。尤其是可以反映社会各方的信息，代表广大民众的需求，这对于在政策的选择环节就能够倾听不同声音而作出较为合理的选择是非常有利的。其次，非政府组织发挥作用的机制与政府部门不同，是通过自律、志愿服务实现的，这样一种社会参与、社会自治的机制有利于自行加鉴别真伪，自我修正错误。第三，非政府组织是处于政府与市场之间的中间组织，有利于进行各种协调活动。这在经济活动领域体现最为突出，即行业协会在市场尤其是国际市场上发挥协调作用。在发达国家，行业协会很发达，行业的自律、竞争维护、行业管理等许多功能都是通过行业协会实现而不是政府直接进行。第四，很多非政府组织以社会弱势群体或边缘性社会群体为服务对象，恰能在政府无暇顾及的方面发挥作用，在增进社会福利，促进社会公平方面发挥了与政府协同共进的作用。第五，NGPNPO在民主监督、制约腐败的产生和制度创新中也扮演了重要的角色。
可以说，NGONPO是社会政策尤其是发挥协调、治理功能的组织载体和手段。
不过，中国NGONPO的发展面临着严重的障碍。
主要是资源不足、能力欠缺，而这些困难与NGO缺乏独立性的特质密切相关。中国有相当一部分NGO不是自愿选择和自由发展的，而是通过自上而下的调拨式的资源建立和发展起来的。它们或者由各级党政机构所直接创办，或者本身就从党政机构转变过来，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办。这些组织，不仅其主要的资源来源于党政机关，且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。即使民间自发建立的NGO，由于要挂靠在业务主管单位上，也会受到政府各方面的限制和干涉。这导致中国的NGO缺乏理念、目标和内在的动力，常常是在变相地行使政府的职能。这种政社不分状态随着政府改革的进一步深入，不仅束缚了自身的手脚，也严重束缚了政府的手脚。
另一方面，在政策和社会文化环境上，中国的NGO面临社会转型中基本价值与制度构建的双重缺陷。现行的双重管理体制、分级管理原则和非竞争性原则，都与传统的计划经济管理体制相关，在相当程度限制了NGO通过登记注册来获得合法地位，也难以落实有关公益事业的减免税待遇。但是同时，一个组织一旦登记成立，除了统一的“年检”之外，几乎没有必要的评估和社会监督机制制约，对组织的基本制度建设，如理事会制度、社会监督机制、财务公示制度等方面，现行法规和政策上也没有具体明确的要求，这使得整个第三部门内部良莠皆存，实际上损害了真正的公益组织。
第三是来自文化方面的挑战。在中国，NGO是一个外来语。西方NGO的发展有着来自文化方面的深厚积淀，包括与市场经济相适应的普遍的公民意识、自治观念、法制观念、契约精神、公益精神等，而中国缺少这些方面的文化背景。同时在迅速发生的社会转型过程中，旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大冲击，社会中原有的公益观念也变得模糊，这使得NGO发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。这一切，都成为中国NGO发展中的无形的障碍。
正是由于中国NGONPO存在着严重的缺陷，公民社会难以依靠NGONPO的发育而获得长足的进步。
如果放开眼界，我们会看到经济领域和思想文化领域中公民社会的发育相对讲比较健康。
在经济领域，个人和自由企业成为微观经营领域的主宰。他们在推动中国经济发展的同时，也大大地扩展了公民的人身自由度和权利空间。个人自主领域空间扩大，企业的自由发展，为民众摆脱国家一统的经济控制提供了可能。在这个基础上，企业社会责任的得到了较好的弘扬。
在思想文化领域，媒体正在成为自由传播思想和观念的中介，这为知识界和学术界的言论公开和不同观点的讨论提供了基本条件。
这些进步，都推进着中国社会转型的步子。
就长远而言，公民社会的建设要求每一位公民的积极和持久的参与，独立的公民个体、独立的公民意识、独立的参与精神，在各个基础之上的自由选择的自愿结盟——自主、自治的社会组织化，是社会政策得以贯穿协调与治理的社会改良思想的基础，而这才是最艰难的。
五、案例分析

案例背景
中国的城市社区福利服务，其主要内容是居民和家庭服务业，以往的经验证明，这类服务分散琐碎、本小利微，无论市场生产还是政府生产都无法形成有效规模，因此无论谁来做都免不了费力大、收效甚微的结果。最近十几年来，全国各大中城市都纷纷成立了社区服务中心热线机构，都试图找到使这类服务规模化提供的路径，但是大都归于失败。在这种背景下产生的81890，却找了一条城市社区服务规模化提供的道路。
案例事实
81890是宁波市海曙区人民政府建立的面向市民的公共服务平台，是宁波话“拨一拨就灵”的谐音，2001年8月18日开通，迄今已经5年。81890以呼叫中心为中介，搭建起为当地社区居民竭诚服务的供需双方互动的诚信服务平台，81890的需求者早已超出了海曙区的30万人，目前，成为宁波家喻户晓的诚信品牌，
运行5年来，产生了良好的社会效益和经济效益，实现了政府、企业、市民的三赢效果。服务网点击量累计超过430万人次，日点击量超过1500人次，服务项目有16大类165项，服务的满意率达99.86%。加盟的服务企业超过600个，就业人员达2万余人，年营业收入达3亿元，年税收达到1500万元，在“81890”的组织下，宁波家政服务业已形成一个庞大的公共服务产业。
81890服务模型图

提供方：81890社区服务中心（独立机构）

热线
服务平台 热线

生产方： 需求方：
服务商 社区人（自然人和法人）

提供方——宁波海曙区社区服务中心，负责服务生产的规划、组织、融资、监管。
生产方——服务商：81890加盟企业、志愿队、社区非营利机构、政府机构
需求方——居民、社会组织、政府机构，提出服务需求，协同和监督服务生产。
中介方——由81890网站、81890呼叫中心、81890执行部、81890服务业协会、质量监督部等6个部门组成，负责供需双方的信息、服务供求的对接。
服务平台—由4个平台构成。
居民服务平台-----社区工作平台------统计分析平台---------决策信息平台

加盟企业 社区热线联网 各部门信息共享 决策信息传递
服务协会 区工作机构联网 填报和使用日常报表 信息动态管理即时管理

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