新时代打造更高水平天府粮仓的现状、困境及对策.pdf

SIKCHUANAGRCULTURALSCENCEAND TECHNOLOGY四川农业科技2023年第8 期天府粮仓新时代打造更高水平天府粮仓的现状、困境及对策罗浩轩（成都理工大学马克思主义学院，成都6 1 0 0 5 9）摘要：四川作为人口大省、粮食生产和消费大省，在全国粮食安全战略中占有极其重要的地位，被誉为“天府粮仓”。然而，近年来发展现状令人担忧：四川已由粮食主产区转变为了缺粮区，耕地资源锐减且复耕复垦难度很大，农村人口老龄化和空心化现象突出，快速的城镇化和工业化为其提档升级带来了极大压力。在这一现状基础上，新时代要打造更高水平的天府粮仓还面临因农业弱质性引发的种粮比较利益低，由农村土地制度导致的土地细碎化，以及支农财力有限和农业投资风险过大等依靠四川现有的粮食安全保障体系自身发展无法突破的困境。基于此，提出开发补充耕地资源、提升农业比较利益、推进农地制度改革、加大农业支持力度、降低农业投资风险等打造更高水平天府粮仓的对策。关键词：天府粮仓；粮食安全；耕地资源；比较利益；细碎化粮食安全是“国之大者”。四川作为人口大省、粮食生产和消费大省，在全国粮食安全战略中占有极其重要的地位，被誉为“天府粮仓”。天府粮仓实质上是指由四川粮食生产、流通、消费和宏观调控等多个方面共同构成的四川粮食安全保障体系。四川之所以有“天府粮仓”的美誉，在于具有粮食综合生产能力强、粮食仓储物流建设完善、粮食需求结构多样、粮食应急保障体系健全等特征。2 0 2 2 年6 月习近平总书记再赴四川考察时提出“把粮食生产抓紧抓牢,在新时代打造更高水平的天府粮仓”的殷切嘱托，明确了四川支撑国家粮食安全战略的着力点，为如何擦亮四川农业大省金字招牌指明了方向。粮食安全一直以来都是研究热点。近年来，国外研究主要聚焦于气候变化对粮食生产影响 1-2 ,不同收入人群的粮食可获得性 3，快速城镇化 4、水危机 5、战争 6 、疫情 7 等事件对粮食生产流通的冲击等主题。国内相关研究十分丰富，但对四川粮食安全进行专门研究的文献相对较少。近年的研究认为，未来四川粮食产量会持续增长 8 ，但粮食消费增长将更为迅猛 9 。相对于其他省份四川粮食生产比较优势下降 1 0 ,但粮食数量安全处于可控的安全范围内 1 ,同时双季作物耕地产能还有很大增长潜力 1 2 。四川粮食生产重心在盆地东部并呈现集聚态势 1 3,但这些地区搁荒现象最为严重 1 4化肥施用量的提高对四川粮食产量增长贡献最收稿日期:2 0 2 3-3-1 3基金项目：成都市哲学社会科学规划项目“产业建圈强链背景下成都都市圈耕地建设长牙齿硬措施研究”（2 0 2 2 CS101）；2022年成都理工大学“双一流”建设哲学社会科学重点建设项目(ZDJs202209)。作者简介：罗浩轩（1 9 8 6），男，博士，教授，研究方向：农业经济。E-mail:people13 。大 1 5 ,但对生态影响显而易见 1 6 。目前,四川粮食安全面临种粮比较利益太低、农民没有积极性、劳动力普遍不足、耕地非农化和非粮化现象突出等问题 1 7-1 9 。为了保障粮食安全，四川发展出了“合作联社+种植大户 模式 2 0 、“农业共营制”2 1 ，在土地流转、土地托管、土地入股和订单生产等经营形式方面实现了突破 2 。总体而言，现有的关于四川粮食产量和消费预测、粮食安全面临的问题、耕地变化情况带来的影响以及粮食产业发展模式等研究为后续研究奠定了基础，但缺少将“天府粮仓”作为研究对象，从整体性视域进行分析。基于此,本研究按照“基本情况主要困境对策建议”的思路，全方位考察天府粮仓建设的基本情况，分析新时代打造更高水平天府粮仓面临的主要困境，最终回答新时代如何打造更高水平天府粮仓这一时代命题。1天府粮仓建设基本情况马克思曾说：“理论在一个国家实现的程度，总是决定于理论满足这个国家的需要的程度。”当前理论界之所以产生了如何建设天府粮仓的问题意识,是因为现实中的天府粮仓建设遭现状令人担忧。1.1天府粮仓逐渐“名不符实”近年来，四川粮食产量从2 0 1 4年的3.32 10t,提升到了2 0 2 0 年的3.5 31 0 t，年均增长0.99%，但其占全国粮食总产量的比重从5.48%下降到5.2 7%，位次从全国第7 下降到第9 位。2 0 1 4年四川粮食消费量为5.41 0 t,2018年达到高峰5.4910t。受生猪产业结构性调整的影响，2 0 1 9年出现下降，到2 0 2 0 年又回升到5.1 41 0 7 t的水平。四川每年通过铁路公路调入的粮食基本稳定在5.天府粮仓2 0 2 3年第8 期1.410t左右。四川已经由粮食主产区转变为了缺粮区，天府粮仓逐渐“名不符实”。1.2天府粮仓发展“无地可耕”四川耕地资源锐减，已转用的耕地复耕复垦难度很大。2 0 1 9 年四川耕地总面积为5.2 31 0 hm，与2 0 0 9 年的数据相比减少了1.49 1 0%hm。其中,有9.1 1 1 0 hm的耕地变为了林地,生态退耕还林占耕地减少数量的比重达到6 0%。现有条件下很难恢复成原有耕地。一是耕地变为林地等其他农用地一般需要破坏耕作层，要把它恢复到耕地难度很大。二是大量还林地处于2 5 以上陡坡地，只能进行大规模土地整治，需要“海量投资”。三是阿坝、甘孜和?山等三州地区已逐渐从工业化区向生态经济区转型，退耕还林还草是转型的主要举措。如果这些地区要再进行“退林还耕”，不仅受到自然条件限制，也与森林法等法律法规相抵触。天府粮仓要发展面临“无地可耕”的状况。1.3天府粮仓建设“后继无人”四川农村人口老龄化、空心化现象突出。第七次全国人口普查（以下简称“七普”）数据显示，四川农村6 5 岁及以上常住人口占比为2 1.7%，城镇社区这一比重为1 3.5%。四川农村人口老龄化远高于城镇。同时，按照国际上老龄化程度划分标准，四川农村人口老龄化已经进人老龄化最高程度的“超老龄化社会”，不到5 人就有1 个为6 5 岁以上老人。根据第三次农业普查行政村抽样的结果，四川农村人口空心化现象十分突出。在抽样的各地区人口空心村净流出人口中，四川位居第一，占全部净流出人口的1 0.7 1%。四川广义和狭义空心村比例达到抽样数据的8 4.43%和7 1.8 3%，狭义空心村空心化率为31.1 8%。大量年轻劳动力外流是农村人口老龄化、空心化的主要原因。一般农村家庭人口梯度是“4-2-1结构,但四川因大量青壮劳力外出打工，使得家庭人口梯度中的劳动人口分离，出现了大量留守老人和人口的减少。目前这一现象还在加剧，2020年末四川农村劳动力转移就业输出2 5 7 3.4万人，比上年增加9 0.8 万人。“垂垂老矣”的人口无法承担天府粮仓建设的重任。1.4天府粮仓升级“压力重重”四川城镇化和工业化进程为提升粮食综合生产能力带来压力。根据“七普”数据显示，四川常住人口城镇化率为5 6.7 3%，整体处于城镇化加速发展阶段。其中,2 0 1 0 2 0 2 0 年位于成都平原核心地带的成都市城镇化率从6 5.7 2%提高到了7 4.41%。高速城镇化产生了巨大的居住用地需求。2 0 2 0 年6.四川农业科技SICHUAN AERCULTURAL SCENCEAND TECHNOLOGY成都居住用地为3.0 7 1 0*hm，较2 0 1 0 年增加1.5210*hm,10年时间翻了一倍。四川整体处于从工业化中后期向后期迈进阶段，而成都工业化进程独占鳌头，三产结构从2 0 1 0 年的5.3：46.3：48.4升级到了2 0 2 0 年的3.7:30.6:6 5.7。1 0 年来成都产业结构梯度升级的特征，就是农业、中低端制造业占比下降，而现代服务业集聚发展。2 0 2 0 年成都市建成区面积较2 0 1 0 年的4.5 6 1 0*hm增加了5.2 110*hm,增长幅度高达1 1 4.2%，这其中以城市建设用地居多（增加4.6 8 1 0*hm）。随着四川城镇化和工业化进程持续推进，未来工业用地、交通用地、城市扩张用地等需求依然强劲，给天府粮仓提档升级带来了重重压力。2面临的困境要打造更高水平天府粮仓还面临来因农业弱质性引发的种粮比较利益低，由农村土地制度导致的土地细碎化，以及支农财力有限和农业投资风险过大等依靠四川现有的粮食安全保障体系自身发展无法突破的困境。2.1种粮比较利益持续下降，天府粮仓建设难以凝聚人心中国社会科学院农村发展研究所测算了各类农作物综合收益比较指数发现，如果粮食收益指数为1，那么包括西红柿、黄瓜、茄子、圆白菜、菜椒、大白菜、马铃薯在内的7 种蔬菜的综合收益比较指数是39.2,而苹果是2 6.8 5 2 3。粮食与其他农作物巨大的收益差距，使农户在遵守土地管理制度前提下会基于市场规律自发“非粮化”。在自然条件差、务农成本高的地区,即使耕地被划定为永久基本农田,农户依然会“用脚投票”，将耕地抛荒荒。例如，南充市是四川传统的粮油基地，但笔者在该市嘉陵区龙蟠镇调研发现,该镇由于丘陵地形占比较大,且又距离市区较近，农业比较收益低，大量劳动力进城务工，以致荒土地多达32 0 hm，占播种面积430 hm的7 3%。2.2农地细碎化程度高，天府粮仓建设面临制度约束粮食作物是大田作物，只有规模化才能提高农户种粮收益。假设种粮收益为2 0 0 元/6 6 7 m，如果农户种植面积较大收益就很可观，以种粮规模为单位计数的农业补贴也能发挥规模效应。然而，目前四川耕地细碎化程度高，难以提高农户种粮收益。唐文彬等 2 4 根据四川地形地貌选取了5 个典型村进行耕地细碎化的研究,其结果显示,平均每个村耕地斑块数量为2 38 块，斑块平均面积最小的村的斑SIKCHUAN AERCULTURAL SCENCE AND TECHNOLOY四川农业科技块平均面积为1 37 4hm/块，最大的村为0.7 9 hm/块。在自然细碎化基础上，现有的农地制度对耕地划分使得斑块细碎化程度显著增强：斑块数量更多，形状更不规则,分布更为分散,耕地资源规模性降低。2.3农业支持力度有限，天府粮仓建设缺少财力保障从粮食生产来看,种粮补贴力度过小,难以对农户生产起到激励效果。2 0 2 2 年中央下达四川实际种粮农民一次性补贴资金1 0.6 4亿元，以2 0 2 1 年四川粮食播种面积6 36 hm计算，实际一次性补贴标准为1 1.1 5 元/6 6 7 m，远低于英国1 2 2 元/6 6 7 m和法国1 8 2 元/6 6 7 m的水平。从农田基础设施建设来看，目前项目建设资金主要来自中央和地方财政，且数量捉襟见肘。例如，很多地方投入的建设资金不足以完成高标准农田建设通则中规定的土地平整等6 项工程，通常仅够用于地形较好地方的修路、修渠。从耕地保护来看，耕地保护补贴覆盖面太小，补贴金额数量有限。目前仅成都建立了普惠性耕保基金，其他市州只能根据实际情况对复耕复种到一定规模的农户发放奖励性补贴。如广元市旺苍县、南充市仪陇县等地均按照2 0 0 元/6 6 7 m的标准对复耕复种奖励。2.4农业投资风险过大，天府粮仓建设可能后继乏力当资本进人农业时，会面临资源约束紧、投资回报低、价格波动大、产权不稳定等风险。在资源约束方面，四川耕地资源稀缺，第三次全国国土调查显示人均耕地仅6 5 0 m，为全国平均水平的7 1.32%。农业生产缺水，耕地灌溉率仅为45%左右。水资源时空分布不均，农业生产区域性缺水和季节性缺水问题较为明显。在投资回报方面，四川农业资本回报率从2 0 0 7 年1 元农业资本带来2 元增加值，下降到2020年1 元农业资本仅带来0.6 元增加值 2 5 。在市场价格方面，受疫情防控、能源价格上升、国际粮价冲击等因素的影响,2 0 2 2 年以来玉米、小麦等农产品价格反复波动，给农业企业和农户都带来了不小的压力。投资风险显著增加。在产权稳定性方面，外来业主常因担心村集体和农户随时收回承包地而抱着“竭泽而渔”的态度，过度耗竭地力以求短期内的高额回报。3对策建议3.1天开发补充耕地资源，夯实天府粮仓立身根基3.1.1严守耕地资源红线，加强快速城镇化地区耕地资源用途管控要严格划定并控制城市增长边界，特别是成都平原城市群建设用地指标增长；加强对“占补平衡”的全面监管，防止“占优补劣”。2023年第8 期天府粮仓3.1.2创新耕地补充政策，出台“占补强耕”等“长牙齿”硬措施目前四川耕地资源欠账过多，特别是成都平原,建议探索将“占补平衡”政策改为“占补强耕”政策，要求在“占多少”的基础上,按照所占耕地的1.1 1.2 倍数量“补多少”。3.1.3推进农村土地综合整治,挖潜农村现有的存量耕地资源在实施的“全域土地综合整治”试点方案中突出农村土地综合整治的作用，提高其在财政支出中的占比。加强耕地碎片化整治，推动耕地集中连片。以村集体为单位将承包地进行调整，实行集中连片流转或高科技现代化耕种。严格落实农村居民人均建筑面积标准，通过统规统建、统规自建等模式有效推进农民集中居住。3.1.4强调全省一盘棋，改进耕地资源在省级层面统筹配置方式统筹借鉴湖北、山东占补平衡全省节余指标优先支持省会城市的做法，明确成都的重大建设项目耕地占补平衡实行省级统筹、全省节约指标优先用于成都。实行“地随人走”，形成人口流出地建设用地指标调剂给人口流入地的转让机制。省、市（州）、县（市、区）要整合各部门土地相关的数据，建立信息库，以一套数据作为耕地保护标尺，建立耕地数据共享机制，形成耕地保护合力。3.1.5确保“以水定地”，大力建设安宁河谷等地区的水利设施根据四川省第二轮耕地后备资源评价统计数据库资料，耕地后备资源主要集中在中海拔地区，中度平整地区分布较多，主要集中在?山州、攀枝花市安宁河谷流域等川西南山地区。建议加大干热河谷和沙化、石漠化土地治理力度，大力推进当地农田水利设施建设，实现“再造一个成都平原”目标。3.2提升农业比较利益，增强天府粮仓发展动力无论是耕地“非农化”“非粮化”、还是抛荒荒,其根源在于农业比较收益低下。打造更高水平天府粮仓，必须提升农业比较利益。促进农业规模经营,是提升农业比较利益的“不二法门”。3.2.1积极稳妥引导农民市民化，为农业规模经营减少阻力减少农民是缓解农业“人地关系”、实现城乡融合发展的有益措施。可以把乡村科学划分为城乡融合型、聚集发展型、风貌保护型、逐步衰退型等不同种类，对有“弃地进城”意愿和能力的农民探索农村宅基地等资源资产的市场化流转与退出机制；探索推行“保底”措施，让农民在城乡间“可进可退”，让进城农民在城市安居，获得基本的社会保障、稳定的就业与发展机会。3.2.2加强农地整理和产权调整，为农业规模经营.7.天府粮仓2 0 2 3年第8 期提供条件力加大农地整理力度，可以先将有限的资金投向地形条件较好的地区，推动耕地集中连片；农户以原有面积折算作股，以村集体为单位将承包地进行调整，实行集中连片流转；明确农地确权的作用和延续性,打消农户对未来可能进行的农地调整顾虑，为农地产权调整提供思想基础。3.2.3提升种粮补贴水平和准度，为农业规模经营厚植比较利益进一步提高种粮补贴的标准,加大种粮补贴的规模，缩小各种农作物综合比较收益差距,至少让种粮农户“保本”。优化补贴的结构，严格遵守WTO规则，由过去的黄箱补贴转向绿箱补贴，由粮食价格补贴转向种粮农户收人补贴。重点支持农业高质量发展，支持农业的绿色发展，由过去的刺激生产转化为支持绿色生态和适度规模经营。3.2.4打造现代化粮食产业体系，促进粮农与现代化农业衔接以现代农业高产示范区和现代农业标准化试验区建设为引领，大力发展粮食龙头企业，通过延伸粮食产业链、粮食价值链和粮食供应链提高龙头企业对全产业特别是粮农的带动作用，最终实现粮食的产业链、价值链、供应链三链互动，推动粮食产业链的纵向延伸以及与其他产业的横向融合，使粮农在产业链的增值中获得更多的利益。3.3推进农地制度改革，扩大天府粮仓建设格局四川农地制度改革走在全国前列,先期改革也取得了示范性的成效,进一步推进农地制度改革,能够更好地扩大天府粮仓建设格局。3.3.1抓住改革试验区机遇，进一步完备承包地“权利束”充分利用“全面创新改革试验区域”的机遇在成都等条件成熟地区“先试先行”，试点本集体以外业主获得集体成员身份认定，进而有获得土地承包权的权利；恢复农民集体对承包地享有“收益权”，使农地集体所有权不再被“虚置”,其收益主要用于集体对承包地的管理支出。3.3.2完善农地交易市场体系，培育各类市场交易主体整合各类土地交易所,建立面向全国的省级农地产权交易中心。创制各类金融衍生品，实现土地产权证券化，提高产权交易的可操作性；大力培育土地确权公司、土地银行、土地流转服务公司等中间机构，使土地整治治理结构由“政府一农户”转变为“政府一组织一农户”,增强农户流转动力，降低政府谈判成本。3.3.3赋予农地完整的物权权能，激活农地抵押融资等权利鼓励农村信用社联合社等金融机构支持农业农村优先发展政策。在推动农地自动续期和扩大转包范围的政策背景下,延长农地抵押贷款周期。8.四川农业科技SICHUAN AERCULTURAL SCENCE AND TECHNOLOGY大力发展服务于农地承包经营权抵押、担保和拍卖的“土地银行”。3.4加大农业支持力度，备齐天府粮仓提升条件20182 0 2 0 年3年来，四川农林水支出年均在1300亿元左右，但是用于永久基本农田储备区建设、核实、监管和耕地保护、开发、质量提升方面的资金比例过低,难以为天府粮仓提档升级提供足够的支持。3.4.1建立省级耕保基金制度，为耕地保护“保驾护航”总结和借鉴成都市耕保基金运行经验，在全省范围内加以推广。建立“省一市（州)一县（区）”三级耕保基金体系，实现定额核拨、专款专用。根据经济发展阶段、各级单位财力状况以及耕地保护重点任务，动态设定各地耕保支持水平。3.4.2大幅度提高土地整治专项资金数额，重点对丘陵山区进行宜机化整治在四川省丘陵山区农田宜机化改造技术规范（试行）基础上，编制更为具体的丘陵山区宜机化操作说明和技术手册。以政府出资立项的形式，引导农机具厂商开发具有自主产权的、符合农田宜机化改造的丘陵山区农机具。加大丘陵山区农田水利设施建设的资金投入，将川东丘陵山区中的旱田、坡地变为水田、梯田。3.4.3大力发展农业中间机构和农民自治组织,运用市场手段引导社会资金和农户资金参与天府粮仓建设出台农地中间机构管理办法，大力培育土地确权公司、土地银行、土地流转服务公司等农业中间机构，引导社会资金投向粮食产业。下放农地整治权利，根据“谁整治，谁受益”原则，鼓励各类中间机构和农民自治组织提出农地整治申请，从事现代化、规模化粮食生产。3.5降低农业投资风险，提供天府粮仓发展保障农业是自然风险和市场风险交织的弱质性产业。农业高风险是工商业资本、金融资本和农户自有资金投资农业的关键障碍。打造更高水平天府粮仓，必须要有更高水平的风险防控举措。3.5.1加快提升主粮作物的农业保险覆盖率湖北、湖南、江苏等粮食主产区已经将主粮作物设定的2022年农业保险覆盖率均在8 0%以上，而四川仅为70%以上,与打造更高水平的天府粮仓的目标有一定距离。应尽快提高三大主粮保险覆盖率，其中大灾保险要尽量全部覆盖、粮油作物保险应逐步覆盖到全部核定农业生产成本；提高财政补贴主粮作物农业保险的标准。加强农业保险信息化平台建设，充分运用地理信息、大数据及人工智能等科技手段，对承保、查勘、定损以及理赔等进行合规校验，实现SIKCHUAN AGRCULTURAL SCENCE AND TECHNOLOGY四川农业科技农业保险数据精细化管理3.5.2提高农业补贴特别是种粮补贴精准度截止2 0 2 1 年四川农村集体产权制度改革基本完成，农村承包地确权颁证率达9 7.5%，承包地已经大规模流转。为了确保天府粮仓的有序建设，降低各类经营主体种粮成本，应明确按照“谁种地、补贴谁”原则，在“三权分置”改革基础上确定承包地实际经营权，将农业补贴特别是种粮补贴发放到实际经营的种粮业主手中。3.5.3在有条件的地方试点建立农民退休制度在现有的社会保障体系下，除自己已缴纳社会保障金外，大量农村外出务工人员和农民到了法定退休年龄后没有收入来源，承包地承担了相当大的社会保障功能，这一状况阻碍了农业规模化现代化。建议在财政状况良好的成都、宜宾等市试点设立农业养老基金；规定年满6 0 岁的农村人口退出土地经营，由政府根据养老保障实际需要发放养老金；可以从种粮大县开始试点，逐步覆盖到其他农产品主产县(区)。参考文献：1Lal R.Carbon Sequestration,TerrestrialJ.Encyclopedia of Ener-gy,2004:289 298.2Lobell,Al D.Prioritizing climate change adaptation needs for food se-curity in 2030 INJ.Science,2008,(3):607-610.3 Boodlal L,Donnell E T,Porter R J,et al.Factors Influencing Oper-ating Speeds and Safety on Rural and Suburban Roads J.Scientificreports,2015.4 Chen Jie.Rapid urbanization in China:a real challenge to soil pro-tection and food securityJ.CATENA,2007,69(1):1-15.5JKhan S,Khan M A,Hanjra M A,et al.Pathways to reduce the en-vironmental footprints of water and energy inputs in food 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