用途管制背景下实用性村庄规划编制思考.pdf

301上海土地ShanghaiPractice上海实践用途管制背景下实用性村庄规划编制思考武秀梅党的二十大报告提出全面推进乡村振兴、建设宜居宜业和美乡村。随着国土空间总体规划的覆盖，各界关注重点开始转向详细规划，而实用性村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。本文以上海郊野单元村庄规划为对象，讨论国土空间用途管制改革逻辑、郊野单元村庄规划的有益探索、现实困惑以及村庄规划的转型应对，以期对用途管制背景下实用性村庄规划编制有所借鉴1用途管制改革逻辑已有国土空间用途管制相关研究多以土地用途管制为主，突出强调耕地保护，以新增建设用地为主要管控对象，建立了土地用途分类-规划-计划-审批-监管的完整管控链条，有效支撑了高速工业化城镇化发展的同时有效保护了耕地资源和国家粮食安全，促进了建设用地合理、集约利用，治理体系和治理能力现代化单一地类保护空间统筹所有国土空间全要素统一管控地类管制空间管控完善国土空间用途管制的空间传导机制指标传导为主指标分区结合构建面向全过程、多样化的管制规则体系底线约束底线约束与引导并重图1 国土空间用途管制改革逻辑示意并培养了广泛的合法合规用地的社会意识。但也存在对地类用途的刚性管控与土地利用多样性需求的不相适应，对重点地类的强力保护导致对其他地类的忽视与局地挤占，以及空间传导机制不尽完善等不足。国土空间用途管制以生态文明制度建设为逻辑起点，从单一地类保护向空间统筹转型，体现推进国家治理体系和治理能力现代化的目标导向；从地类管制向空间管控转型，实现所有国土空间全要素统一管控；从指标传导为主向指标与分区相结合转型，完善国土空间用途管制的空间传导机制；从底线约束转向底线约束与引导并重，构建面向全过程、多样化的管制规则体系。2郊野单元村庄规划的有益探索上海2 0 1 2 年首次提出“郊野单元”概念，在城镇开发边界外的乡村构建了网格化的管理体系，开创了郊野单元规划，辅以一系列配套政策文件的出台，有效促进了上海乡村地区低效建设用地减量化和农村土地资源的盘活利用。2 0 1 8 年以来，郊野单元规划和村庄规划合并为郊野单元（村庄）规划，作为城镇开发边界外的详细规划，并于2 0 1 9 年首次实现本市郊野地区详细规划全覆盖。2 0 2 1 年上海建立国土空间规划体系，要求按需编制郊野单元村庄规划，全面推进乡村振兴上海土地1 3 1SHANGHAILAND战略实施。当前上海的郊野单元村庄规划定位为上海乡村地区面向实施的详细规划，对上承接各级国土空间规划中的约束性指标和各类空间管制分区要求，对下指导乡村建设项目和土地整治项目的工程设计与建设实施，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、开展国土空间生态修复、核发乡村建设项目规划许可、进行各类建设的法定依据。从目前的规划编制、技术审查、管理审批、用途管制、执法督察的实践来看，主要有以下几方面的有益探索。2.1构建层次分明的指标传导体系现行的郊野单元村庄规划为上海国土空间规划体系中的城镇开发边界外详细规划，对上承接了市、区、镇（单元)规划对于建设用地总规模、耕地保有量、永久基本农田保护任务、新增建设用地总规模、低效建设用地减量化规模等底线约束指标的传导，并落实在全域覆盖的乡村单元（以一个或几个行政村为边界)中进行管控。此外，为适应乡村振兴建设中土地利用活动的多样性和不确定性，上海创新提出了“郊野单元村庄规划编制一郊野单元村庄规划专项编制一实施深化图则更新”三类规划编制和调整程序，分别适用于系统性建设和全域设计的乡村单元、因乡村建设行动需要开展的局部区域规划编制、因单一项目实施引起的局部地块规划条件小幅调整三种规划编制调整情形。上海市国土空间总体规划（省级国土空间总体规划）总体规划层次浦东新区和各郊区国土空间总体规划控要豪自上而下传导专项规划（总体规划层次）（市县级国土空间总体规划）单元规划新市镇国土空间总体规划特定政策区主城区单元规划展次（乡镇级国土空间总体规划）单元规划详细规划控制性详细规划郊野单元村庄规划专项规划（详细规划层次）腰次图2 上海国土空间规划体系示意2.2实现非农建设用地的精准落地依据关于落实“上海2 0 3 5”，进一步加强四条控制线实施管理的若干意见（修订）的通知中对于城镇开发边界外建设用地准入类型、建筑高度等的控制要求，郊野单元村庄规划图则中，对于相比现状有调整的规划建设用地地块，均需明确地块编号、规划用地性质、用地面积、建筑高度、规划容积率、规划动态等参数，为后续建设和办理乡村建设规划许可证提供依据；对于在不超过规划建设用地总规模的前提下，现状保留、暂无规划意图的三调建设用地，仅图示表达、不赋规划参数；根据用地属性区分农村宅基地、经营性用地、其他建设用地，并对视作原地类管理的“小微设施”进行设施符号上图人库，为后续乡村建设行为提供用途管制依据。N三三1011?三三*三ara251小R图3 青西郊野公园详细规划图则321上海土地Shanghai Practice上海实践项目类型规划计划审批许可实施监督执法建设项目详细规划建设用地计划规划土地审批综合验收城乡建设临时用地国土空间规划临时用地审批监督监管郊野单元村庄规划造林项目自然资源计划立项核准（备案）验收核准（备案）各区造林专项规划及年度计划生态建设详细规划中小河道建设项目区级中小河道建设专项规划及年度计划、自然资源计划立项核准（备案）验收核准（备案）河道蓝线专项（含中小河道建设规划内容）农村道路建设郊野单元村庄规划立项核准（备案）验收核准（备索）农业设施郊野单元村庄规划设施农业项目规划许可立项备案验收核准农业相关专项规划郊野单元村庄规划农田建设项目立项核准（备案）验收核准（备案）农田建设专项规划综合项目郊野单元村庄规划全域士地综合整治立项审批验收审批土地综合整治专项规划农业占耕种园地郊野单元村庄规划/专项规划报备监测甄别处置结构占耕种草坪郊野单元村庄规划/专项规划报备监测甄别处置调占耕挖坑塘郊野单元村庄规划/专项规划报备监测甄别处置小微项目小微设施郊野单元村庄规划报备监测甄别处置图4 上海各类项目用途管制链条示意2.3创新农业和生态建设的灵活管制规则为适应农田建设项目、农村道路建设、设施农业建设等乡村农业建设的不确定性，应对当前阶段生态造林和中小河道整治等生态建设的短期计划性，逐步引导各类农业生态建设向规划引领、计划实施转型，上海创新灵活适应的用途管制规则。一方面拓展用途管制依据，以郊野单元村庄规划、农业相关建设计划、造林专项规划、中小河道建设专项规划或河道蓝线专项规划、相关工作会议既要等多样的文件为参考，有效引导了相关建设行为依法依规使用土地；另一方面不断丰富用途管制案例，对于实践中出现的现行管制规则之外土地利用行为，上海综合相关部门意见、定期发布用途管制补充管理规定判例集，主动适应乡村土地利用的多样性。2.4实实现详细规划一张图管理的协同上海出台关于耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界、文化保护控制线的四条控制线实施管理文件，其中明确了国土空间规划体系中的四种详细规划类型：新市镇国土空间规划（单元规划)中已明确的近期重点公共服务基础设施，相关内容编制图则纳入详细规划管理。在单元规划层次确定的城镇开发边界内，以及城镇开发边界外规划其他建设用地区内，应编制控制性详细规划，明确具体地块的规划控制要求以镇总规确定的一个或若干个乡村单元（即村域）为单位，根据实际需要编制实施型、行动型的郊野单元村庄规划，全面落实镇总规目标指标要求，优化用地和功能布局，整合近期建设项目和资金安排，编制全域土地综合整治方案。对于未明确选址的交通市政基础设施、特殊用地、旷地型商办文旅设施，需使用预留的市级或区级建设用地机动指区政府审批市政府审批市规划资源网备案市规划资源属备室新冠控制性热蒸线专项挖划生态空妈专环腰划减市升发边界装学专项规动城市开发边界未品的区银机动招标洗装专服划图5 乡村地区各类详细规划编制范围示意上海土地1 3 3SHANGHAILAND标的，应编制专项规划（详细规划层次），落实相应用地规模、布局以及相关规划控制要求此外，针对四类详细规划在历史上存在编制范围重叠、规划内容冲突等情况，上海于2 0 2 1 年开展数据治理工作，系统性分步骤解决规划资源空间和管理数据的历史问题，“大规划”数据清洗工作初步理顺了各层级国土空间规划的业务逻辑、规划审批层级和调整变迁的时间线，形成了空间咬合、互不重叠的详细规划一张图。以详细规划一张图为起点，当前上海的国土空间规划编制统一采用市规划资源局下载的“要素底板”，内容涵盖测绘调查、地质监测、土地管理、各级国土空间规划数据。要素底板的统一治理、统一归口、统一下发使得规划编制的“基础条件”一键获得，极大丰富了规划编制前期数据基础,为规划编制的科学性、合理性和可行性提供了保障。大测调大地质大土地三土t理LardManagementKN年G.SLDEMOLITION.REGIONEN物E#RGEOLOGYPOINTe地方RiardappyschemeMT用SG.SLTOVN.VILLAGES$p工楼c用CoestructenAppicstionecalardappyimplementESMESTD.AREA.CLOSEBaetemporaryuandUR子ESUB_AREA.CLOSEGX2.CLOSE农用FarmlandCorverioeOBSEAO.SLHISANCIENTTREERANGE土aa#ResenelandENPCEG.SLHISANCIENT_TREECENTEREaikLandConsoldatienAcceptanceBM地AO.SILANDUSE_2009B已用WFCLOSE5ARO.SLARABLE.LANDclE-elandCondeminatorMETAG.SROAD.SCOPES理锁BotLandconsolidasonReclaim闯更用来地ZD.CLOSEERIFWCRNSOWNERSHIR.SLOT,CLOSEEmm开oaRF_urbanDewlopmertBoundary#土GG.SLMOUNDREGIONsis久基衣用CulpecmabentBasicFarmlandRNENEG.SLLANDUSE建R用地控dLndcortrolineOISSAPOROVED.NEWDATA国生态空ewstcologicaiSpateControtineSLMapGrid100EMapGnid2000MapGridsoo变化数据稳定数据大规划稳定数据变化数据icatNetaorkopuhfechorneLinnEuUnaPlanscopeine规selu_BuldlandbasicCentelpfeadcemeirScoenLinemeCererotinM规单mereiimepdayCeeMeerdineruntUTeaiprotettPeintpo_uraunieDsvlaieFRMRM图6 要素底板数据资源示意3郊野单元村庄规划的现实困惑3.1对项目驱动的规划调整如何有效管控自郊野单元村庄规划操作规程和成果规范发布以来，以项目驱动的局部区域“郊野单元村庄规城住宅用地底版差异2农村居民点底版差舞商业用地底版差异二调图斑班三调图斑工业用地、其他未利用地宽版差异公共管理与公共服务用地、社区级公共服务设施用地底版差异三调热费基础教育用地底版差异2道路交通用，对外交通用地底饭差异三树二调图斑三调图斑市改基础设施用地惠版差异缘地、其他未利甩地用地庭版差异特殊用地底饭差异物流仓储用地底玻差异调班拼地园地、林地水城用地底版差异图7 二调数据与三调数据调查差异情况示例划专项编制”成为了郊野单元村庄规划的主要编制形式，约占到全部规划编制调整的8 0%以上。一方面，局部编制导致有关上位规划刚性指标落实情况，无法准确通过法定文本、法定图则对比来341上海土地ShanghaiPractice上海实践明确局部专项调整是否符合上位规划和已批详细规划关于底线约束指标的落实情况，建设用地总规模、新增建设用地总规模、低效建设用地减量化等控制指标究竟应该以怎样的范围进行平衡才合理呕待进一步明确；另一方面，已批准的总体规划、原有郊野单元村庄规划、拟开展规划调整的专项编制，所使用的土地利用现状数据涉及二调和三调口径变化、调查年份的变化，导致规划编制基础不尽相同，新增建设用地规模、低效建设用地减量化规模等涉及规划和现状相比较的“变化型”指标的比较难度升级。国土空间规划体系底线约束性指标的层层传导，在末端的规划调整中出现不适应，如何通过管理手段有效管控局部调整不突破整体规模、有效指导后续计划管理成为呕需解决的问题。3.2对乡村“小型”建设需求如何弹性适应郊野单元既有建设用地管控对集体经营性建设用地人市、农民相对集中居住、乡村公共服务设施等项目类型用地指引较为有效，而对农村居民自身的停车需求、休闲活动空间需求、农村道路建设需求、乡村小型公共管理和服务设施需求的建设响应不足。一方面这些“小型”的需求较为随机和零星，无法在规划编制时充分考虑，规划调整程序对于“小型”建设需求来说成本较高；另一方面乡村地区的土地督察执法近年来呈现出明显趋严趋细的趋势、督察违法用地近年快速增长，规划编制管理呕需识别乡村地区用地难点、疏通堵点，优化规划的弹性适应机制3.3用途管制如何形成对规划的有效反馈灵活适应的用途管制规则需要有调查-规划-计划-审批-实施-监督-执法的完整闭环管理链条和高效运行的信息系统作为支撑。目前上海乡村地区非规划建设用地利用行为，在用途管制程序之后尚未形成对现有规划系统的有效反馈，已经依用途管制实施的土地性质变更，无法及时反馈到详细规划相关图层上，客观上造成了实施“不符合”规划的问题；依照规划实施的农转用审批、土地供应审批、项目立项核准、项目验收等数据呕待和规划系统整合打通，形成规划实施评估和智慧监测的数据基础。3.4分散的自然资源管理如何有效整合国家组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，在顶层设计上统筹了各类自然资源管理。但在地方层面，乡村地区涉及的各类建设事项实际散落交叉在各个条线管理部门，实施中普遍存在用地矛盾和管理冲突问题。一方面是受自然资源现状管控思路的路径依赖，各条线普遍采取现状资源应保尽保、各类“基本”红线应划尽划的资源保护模式，荒草地等无管理主体的土地成为各主管部门争先使用的“后备资源”，耕地补划空间、新增造林空间、水面开填平横空间短兵相接，客观上造成各类生态要素空间破碎化。二是在规划层面上，“三区三线”划定了耕地核心保护空间、城镇开发边界和核心生态空间，对农林水各要素在空间上的具体布局、建设中如何转用和统筹管理尚未明晰规则；受资源管理体制限制，现有各类自然资源保护专项规划的基础底板、话语体系和编制深度不尽相同，未能在国土空间规划一张图上形成权责清晰、规则明确、有效传导的编制实施体系，距离有效指导实际资源利用保护活动尚存在一定差距。水久基木农钮城小斑（绿容管理）市贸储备地块邓野单元村庄爆划林城围萨十四五婚林阳班（绿容管斑）图8 绿化市容部门管理数据与规划资源部门管理数据差异矛盾示意上海土地1 3 5SHANGHAILANDI现国土空间规划的弹性适应4村庄规划转型应对及展望4.1凝聚生命共同体理念共识应对乡村地区各类自然资源管理空间冲突矛盾等问题，国土空间用途管制要求实现从单一地类的保护和管制，转向整个国土空间的统筹和管控，体现国家治理能力和治理体系现代化的要求。当前函需深人开展各自然资源要素相互作用影响机制研究，从长远利益考虑整个区域的自然资源保护底线或开发上限，从“山水林田湖草沙”生命共同体的高度凝聚各方理念共识。总体层面，应在“三区三线”划定的基础之上，以国土空间功能最大化为价值取向，进一步协商制定覆盖全域全生态农业城镇空间、面向全要素土地利用及转用全过程的用途管制规则，形成通则管理；详细规划层面，聚焦项目范围，依据相关用途管制规则，统筹协调、综合平衡相关要素空间布局，作为后续各类土地利用行为办理用途管制的依据。4.2丰富村庄规划管控规则村庄规划的管制规则不仅要承接上位规划底线约束，还要为乡村各类国土空间开发利用保护行为提供有效引导。针对当前郊野单元村庄规划管理应对多样化土地利用行为的弹性不足问题，国土空间规划应不断丰富底层的村庄规划管控规则，构建面向全过程、多样化的管制规则体系。规划主管部门应深入开展农民建房及集中居住、乡村公益民生建设、农村一二三产业融合发展用地等需求调研，发现现行政策堵点；分级分类响应底线约束之外乡村发展合理用地需求，创新广大的存量用地盘活利用管制机制，并综合研判相关盘活用地政策对于耕地保护、低效建设用地减量化、生态安全可能产生的影响；明确乡村建设正负面清单，不断丰富乡村建设规划用地管理案例集，体4.3理顺业务逻辑形成管理闭环国土空间数字化治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成内容，利用信息技术全方位、系统性重塑国土空间治理过程，推动国土空间治理数字化转型，是国土空间智慧治理和治理创新的重要途径。应对既有空间规划体系中出现的传导不畅、实施反馈缺失、数据管理支撑不足等问题，未来应进一步加强规划资源信息数据融合整合：一方面是对既有规划资源管理数据之间的逻辑、相互影响和作用的关系进一步整合，包括对规划资源管理核心业务和核心数据的识别、数据标准的统一，存量数据的补全、清洗、转换和增量人库，数据的关联和打通直至形成统一共享的数据资源池，以及完善数据全生命周期管理，最终形成对规划资源管理决策提供有效辅助和支撑；另一方面规划编制单位、规划管理审批部门、规划实施主体都需进一步充分理解消化既有管理的逻辑直至综合运用，以数据整合为重要引擎带动自然资源开发保护利用全过程业务链整合，形成规划资源全流程的闭环管理。ID参考文献：1张晓玲，吕晓.国土空间用途管制的改革逻辑及其规划响应路径.然资源学报，2 0 2 0,3 5(6)：1 2 6 1-1 2 7 2.2上海市规划和自然资源局.关于印发 的通知 S.20233长三角一体化示范区执委会，上海市青浦区人民政府.青西郊野公园片区（QD-012水乡单元东片区）专项规划 R.2018.4上海市规划和自然资源局本市国土空间用途管制实施细则（试行）S.20215上海市规划和自然资源局.关于印发 的通知 S.2020（作者单位：上海市城市规划设计研究院）