第三章-行政组织与结构iPPT课件.ppt

第四章 行政组织1 1学习目标 通通过过本本章章学学习习，了了解解行行政政组组织织、组组织织设设计计、组组织织变变革革的的概概念念，组组织织理理论论的的演演进进过过程程，行行政政组组织织变变革革的的动动力力和和阻阻力力，强强化化动动力力和和减减少少阻阻力力的的路路径径，明明确确行行政政组组织织的的一一般般特特征征和和现现代代行行政政组组织织的的特特征征，掌掌握握组组织织设设计计的的基基本本原原则则、行行政政组组织织发发展展与与行行政政职职能能转转变变的的关关系系、市市场场经经济济条条件件下下行行政政组组织发展的特点。织发展的特点。教学要点2 2主要内容第一节第一节 组织与行政组织组织与行政组织第二节第二节 组织理论的产生与演变组织理论的产生与演变第三节第三节 组织设计与组织变革组织设计与组织变革第四节第四节 行政职能转变与行政组织发展行政职能转变与行政组织发展 3 3 行政组织是行政职能的载体行政组织是行政职能的载体 主讲教师的话主讲教师的话行政组织是国家行政职能的承担者。任何行政活动都要行政组织是国家行政职能的承担者。任何行政活动都要靠行政组织系统来推行。行政组织的结构形态和运行机靠行政组织系统来推行。行政组织的结构形态和运行机制是否合理与高效，是影响行政效率高低的最主要因素。制是否合理与高效，是影响行政效率高低的最主要因素。本章点睛4 4中华人民共和国国务院中华人民共和国国务院部委机构部委机构直属机构直属机构办事机构办事机构国国务务院院办办公公厅厅外交部国防部教育部外交部国防部教育部监察部民政部司法部监察部民政部司法部建设部水利部卫生部建设部水利部卫生部铁道部农业部交通部铁道部农业部交通部财政部商务部人事部财政部商务部人事部审计署文化部公安部审计署文化部公安部科学技术部国家安全部科学技术部国家安全部国土资源部信息产业部国土资源部信息产业部劳动和社会保障部劳动和社会保障部国家人口和计划生育委员会国家人口和计划生育委员会国防科学技术工业委员会国防科学技术工业委员会国家发展和改革委员会国家发展和改革委员会国家民族事务委员会国家民族事务委员会中国人民银行中国人民银行办公机构办公机构中华人民共和国海关总署中华人民共和国海关总署国家税务总局国家税务总局国家工商行政管理总局国家工商行政管理总局国家质量监督检验检疫总局国家质量监督检验检疫总局国家环境保护总局国家环境保护总局中国民用航空总局中国民用航空总局国家广播电影电视总局国家广播电影电视总局国家新闻出版总署国家新闻出版总署国家体育总局国家体育总局国家统计局国家统计局国家林业局国家林业局国家食品药品监督管理局国家食品药品监督管理局家安全生产监督管理局家安全生产监督管理局国家知识产权局国家知识产权局国家旅游局国家旅游局国家宗教事务局国家宗教事务局国务院参事室国务院参事室国务院机关事务管理局国务院机关事务管理局 国务院侨务办公室国务院侨务办公室国务院港澳事务办公室国务院港澳事务办公室国务院法制办公室国务院法制办公室国务院研究室国务院研究室走进公共行政组织5 56 6组建工业和信息化部，不保留国防科工委和信产部；组建工业和信息化部，不保留国防科工委和信产部；组建交通运输部，不保留交通部、中国民用航空总局；保留铁道组建交通运输部，不保留交通部、中国民用航空总局；保留铁道部部组建人力资源和社会保障部，不保留人事部、劳动和社会保障部；组建人力资源和社会保障部，不保留人事部、劳动和社会保障部；组建环境保护部，不保留环保总局；组建环境保护部，不保留环保总局；组建住房和城乡建设部，不保留建设部。组建住房和城乡建设部，不保留建设部。7 7国务院新设五个部部长国务院新设五个部部长 1、住房建设部部长、住房建设部部长 姜伟新姜伟新 2、交通运输部部长、交通运输部部长 李盛霖李盛霖 3、工业和信息化部部长、工业和信息化部部长 李毅中李毅中 4、人力资源和社会保障部、人力资源和社会保障部 尹蔚民尹蔚民 5、环境保护部部长、环境保护部部长 周生贤周生贤 8 8图解工业和信息化部组成图解工业和信息化部组成9 9大大 部部 门门 体体 制制大部门体制，就是指把业务相似、职能相近大部门体制，就是指把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。一方面可以精简政府机构，减少部门之使。一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续；间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续；另一方面也可减少横向协调困难，裁撤议事另一方面也可减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，有利于建立统一、精简、高效的协调机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。体制。据新华社、人民日报1010外国政府大部门体制扫描外国政府大部门体制扫描政府管理的政府管理的“大部门体制大部门体制”，主要是市场经济成，主要是市场经济成熟的发达国家最早探索实行的一种行政管理模式。熟的发达国家最早探索实行的一种行政管理模式。研究显示，目前各主要发达国家的内阁机构大多研究显示，目前各主要发达国家的内阁机构大多实行实行“大部门体制大部门体制”，内阁机构设置一般在，内阁机构设置一般在20个个以下，其中加拿大最多，为以下，其中加拿大最多，为19个，美国为个，美国为15个，个，日本为日本为12个。个。1111各国国务院组成部门各国国务院组成部门1212日本的日本的“大部门体制大部门体制”改革始于改革始于2001年，改革的目标是年，改革的目标是克服行政管理中的克服行政管理中的“部门主义部门主义”，精简整合内阁部门及，精简整合内阁部门及相关职能。相关职能。中央政府核心机构大幅削减为中央政府核心机构大幅削减为12个省厅。原有职能重复个省厅。原有职能重复或互补性高的或互补性高的11个省厅，统合改组为个省厅，统合改组为4个省，原邮政省、个省，原邮政省、自治省、总务厅合并为总务省，文部省、科学技术厅合自治省、总务厅合并为总务省，文部省、科学技术厅合并为并为文部科学省文部科学省；厚生省、劳动省合并为；厚生省、劳动省合并为厚生劳动省厚生劳动省；运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为国土国土交通省交通省。环境厅升格为。环境厅升格为环境省环境省。在中央政府改革的基础。在中央政府改革的基础上，日本各地方政府也配套推行上，日本各地方政府也配套推行“大部门体制大部门体制”改革。改革。其重组原则有三：其重组原则有三：一是依据政策课题、施政目标与任务，重新按相同或相一是依据政策课题、施政目标与任务，重新按相同或相近职能统合；近职能统合；二是利益相反与性质不同二是利益相反与性质不同(如经济发展与环境保护如经济发展与环境保护)的业的业务尽量放在不同部门；务尽量放在不同部门；三是部门之间在规模大小和权限方面尽量保持均衡。三是部门之间在规模大小和权限方面尽量保持均衡。1313俄罗斯比较充分注意了推动俄罗斯比较充分注意了推动“大部门体制大部门体制”的的实施。俄罗斯过去的行政管理体制，和中国相实施。俄罗斯过去的行政管理体制，和中国相近，都曾深受计划经济体制的影响，体现在政近，都曾深受计划经济体制的影响，体现在政府机构设置上，职能重叠和交叉设置部门的问府机构设置上，职能重叠和交叉设置部门的问题较突出。题较突出。俄罗斯在俄罗斯在2004年推动相关改革，中央政府的部年推动相关改革，中央政府的部门数量由门数量由31个调整为个调整为16个。其中有代表性的大个。其中有代表性的大部门有卫生与社会发展部、交通部等，前者统部门有卫生与社会发展部、交通部等，前者统筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业、消费筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业、消费者权益保护等多项政府职能，后者则全面负责者权益保护等多项政府职能，后者则全面负责陆、海、空交通运输以及测绘与制图等政策。陆、海、空交通运输以及测绘与制图等政策。1414目前，我国国务院组成部门有目前，我国国务院组成部门有28个，如果加上国务院下个，如果加上国务院下属的直属机构、特设机构、办事机构、事业单位和部委属的直属机构、特设机构、办事机构、事业单位和部委管理的国家局，国务院下属的部门和机构则多达管理的国家局，国务院下属的部门和机构则多达77个。个。部门重叠和职能交叉等问题是存在的，适时进行部门重叠和职能交叉等问题是存在的，适时进行“大部大部门体制门体制”的改革和探索，十分必要。的改革和探索，十分必要。国外国外“大部门体制大部门体制”改革主要有四个方面可资借鉴：改革主要有四个方面可资借鉴：其一，从提高行政效率的角度看，中央政府核心机构的其一，从提高行政效率的角度看，中央政府核心机构的理想设置数量应控制在理想设置数量应控制在20个左右，不宜过多。个左右，不宜过多。其二，探索职能有机统一的其二，探索职能有机统一的“大部门体制大部门体制”，是克服行，是克服行政管理中政管理中“部门主义部门主义”的有效途径。的有效途径。其三，其三，“大部门体制大部门体制”改革应坚持依法展开，以法律形改革应坚持依法展开，以法律形式对行政改革作出明确规范，保障改革的严肃性。式对行政改革作出明确规范，保障改革的严肃性。其四，其四，“大部门体制大部门体制”改革不单是中央政府层面的事情，改革不单是中央政府层面的事情，各级地方政府应配套探索实施，才能将改革引向深入。各级地方政府应配套探索实施，才能将改革引向深入。1515国务院国务院5次大规模机构改革回顾次大规模机构改革回顾1982年年 第一次机构改革第一次机构改革数字：部门从数字：部门从100个减为个减为61个个变化：减少副职变化：减少副职 提高人员素质提高人员素质1988年年 第二次机构改革第二次机构改革数字：部委由原有数字：部委由原有45个减为个减为41个个宗旨：推进政府职能的转变宗旨：推进政府职能的转变1993年年 第三次机构改革第三次机构改革数字：部门、直属机构从数字：部门、直属机构从86个减少到个减少到59个个变化：设置国台办与国新办变化：设置国台办与国新办1998年年 第四次机构改革第四次机构改革目标：建设高素质的专业化行政管理队伍目标：建设高素质的专业化行政管理队伍2003年年 第五次机构改革第五次机构改革数字：除国办外，由数字：除国办外，由28个部门组成个部门组成目标：成立国资委，计委改组为发改委目标：成立国资委，计委改组为发改委第一节 组织与行政组织 组织的含义组织的含义 行政组织的概述行政组织的概述 行政组织的特征行政组织的特征 行政组织的目标行政组织的目标 1616一、组织的含义组织是人类社会普遍存在的现象，是人类社会活动组织是人类社会普遍存在的现象，是人类社会活动最基最基本的形式。本的形式。如原始社会氏族、部落，后来的国家、政党、如原始社会氏族、部落，后来的国家、政党、军队，以及社会上的各种社团、企业、学校、医院等等，军队，以及社会上的各种社团、企业、学校、医院等等，都属于组织的范畴。都属于组织的范畴。“组织组织”一词，在我国原始的含义是指将丝麻等纺织原一词，在我国原始的含义是指将丝麻等纺织原料制成布帛，有组合编织的意思。在西方，料制成布帛，有组合编织的意思。在西方，“组织组织”一一词来源于词来源于“器官器官”，即自成系统的，有一定结构和功能，即自成系统的，有一定结构和功能的细胞集合体。后来，的细胞集合体。后来，“组织组织”的意义被引申到人类社的意义被引申到人类社会，组织这个词被用来表示一切由相互依赖和相互作用会，组织这个词被用来表示一切由相互依赖和相互作用的各个部分所构成的，具有一定功能的整体。的各个部分所构成的，具有一定功能的整体。17171818对组织的不同认识：对组织的不同认识：（1）静态的组织结构静态的组织结构。所谓组织结构就是指通过组织。所谓组织结构就是指通过组织内部职能的分工、层次结构的划分、管理幅度的确立等内部职能的分工、层次结构的划分、管理幅度的确立等形成的一种静态的组织形式。形成的一种静态的组织形式。（2）动态的组织行为动态的组织行为。所谓组织行为，就是指组织的。所谓组织行为，就是指组织的各个成员之间相互交往、沟通、协作、默契等行为的综各个成员之间相互交往、沟通、协作、默契等行为的综合。合。（3）生态的组织环境生态的组织环境。所谓组织环境，就是组织存在。所谓组织环境，就是组织存在的外部因素的综合。环境的变化决定了组织也必然要不的外部因素的综合。环境的变化决定了组织也必然要不断地发生变化，以寻求不断适应外部环境，与环境相辅断地发生变化，以寻求不断适应外部环境，与环境相辅相成。相成。1919组织实际上是一群人为了达到共同的目的，通过权责分配和层次结构所构成的一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的完整的有机体。二、行政组织概述（一）行政组织概念（一）行政组织概念行政组织行政组织是一种社会组织，它通常指为行使国家权力，是一种社会组织，它通常指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说所构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说的政府机关。的政府机关。行政组织的含义表现为两个方面：行政组织的含义表现为两个方面：一是行政组织的结构与体制一是行政组织的结构与体制。即它的。即它的静态层面静态层面，包括，包括组织的机构设置、权责划分、人员配置等；组织的机构设置、权责划分、人员配置等；二是行政组织的运行机制二是行政组织的运行机制。即它的。即它的动态层面动态层面，包括组，包括组织中非正式组织的运作、组织的冲突行为以及组织发织中非正式组织的运作、组织的冲突行为以及组织发展等。因此，行政组织是静态结构与动态过程的统一展等。因此，行政组织是静态结构与动态过程的统一体。体。20202121公共行政组织通常由四大要素组成：公共行政组织通常由四大要素组成：（1）物质要素物质要素。指行政组织的成员所需的经。指行政组织的成员所需的经费、设备、房屋等。费、设备、房屋等。（2）精神要素精神要素。指行政人员的组织观念和价。指行政人员的组织观念和价值观念等。值观念等。（3）人员要素人员要素。行政人员是行政组织的主体。行政人员是行政组织的主体。（4）环境要素环境要素。指行政组织形成的原因，包。指行政组织形成的原因，包括时间、地点、人物等条件。括时间、地点、人物等条件。（5）目的要素目的要素。指行政组织所要达到的任务。指行政组织所要达到的任务和目标。在四大要素中，组织成员及其职位构和目标。在四大要素中，组织成员及其职位构成了行政组织两个最基本的元素，它们是行政成了行政组织两个最基本的元素，它们是行政组织的基本单位。组织的基本单位。2222（二）行政组织的基本种类（二）行政组织的基本种类（1）领导机关领导机关。也称首脑机关，是各级政府统辖全局。也称首脑机关，是各级政府统辖全局的指挥、决策和督导中心。如我国的国务院和地方各级的指挥、决策和督导中心。如我国的国务院和地方各级人民政府。人民政府。（2）职能机关职能机关。是指在领导机关领导下，负责组织和。是指在领导机关领导下，负责组织和管理某一专业行政事务的执行机关。如我国国务院所属管理某一专业行政事务的执行机关。如我国国务院所属部委。部委。（3）辅助机关辅助机关。是指为领导机关和职能机关实现行政。是指为领导机关和职能机关实现行政目标而在行政组织内部承担协助工作的机关。目标而在行政组织内部承担协助工作的机关。又可细又可细分为综合性辅助机关、专门性辅助机关和咨询性辅助机分为综合性辅助机关、专门性辅助机关和咨询性辅助机关三种。关三种。（4）直属机关直属机关。是指各国政府序列中主管某些专门业。是指各国政府序列中主管某些专门业务的行政机构。如国家统计局、国家环保局和海关总署务的行政机构。如国家统计局、国家环保局和海关总署等等（5）派出机关派出机关。是指行政机关依法根据工作需要在一。是指行政机关依法根据工作需要在一定区域内设立的分支机关或代表机关。定区域内设立的分支机关或代表机关。如海关、公安、如海关、公安、铁路等机关派驻各地的机关。铁路等机关派驻各地的机关。2323 阶级性阶级性 服务性服务性 权威性权威性 法制性法制性 系统性系统性 发展性发展性 三、三、行政组织的特征行政组织的特征（一）一般特征（一）一般特征2424 机构庞大、人员增多机构庞大、人员增多 相互依赖，多元参加相互依赖，多元参加 决策多元、协调复杂决策多元、协调复杂 业务专门化、人员专业化业务专门化、人员专业化 接受公众监督，重视社会目的接受公众监督，重视社会目的 人际关系冷漠，官僚化倾向滋长人际关系冷漠，官僚化倾向滋长 组织形式现代化，管理手段科学化组织形式现代化，管理手段科学化（二）（二）现代行政组织的特征现代行政组织的特征 2525四、行政组织目标1、组织目标的含义组织目标的含义所谓组织目标，就是一个行政组织努力争所谓组织目标，就是一个行政组织努力争取达到的未来状况。从这个意义上说，目取达到的未来状况。从这个意义上说，目标包括使命、服务对象、指标、定额和时标包括使命、服务对象、指标、定额和时限。限。（如上海市政府提出要在世纪初把上海建成（如上海市政府提出要在世纪初把上海建成“一个龙头，一个龙头，三个中心三个中心”的基本目标；某区政府提出在年内消灭危棚的基本目标；某区政府提出在年内消灭危棚简屋，使全区人均居住面积达到平方米以上，等等。）简屋，使全区人均居住面积达到平方米以上，等等。）26262、目标确立原则、目标确立原则:第一，目标要第一，目标要明确明确。（避免无所适从）。（避免无所适从）第二，目标要第二，目标要统一统一。（反对本位主义）。（反对本位主义）第三，目标要以第三，目标要以社会责任社会责任为基础。为基础。第四，目标的范围要第四，目标的范围要适中适中。（防止太高太低）。（防止太高太低）第五，目标的设计要有第五，目标的设计要有层次性层次性。（自下而上，由。（自下而上，由内而外，层层包含，要区分目标的大小、轻重与内而外，层层包含，要区分目标的大小、轻重与缓急）缓急）第六，组织性质不同，目标第六，组织性质不同，目标设计也不一样设计也不一样，如为，如为政府和企业设立组织目标时，就必须区别对待；政府和企业设立组织目标时，就必须区别对待；第七，目标设计要吸收全体人员第七，目标设计要吸收全体人员参与参与，使目标被，使目标被全体成员理解。全体成员理解。27273、目标管理、目标管理(1)1954年，美国学者年，美国学者德鲁克德鲁克在在管理实践管理实践一一书中第一次提出了目标管理的概念和方法。书中第一次提出了目标管理的概念和方法。“一个组织的目的和任务，必须转化为目标。如一个组织的目的和任务，必须转化为目标。如果某领域没有特定的目标，该领域就会被忽视；如果果某领域没有特定的目标，该领域就会被忽视；如果没有一定目标作为个人的工作指导，那么随着组织规没有一定目标作为个人的工作指导，那么随着组织规模的扩大和人员的增多，发生冲突并浪费资源的可能模的扩大和人员的增多，发生冲突并浪费资源的可能性就越大；应当通过目标来衡量每个人的贡献大小，性就越大；应当通过目标来衡量每个人的贡献大小，以此来保证组织总目标的实现；而只有让职工自己来以此来保证组织总目标的实现；而只有让职工自己来制定符合总目标的个人目标，总目标的实现才更有把制定符合总目标的个人目标，总目标的实现才更有把握。握。”德鲁克2828德鲁克的上述思想在美国企业界产生了巨大的影德鲁克的上述思想在美国企业界产生了巨大的影响。目标管理（响。目标管理（Management by ObjectiveManagement by Objective，简，简称称MBOMBO），作为一种新的管理方式迅速地被运用），作为一种新的管理方式迅速地被运用在企业管理和行政管理上，后又传到西欧、日本，在企业管理和行政管理上，后又传到西欧、日本，2020世纪世纪8080年代又传入我国，成为我国在管理现代年代又传入我国，成为我国在管理现代化热潮中普及推广的管理模式之一。目标管理从化热潮中普及推广的管理模式之一。目标管理从本质上说是一种控制方法。本质上说是一种控制方法。（2 2）所谓所谓目标管理目标管理，就是把组织的经营目标层，就是把组织的经营目标层层分解，转化为组织的各项方针和各层次的目标，层分解，转化为组织的各项方针和各层次的目标，最终化为个人的目标，以激发组织成员的责任心最终化为个人的目标，以激发组织成员的责任心和创造性。和创造性。2929目标管理的特征：目标管理的特征：首先，首先，强调组织计划的系统性强调组织计划的系统性，要求每个人的目，要求每个人的目标必须符合他所在工作团体的目标，每个工作团标必须符合他所在工作团体的目标，每个工作团体的目标必须符合组织的总目标。体的目标必须符合组织的总目标。其次，其次，强调目标制定过程的激励性强调目标制定过程的激励性，通过让职工，通过让职工参与组织目标的制定过程来调动广大职工的工作参与组织目标的制定过程来调动广大职工的工作积极性。实行目标管理，对组织成员的要求重点积极性。实行目标管理，对组织成员的要求重点不是在规定的时间里做什么和怎样做，而是强调不是在规定的时间里做什么和怎样做，而是强调成果和贡献，即做出了什么样的工作。成果和贡献，即做出了什么样的工作。3030（3）目标管理的特点：）目标管理的特点：以满足以满足总的经营目标总的经营目标为本，对任何具为本，对任何具体计划和业绩，都用总目标衡量和考核；体计划和业绩，都用总目标衡量和考核；强调强调自觉性自觉性，即各层次的目标都由上，即各层次的目标都由上下级协商制定，以自我操作和自我控制下级协商制定，以自我操作和自我控制的方式，去完成自己的责任；的方式，去完成自己的责任；通过全面的通过全面的目标体系目标体系联接组织和个人联接组织和个人的关系，每个人的工作都直接或间接地的关系，每个人的工作都直接或间接地与总目标相联系，受总目标制约；与总目标相联系，受总目标制约；注意提高各级管理人员的注意提高各级管理人员的主动性主动性，重，重视学习和能力开发，以提高自身素质。视学习和能力开发，以提高自身素质。3131组织组织整体目标整体目标部门部门目标目标部门部门目标目标分部门分部门目标目标分部门分部门目标目标分部门分部门目标目标个人个人目标目标个人个人目标目标个人个人目标目标个人个人目标目标个人个人目标目标层层级级目目标标具体具体目标目标目标分解图目标分解图3232该部门是否有明确的可以量化的硬性指标？该部门是否有明确的可以量化的硬性指标？该部门的职责是确定的，还是可以扩大的？该部门的职责是确定的，还是可以扩大的？能否实行了计划管理？能否实行了计划管理？能否确定组织成员的具体职责能否确定组织成员的具体职责组织成员的绩效能否被测量？组织成员的绩效能否被测量？该部门是否有权进行考核、奖惩？该部门是否有权进行考核、奖惩？是否有必要的控制与反馈系统？是否有必要的控制与反馈系统？引进引进“目标管理目标管理”应注意的问题应注意的问题3333（4）目标管理的阶段）目标管理的阶段：上级同下级共同商定切实可行的上级同下级共同商定切实可行的经营目标经营目标；在讨论和协商中把总目标在讨论和协商中把总目标分解为分解为各部门和各层各部门和各层次的次的具体计划具体计划；上级复审目标的结构，并上级复审目标的结构，并授予下级一定的权力授予下级一定的权力去完成自己的目标；去完成自己的目标；实现目标并实现目标并检查检查工作的进展情况；工作的进展情况；对工作成绩进行对工作成绩进行评价评价，就是在预定的期限，上，就是在预定的期限，上下级共同对目标达成的情况进行检查，并下级共同对目标达成的情况进行检查，并考核考核人人员，以决定奖惩和升降；员，以决定奖惩和升降；制定制定新的目标新的目标，开始新一轮的循环。简略地，开始新一轮的循环。简略地说，目标管理一般分为三个基本步骤：说，目标管理一般分为三个基本步骤：制定目标，制定目标，实现目标，评价工作成绩。实现目标，评价工作成绩。3434（5）目标管理的补充和发展。）目标管理的补充和发展。1 1、欧迪欧尼欧迪欧尼认为认为“：目标管理是一种程序，藉组织内上下两级：目标管理是一种程序，藉组织内上下两级间的了解共同目标，订定各个人的工作目标与重要职责，并以此间的了解共同目标，订定各个人的工作目标与重要职责，并以此预定目标为业务的指导原则和评价成果的标准。预定目标为业务的指导原则和评价成果的标准。2 2、麦克康基麦克康基则认为：则认为：“目标管理是一种管理上计划与考核的方目标管理是一种管理上计划与考核的方法，使每一位管理者可按其所应达到的效果，就一年或相当时间法，使每一位管理者可按其所应达到的效果，就一年或相当时间内所设定的工作目标，到期限届满时评量原订目标实际达到的效内所设定的工作目标，到期限届满时评量原订目标实际达到的效果。果。”3 3、日本管理学家、日本管理学家小仓光雄小仓光雄比较了现代比较了现代“目标管理目标管理”与传统与传统“任任务管理务管理”之间的差异。他认为，之间的差异。他认为，任务管理任务管理是从人是从人“只需要有体力只需要有体力就可以就可以”出发，因此组织成员没有主动性和创造性，只是被动干出发，因此组织成员没有主动性和创造性，只是被动干活；而活；而目标管理目标管理则相反，它首先确立人的主动性（主人翁感），则相反，它首先确立人的主动性（主人翁感），领导者把责任交给部下，使其有责任感，这样就能充分发挥个人领导者把责任交给部下，使其有责任感，这样就能充分发挥个人的创造性和积极性。的创造性和积极性。35353636评价目标管理思想：评价目标管理思想：（1 1）目标管理是目标管理是以人为中心以人为中心的管理方法，它的管理方法，它维护了人性的尊严，充分调动了组织中下属的维护了人性的尊严，充分调动了组织中下属的积极性和创造性，同时也增进了领导与下属的积极性和创造性，同时也增进了领导与下属的关系，加强了组织内部的协调与合作，使整个关系，加强了组织内部的协调与合作，使整个组织过程具有整体性和严密性。组织过程具有整体性和严密性。（2 2）局限。目标管理有时会使领导人过分为达）局限。目标管理有时会使领导人过分为达成少数目标而花费精力，甚至会造成思维方式成少数目标而花费精力，甚至会造成思维方式的的片面性片面性。目标是一个时期组织的主要工作，。目标是一个时期组织的主要工作，但并非是组织内全部工作。人们大多重视定量但并非是组织内全部工作。人们大多重视定量化、具体化目标，而容易化、具体化目标，而容易忽视定性不明显的目忽视定性不明显的目标。标。第二节第二节 行政行政组织理论的产生与演变组织理论的产生与演变3737组织理论的演进过程组织理论的演进过程 科学管理的组织理论科学管理的组织理论 行政组织理论行政组织理论 梅奥等人的组织理论梅奥等人的组织理论 马斯洛等人的组织理论马斯洛等人的组织理论 巴纳德的组织理论巴纳德的组织理论 系统组织理论系统组织理论 权变权变-系统组织理论系统组织理论 群体生态理论群体生态理论 资源依赖理论资源依赖理论古典组织理论古典组织理论行为科学组织理论行为科学组织理论 现代组织理论现代组织理论新古典组织理论新古典组织理论 38383939 一、传统的组织理论一、传统的组织理论泰勒和法约尔的组织理论主要有：职能分工、命泰勒和法约尔的组织理论主要有：职能分工、命令统一，建立严格的规章制度和权责体系，统一令统一，建立严格的规章制度和权责体系，统一领导、统一指挥和例外原则。领导、统一指挥和例外原则。韦伯提出了官僚制理论，其组织理论主要有：专韦伯提出了官僚制理论，其组织理论主要有：专业化原则、层级节制原则、分工原则、法制原则、业化原则、层级节制原则、分工原则、法制原则、正式选拔任用原则、制度化原则、奖惩制原则、正式选拔任用原则、制度化原则、奖惩制原则、建立档案制度原则和固定薪金原则。建立档案制度原则和固定薪金原则。传统时期的组织理论是以效率和权威为中心的组传统时期的组织理论是以效率和权威为中心的组织理论。织理论。40401、传统的古典组织理论，也称为、传统的古典组织理论，也称为“官僚制度理官僚制度理论论”，是，是20世纪初德国著名的社会学家马克斯世纪初德国著名的社会学家马克斯韦伯所创立。韦伯所创立。“官僚式行政管理将是最合理的形式，对于现官僚式行政管理将是最合理的形式，对于现代大型行政管理工作来说，这种官僚形式是不代大型行政管理工作来说，这种官僚形式是不可缺少的，在行政管理领域中，人们只能在官可缺少的，在行政管理领域中，人们只能在官僚形式与外行之间进行选择。僚形式与外行之间进行选择。”马克斯马克斯韦伯韦伯4141马克斯马克斯韦伯权威结构理论韦伯权威结构理论：他十分强调权威在维系和支配一个社会组织中的作用，他十分强调权威在维系和支配一个社会组织中的作用，提出了三种完全不同的组织形态提出了三种完全不同的组织形态:（1 1）神秘化的组织形态神秘化的组织形态，它建立在，它建立在“超人权威超人权威”的基的基础之上，因此组织基础不稳固，领导者去世后，它若通础之上，因此组织基础不稳固，领导者去世后，它若通过继位方式产生新的领袖，则变为过继位方式产生新的领袖，则变为“传统组织传统组织”；若通；若通过已有的法律方式产生新的领袖，则过渡到过已有的法律方式产生新的领袖，则过渡到“官僚组织官僚组织”。（2 2）传统的组织形态传统的组织形态，它建立在传统的，它建立在传统的“家长政治家长政治”和和“老人政治老人政治”基础之上，整个组织的管理形式为高度基础之上，整个组织的管理形式为高度的集权控制，领袖人物不是靠他个人的特质起作用，而的集权控制，领袖人物不是靠他个人的特质起作用，而是由他所担当的角色并凭借原有的惯例在起作用。这种是由他所担当的角色并凭借原有的惯例在起作用。这种组织中的领导者和被领导者之间是主人与臣仆之间的关组织中的领导者和被领导者之间是主人与臣仆之间的关系，整个组织犹如一个传统式的大家庭。系，整个组织犹如一个传统式的大家庭。4242（3 3）合理化合理化法律化的组织形态法律化的组织形态，即官僚组，即官僚组织形态，它基于合理合法的规章制度，采用层级织形态，它基于合理合法的规章制度，采用层级节制的结构，领导者的权威建立在职位的基础上，节制的结构，领导者的权威建立在职位的基础上，在组织内部进行明确的专业分工，根据学识和能在组织内部进行明确的专业分工，根据学识和能力选用合格人员，并使其工资与工作相称。力选用合格人员，并使其工资与工作相称。评价：韦伯的组织理论为资本主义制度提供了一评价：韦伯的组织理论为资本主义制度提供了一种高效率、理性化的官僚体系，他也被后人称为种高效率、理性化的官僚体系，他也被后人称为“组织理论之父组织理论之父”。不足不足:忽视人的行为因素，缺少民主性质，容易忽视人的行为因素，缺少民主性质，容易导致行政权力的膨胀，鼓励成员固守具体的规章导致行政权力的膨胀，鼓励成员固守具体的规章制度等等，因此它只适合于相对封闭体系中常规制度等等，因此它只适合于相对封闭体系中常规的组织活动。的组织活动。43432、新古典组织理论、新古典组织理论产生于产生于2020世纪初的美国，包括泰罗的科学管理理世纪初的美国，包括泰罗的科学管理理论和古立克的行政管理理论两种，其核心内容是论和古立克的行政管理理论两种，其核心内容是提高行政工作的办事效率，此外还涉及组织形态、提高行政工作的办事效率，此外还涉及组织形态、集权与分权和部门化原则等等。集权与分权和部门化原则等等。（1 1）由由“泰罗制泰罗制”引申出来的科学管理组织理引申出来的科学管理组织理论就是把企业的论就是把企业的科学定量管理科学定量管理办法搬到行政管理办法搬到行政管理工作中，对提高行政组织的基层管理效率有一定工作中，对提高行政组织的基层管理效率有一定作用。缺陷是把组织中的成员看成是作用。缺陷是把组织中的成员看成是“会说话的会说话的机器机器”，认为人的活动仅仅出于个人的经济动机，认为人的活动仅仅出于个人的经济动机，忽视了组织成员之间的交往及社会因素对工作效忽视了组织成员之间的交往及社会因素对工作效率的影响。率的影响。4444（2）古立克）古立克管理七职能说管理七职能说，即任何一个完善的行政组织即任何一个完善的行政组织必须具备计划、组织、人事、指挥、协调、报必须具备计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算七种工作内容。告和预算七种工作内容。部门化原则部门化原则，他认为组织的产生来源于客观，他认为组织的产生来源于客观的需要，总是先由个别职位组合成小的管理单的需要，总是先由个别职位组合成小的管理单位，再将小的单位组合成较大的单位，最后再位，再将小的单位组合成较大的单位，最后再组合成最高层级的部门，他提出这种组合必须组合成最高层级的部门，他提出这种组合必须遵循四项标准，即工作目标；工作程序；服务遵循四项标准，即工作目标；工作程序；服务对象；服务地区。对象；服务地区。古立克的行政组织理论为组织理论的完善与发古立克的行政组织理论为组织理论的完善与发展提供了重要的依据，但这一理论存在着不够展提供了重要的依据，但这一理论存在着不够严谨的缺陷。严谨的缺陷。4545二、行为科学时期的行政组织理论二、行为科学时期的行政组织理论行为科学行为科学(behavior science)(behavior science)时期的行政组织理论是时期的行政组织理论是从从2020世纪世纪3030年代开始的，其代表是梅奥的人际关系组年代开始的，其代表是梅奥的人际关系组织理论、巴纳德的组织要素和平衡理论、西蒙的决策织理论、巴纳德的组织要素和平衡理论、西蒙的决策理论等。理论等。这一时期的理论注重对人的研究，使组织研究从静态这一时期的理论注重对人的研究，使组织研究从静态转向了动态；转向了动态；重视对非正式组织的研究，认识到这在满足组织成员重视对非正式组织的研究，认识到这在满足组织成员个人的心理和感强需要上，比正式组织具有更大的优个人的心理和感强需要上，比正式组织具有更大的优越性；越性；重视对决策问题的研究，认为组织首先是个决策过程，重视对决策问题的研究，认为组织首先是个决策过程，决策贯穿于组织管理的全过程。决策贯穿于组织管理的全过程。4646 行为科学时期行政组织理论的行为科学时期行政组织理论的不足之处不足之处：过分过分偏重对人的行为的研究偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义，容易降低专法规与制度对行政组织的重要意义，容易降低专业化程度，影响组织效率；业化程度，影响组织效率；过分过分注重对个别事实的研究注重对个别事实的研究，而忽视对组织进，而忽视对组织进行整体的系统研究，致使研究缺乏有力的理论系行整体的系统研究，致使研究缺乏有力的理论系统；统；研究研究带有封闭性质带有封闭性质，虽然巴纳德等人涉及了组，虽然巴纳德等人涉及了组织的内外平衡问题，但没有深入探讨组织外部环织的内外平衡问题，但没有深入探讨组织外部环境对行政组织及其成员的影响。境对行政组织及其成员的影响。4747三、现代行政组织理论（系统权变三、现代行政组织理论（系统权变理论）理论）现代行政组织理论主要是采用系统分析的现代行政组织理论主要是采用系统分析的方法来研究行政组织系统理论方法来研究行政组织系统理论。2020世纪世纪6060年代末年代末7070年代初发展起来的管理年代初发展起来的管理理论，为各种组织理论流派的统一创造了理论，为各种组织理论流派的统一创造了机会，从而使组织理论的研究进入了第三机会，从而使组织理论的研究进入了第三个阶段，即个阶段，即系统权变理论系统权变理论(contingency(contingency theory)theory)阶段。阶段。“权变权变”的意思就是权宜应变。的意思就是权宜应变。4848所谓系统所谓系统(system)(system)，是指具有规律化的交互，是指具有规律化的交互作用或相互依赖的整合事物。系统方法给人作用或相互依赖的整合事物。系统方法给人们提供了一种从整个们提供了一种从整个组织及其与环境的相互组织及其与环境的相互作用作用中看待组织的途径，也为研究组织内部中看待组织的途径，也为研究组织内部各个部分即各个分系统之间的