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行政管理学科发展基本概述

一．当代国际行政管理领域发展趋势

（一）国际范围内行政管理概念的变化：从公共行政到公共管理

要明确行政管理学科的学科地位，首先应当明确行政管理的内涵及其演进过程。从历史上看，“行政”与“管理”这两个概念是联系在一起的。自从有了人类社会，就产生了管理社会生活的组织及其活动。当然，在人类社会的早期阶段，与原始的生产力水平相适应，管理组织及其活动也是相当原始和粗糙的。行政则是随着国家的出现而产生的。到了近代以来，随着资本主义社会经济的迅速发展，社会的公共领域与私人领域的分化，客观上要求行政管理职能的扩张和强化，也产生了理论研究的早期成果。行政学界一般认为，美国总统威尔逊（W.Wilson）所著的《行政学之研究》（1887），是现代意义上的行政学产生的标志。威尔逊认为，“行政是一切国家所共有的相似性很强的工作，是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是政府在重大而且带有普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动。”美国学者古德诺（Frank J.Goodnow）在其著作《政治与行政》中提出，“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。” “政府的这两种功能可以分别称作政治与行政”。美国学者怀特（Leonard D.White）在其著作《行政学导论》中认为，“行政是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作，即对其部属所采取的指挥、协调和控制活动。”古利克从组织管理工作着眼，认为“行政就是POSDCORB，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等七种职能。”

早期行政学的理论基础是马克斯.韦伯的官僚制理论和威尔逊、古德诺等人的政治—行政二分法理论。传统的公共行政学有六大信条：（1）非政治化的文官制度与行政分开的假定；（2）强调层级制和规章制度（即采用官僚体制模式）；（3）公务员的终身雇佣和政府组织的稳定性；（4）以文官制度作为人事管理的基本制度；（5）对文官的外在控制和法律监督；（6）追求行政效率和结果的公平。（陈振明《公共管理学科发展的背景和特征》，原载《中国行政管理》1999年第12期）

综合上述观点，有几点值得注意：第一，依照西方国家“三权分立”的制衡原理，着重从资本主义国家组织分工关系上来确立行政的内涵，认为只有政府行政部门所管辖的事务才是行政。第二，从政治与行政分离的角度来确立行政的内涵，认为行政是国家意志的执行。第三，从管理功能的角度来确立行政的内涵，认为协调众人努力达到一定目标的一切管理活动都是行政。其中，以政治与行政二分论为最有代表性的观点。这种将公共行政非政治化的倾向，与西方国家政治体制从政党“分肥制”转向现代文官制度，要求行政体制相对独立于政党政治的趋势是相一致的，但是，这种将行政管理排除在政治管理之外并与政治相分离的观点，客观上掩盖了行政管理的鲜明的阶级属性和政治内容，有将行政管理专家化和技术化的倾向，也不符合西方国家行政管理发展的事实逻辑。

20世纪初期，行政学有了正式的学科地位，在美国高等院校设置专业和研究生课程，但是，其学科属性一直在“管理科学”和“政治科学”之间徘徊而定位不清。对公共行政科学化、技术化有着决定性影响的是以“泰罗制”为代表的科学管理运动。运用科学管理原则于公共行政领域的重要成果就是“职位分类”、“工作分析”和“业绩考评”，由此加速了公共行政的非行政化倾向，使行政体系主要追求行政效率目标。但是，20世纪30年代的资本主义经济危机，使原来自由竞争时期的政府充当“守夜人”角色对经济社会干预越少越好的传统政治学理论受到怀疑，凯恩斯主义作为论证政府全面干预经济社会合理性的经济理论受到推崇，“罗斯福新政”实行了政府主动、全面干预社会经济的做法，取得成功。20世纪40年代末，著名的管理决策专家西蒙（H.Simon）出版《行政行为》一书，稍后，另一位重要的行政学家瓦尔多 (D.Waldo)出版《行政国家》一书，两位学者及其著述凸显了行政学的两种取向之争：实证取向的行政学，还是价值取向的行政学？但是，批判的武器代替不了武器的批判，公共行政的实践需要把“行政国家”提上议事日程。二战结束以后，各主要资本主义国家纷纷仿效美国的做法，把“行政国家”推到了颠峰。

到了20世纪60年代，以系统科学综合研究为方法论基础的公共政策研究开始成为行政学研究的重要领域。D.瓦尔多于1968年召开了一次青年学者会议(密诺布鲁克会议),中心议题是公共行政学者如何将道德价值观念注入行政过程,如何有效地执行政策,政府组织与其服务对象的恰当关系等。以此为标志，西方行政学进入“新公共行政学”时期。“新公共行政学”将社会公平注入传统的经济与效率目标，强调政府服务的公平、对公民的责任、民主参政、行政伦理等价值导向。

从20世纪70年代开始，西方国家相继出现“滞胀型”的经济危机，人们认为，政府对经济和社会的全面干预是造成“滞胀”的原因，同时，还带来了政府规模扩张、施政成本膨胀和效能低下的问题。从80年代开始，首先在英美，然后全球进入了行政改革的时期，也被称作“新公共管理学”时期。总的来说，这场全球性的行政改革运动旨在解决三个方面的问题：第一，重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能；第二，尽可能地实行社会自治，鼓励社会自身的公共管理，利用市场和社会力量来提供公共服务，解决政府“做不好、做不了”的事情；第三，改革政府内部的管理体制，尽可能地引进竞争机制，以提高行政效率和服务质量，从而使政府彻底走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。这场全球性的改革运动反映了一个重要的历史趋势，那就是政府公共政策化和公共管理社会化。行政改革的重要理论基础是公共选择理论和新公共管理理论。公共选择理论的创始人布坎南（James M.Buchanan）从“有限理性”的“经济人”假说出发，把市场制度中的人类行为与公共行政领域中的人类行为纳入统一的分析框架，研究在传统官僚制基础上“政府失败”的成因，通过政府与市场、政府与社会关系的重新界定，进而寻求补救“政府失败”的政策建议。新公共管理理论的核心观点“是要将市场机制引入公共服务组织的运作中来，即实现公共服务的市场化”，通过政府减少职能、转换管理模式、推行民营化改革、引入竞争与合同制，建立起由私人公司、独立机构和社会团体参与的公共物品及服务体系。由此，西方国家一百年间的行政学发展走向，出现了从公共行政向公共管理的范式的重大转变。

我国学者陈振明对西方国家行政学的发展分期的看法很有代表性。在他主编的《公共管理学》一书中将西方政府管理（行政学）的发展演变分为三个阶段，即从公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学的三次重大突破。早期传统的公共行政学，坚持政治与行政二分原则，将公共行政的主体定位于政府，强调行政管理的相对独立性和科学性，借助管理科学的方法和手段，使行政学取得独立的学科地位和实践上的重大进展，但是排斥政治职能，将行政管理技术化专业化以致于绝对化，有失偏颇。因此，在20世纪30年代以后，资本主义国家奉行凯恩斯主义，国家主动、全面地干预社会经济生活，“行政国家”的理论与实践，使行政管理又有回归政治学的倾向。60年代以后的公共政策研究，拓宽了行政学的研究领域，体现了追求社会公平、民主参与和公共责任等鲜明的价值导向，从单纯、抽象的技术方法研究和应用，进入到价值、规范和实证研究相统一的新阶段。80年代以来的行政改革运动和“新公共管理”理论探索，在全球化的背景下，探求政府、市场与社会三位一体的公共管理模式，公共管理的主体已经拓展到具有公共管理和公共服务职能的多元化社会主体（西方学者使用“多中心的公共管理模式”一词）。这一范式的变化，并不意味公共行政的功能在淡化和弱化，而是随着现代社会的开放、转型和变动的加剧，公共行政正在寻求适应市场经济规律、增强综合国力、保持可持续发展的新的途径和模式，正在寻求与市场力量、社会力量有效结合，共同管理社会公共事务的体制与结构。

下图为美国学者罗森布鲁姆对西方公共管理视角取向的分析（Rosenbloom,1988）

特征 视角取向——传统管理取向 新公共管理取向 政治取向 法律取向

价值观 节俭、效率、有效性 成本—效益、对顾客的回应性 代表性、回应性、责任 宪政统一、程序正义、强大而实在的权利、平等保护、平等性

组织结构—— 理想—典型的官僚制 竞争性、公司型 组织化多元主义 判决

对个人的看法——非人格化案例、理性行动者 顾客 群体成员 个体和/或阶级成员、理性人

认知方式——理性、科学 理论、观察、测度、试验 协议、公众舆论、辩论 归纳性案例分析、演绎性法律分析、规范推理、辩护过程

预算—— 理性（成本—收益） 基于绩效、市场驱动 渐进（利益和负担的分配） 权利保障

决策——理性—综合性 分权、成本最小 渐进决策 程序上渐进主义

政府功能部门—— 行政 行政 立法 司法

同西方国家一样，我国行政学者对行政概念的理解与定义也是纷繁复杂，各执一端。20世纪80年代以来，我国学者对行政概念的研究，主要观点有以下几种：夏书章认为，“行政是行使国家权力的管理，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。”“应将以行使国家权力从事国家管理活动称为行政。”（《行政管理学》山西人民出版社，1985）周世逑认为，“所谓行政，就是国家行政部门为实现代表统治阶级意志的国家目的和任务，而对所属的国家职能和国家事务的组织管理活动的总体。”（《行政管理学通论》劳动人事出版社，1989）黄达强也主张行政是“国家政务的管理活动”，认为这里的管理是严格的政务管理，它不包括企事业的管理，也不包括国家立法机关的管理和国家司法机关的管理。李方则认为行政有“广义与狭义之分，狭义的仅指行政部门的管理工作，广义兼指国家立法、行政、司法部门乃至其附属单位的管理工作。企事业单位的某些管理工作也叫做行政管理，社会主义国家的党、团、工会、妇联等大型组织的管理工作也应该是行政部门和学术界关心的对象。”（《行政学》，中国人民大学出版社，1988）王沪宁也认为行政“是与政府活动有直接关联的一种活动，是围绕执行社会公共权威而展开的活动与关系，特别是与实现政治目的、制订计划和推动具体过程相关的各项活动。”他同时还认为，“广义行政的意义是，一定机构或部门为达到一个特定的政策目标（一般是非赢利性的目标）而展开的各项管理活动。”（《行政学导论》，上海三联书店，1988）唐代望的观点则更为宽泛，认为“社会主义国家的行政管理是管理整个社会的，不仅包括国家行政机关的管理，而且包括立法、司法、以及事业单位的行政管理。”

综上所述，我国学者对行政概念的观点可以大体分为三类：一是以周世逑和黄达强为代表的狭义政府管理理论。行政就是政府及其组成部门对国家政务和事务所进行的管理活动。这里的管理主体是国家行政机关，不包括国家立法机关和司法机关，也不包括企事业单位和社会团体。从这个意义上说，行政学就是政府学。二是以夏书章为代表的广义政府管理理论。认为行政管理是国家机关的管理活动，在我国，国家机关既指行政机关的管理活动，又包括立法和司法机关的管理活动。三是以李方和唐代望为代表的最广义的行政管理理论。认为我国的行政管理既包括立法机关、司法机关和行政机关的管理活动，也包括事业单位的管理活动。至于不少学者持广义与狭义的兼顾说法，其实，准确的含义是集中在国家政务活动和自身管理事务方面，广义的说法，接近管理科学对管理的定义。可以看出，行政概念的分歧主要集中于管理主体的确立和幅度范围的划分上，如行政的边界在哪里，立法机关、司法机关、企事业单位以及社会团体的管理活动能否划入行政的范畴，能否超越国体和政体、超越时间和空间找出一个为人们所普遍接受的行政概念等等，一直没有权威性的解释和令更多学者认可的答案。

从行政学的理论与实践的发展过程来看，行政这一概念涉及行政主体和管理范围两个根本性问题，因此，具有广义与狭义的双重内容。从主体角度看，狭义的行政仅指政府，广义的行政主体，包括了国家机关（政府在内）、具有公共管理职能的社会组织，从管理范围看，狭义的行政仅是政府自身的内部管理，即政府自身运行中的管理，广义上除了包括政府自身运行的管理之外，还包括政府对社会公共事务的管理。所以，广义的行政概念是指政府以及具有公共管理和公共服务职能的组织对包括自身在内的整个社会的管理。由表分析：
狭义管理主体 广义管理主体

狭义管理对象 模式1：国家行政机关（政府），管理自身的事务 模式3：国家机关（包括政府）、具有公共管理职能的社会组织，管理自身的内部事务

广义管理对象 模式2：国家行政机关（政府），管理包括自身事务在内的社会公共事务 模式4：国家机关（包括政府）、具有公共管理职能的社会组织，管理社会公共领域的管理与服务等事务

从行政管理的发展过程来看，模式1是早期的行政范畴，在西方国家是自由竞争时期的“守夜人“角色，模式2是凯恩斯主义以后的新公共行政学模式，行政主体定位在政府，但是公共事务范围逐渐扩大，模式3在实践中并不典型，模式是“新公共管理时期”的导向，即使在市场体制国家中仍在发展过程之中。但是就行政的本质属性而言，作为国家运行的基本内容，是与国家统治联系在一起的。尽管在对社会公共事务的管理中，行政有着公共性的内容，甚至在某些方面不带有明显的阶级统治的内容，但是在总体上，行政是统治阶级用以提高统治能力的工具，是国家意志的具体体现和执行的过程，从属于国家统治的目的，行政的主体是国家机器的重要组成部分——政府，表现为统治阶级精英分子集团的管理活动。同时，也应看到，随着现代社会分化与社会联系的不断加强，公共生活领域逐渐扩大，与阶级统治的政治职能关系不太密切的公共管理和公共服务职能日益复杂化，公共管理的主体扩大化和领域扩大化是一个相辅相成的过程。

（二）国际范围内行政管理领域的实践主题的发展变化

行政学是一门应用性很强的学科，紧密跟踪行政管理领域的实践主题，直接反映并试图解决社会现实问题，是行政学的存在价值和学术生命。在古典行政学时期，所关注的是文官制度的建立和运行，追求行政效率。在凯恩斯主义盛行时期，强调政府对社会经济进行全面主动的干预，注重发挥政府宏观调控的作用。在新公共行政学时期，强调行政责任、行政伦理、民主参与、政府绩效等重点问题。到了新公共管理时期，出现了全球性的行政改革运动。究其动因，主要是传统的官僚体制（一译“科层制” ）陷入困境。二十世纪初，由马克斯?韦伯等提出的科层制组织理论，反映了机器大工业时代的政治、经济和社会的体制特征。按照此理论建立起来的行政组织，层次结构分明，规章制度严格，职权职责明确，有较高的行政效率。但是，70年代以来爆发的新技术革命和市场经济革命，改变了以往的政治、经济和社会运行模式，暴露出传统官僚制的弊端。由此，西方国家开始探索行政改革，提出很多新的设想和尝试。许多西方学者结合当代西方行政改革的实践，开始关注未来的政府模式。美国学者彼德斯将这些模式分为四类，即市场模式、参与模式、灵活政府模式和非管制政府模式。

具体来说，市场模式的改革设想主要是：在组织结构上，政府部分机构实行市场化，引入竞争机制，下放决策和执行权力；在政府官员的管理上，实行合同聘用制和建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度；按照市场规则制定公共政策；在政府与公众的关系上，以公众为中心，视公众为“客户”，充当“亲市场的政府”。
参与模式反映了政府重视并激励公民参与行政管理的价值理念。主张通过自下而上的分权方式进行决策 ，充分发挥基层机构和人员在政府中的积极性和创造性。建立扁平化的组织体制结构，改造业务流程，以提高行政管理的质量和效率。推崇内部参与管理，增强团队协作意识。

灵活模式认为，政府机构的常设性和公务员的终身制是政府僵化的主要原因之一。因此，主张建立临时性机构，实行短期雇佣制，根据行政管理的特定任务确定组织的性质和形式、人员的规模和素质，予以授权管理，保持行政管理体制的弹性，适应行政管理领域和对象的不断变化。

非管制模式主张减少政府职能，淡化行政组织结构，转换管理方式，强化行政官员的决策作用，相信并依靠公务员的责任心和能力从事创造性工作，协调政府与社会各界的关系，促进社会整体福利水平的提高。

四种政府治理模式的主要特征如下表：

市场模式 参与模式 灵活模式 非管制模式
主要问题 垄断 等级制 永久性 外部规制
结构 分权 扁平化组织 虚拟组织 （无特别建议）
管理 绩效工资制及其他 全面质量管理，团队 管理临时人事 更大的管理自由
政策制定 内部市场 咨询， 谈判 实验 企业化政府
公共利益 低成本 参与， 咨询 低成本， 协调 行动主义

我国正处于社会转型和经济转轨时期，市场经济的发展要求转变政府职能，建立、勤政、廉洁、务实、高效的政府，形成新的管理模式。当代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式对于我国市场经济的发展和行政改革的深化，对于在市场经济条件下处理好政府与市场、政府与社会的关系，完善宏观调控机制，形成新的管理模式，提高政府行政效率具有一定的参考价值。

（三）国际范围内行政管理学界的理论研究和学术交流

国际范围内行政管理理论研究主要是各国行政管理学界之间的学术交流以及在此基础上成立的国际组织开展的活动。

目前发达国家基本上都有全国性的学会组织，发展中国家也日益重视行政管理的理论研究，正相继建立研究机构和学术团体。

在国际上，行政管理研究领域最有影响的国际组织是国际行政科学学会。（International Institute of Administrative Sciences，简称I IAS）国际行政科学学会成立于1931年，总部设在布鲁塞尔。该组织的宗旨是：促进行政管理科学的发展，使公共行政机构更好地运转，改进行政管理的方法和技术，推进世界各国行政管理的进步学会由会员国、政府之间的国际性组织、各国的分支机构和国际性分支机构、个人会员、团体会员、个人荣誉会员构成。学会大会三年举行一次，学会设理事会、执委会以及日常办事机构。主要刊物为《国际行政科学评论》。国际行政科学学会的学术活动主要是确定科学政策，其主要原则是：提出一个国际性、中立性和跨学科功能的富有灵活性的共同组织框架；将行政管理作为整体现象研究，探讨在国家和国际层次上的行政管理课题；努力使自己的活动引起那些介入经济和政策领域活动的主要国际组织的关注；鼓励从比较的角度研究问题，促进知识和经验的发展和交流；指导学会项目研究工作组的活动、成员大会、国际会议、圆桌会议、学会出版物等工作。

国际行政科学学会的项目工作系统经常保持10个左右项目工作组，成员都是自愿者，有专门委员会负责对项目研究的立项、人员的组成、审查研究主题供国际会议选择、对学会科学活动进行总的评估。

国际行政科学学会有两个专业化组织，一个是国际行政院校联合会（International Association of School and Institutes of Administration,简称IASIA）该组织成立于1962年，原为国际行政科学学会的分支机构，1971年成为独立的联合会，现已成为世界上行政培训领域有影响的国际学术组织。主要成员是大学、学院、公务员培训机构和致力于教育和培训公共部门人员的国际机构，主要侧重于人力资源的开发和利用，包括行政官员和管理人员的教育、培训、以及相关的科研、咨询和出版。每年举办一次年会。另一个是国际行政信息和文档联合会，致力于收集、更新、筛选和分送行政信息相关的技术改进。学会还有区域性组织，即欧洲公共行政组织。
1989年，国际行政科学学会第21届大会在摩洛哥王国马拉喀什市举行，通过决议接纳我国为会员国，取消了台湾的“会员国”资格。中国行政管理学界正式登上国际学术活动的舞台。

中国行政管理学界的对外交流主要由中国行政管理学会牵头组织协调，主要形式是：

（1）与世界各国和地区的行政管理学界建立长期密切的交流与合作。九十年代以来，对美国、德国、法国、加拿大、日本、韩国等几十个国家进行了访问，就行政学研究的现状和热点问题、学会组织建设和发展、面向21世纪的行政学发展趋势等进行了广泛和深入的交流。例如，中国与日本进行互访，每年轮流在两国召开一次学术研讨会。中国行政学会与港澳台等地区的同行也就关心的问题进行了广泛的交流。

（2）组织参加国际行政管理学界的国际会议。从九十年代初起，中国行政管理学会就选派人员参加国际行政科学学会的各种国际会议。如1991年，在哥本哈根举行的第二届圆桌会议，主题是“社会服务的管理”，涉及卫生、教育、社会保障和援助贫民。1994年，在赫尔辛基举行的圆桌会议，主题是“国家、市场和发展：加强管理还是解除管理”。1995年，在阿联酋举行的国际行政科学学会第23届大会，主题是“行政管理与社会：行政管理如何适应全球化趋势和社会文化的变迁”。1997年，在加拿大魁北克市举行的圆桌会议，主题是“变化中的政府发展的状况与发展趋势”，研讨了政府的体制改革和机构转变的阶段及其经验教训，行政管理改革、新的管理方式和现代技术对政府产生的效能及效率，发展中国家政府、公共行政和公民三者关系对政府有效性产生具体影响等问题。1998年，中国行政管理学会组团赴巴黎参加了国际行政科学学会第24届大会，主题是“公民与公共行政”。在本届大会上，国家人事部副部长徐颂陶当选为国际行政科学学会副主席。1999年，国际行政学会和英国文官学院在英国联合举办国际行政学会第一次专门国际会议，会议主题是“公共行政责任：协调民主、效率和道德”。中国有4名代表参加，有三篇论文入选，中国政府的行政改革和管理能力成为会议关心的焦点之一。2000年，国际行政学会在意大利展开国际研讨会，主题是“公共行政与全球化：国际与超国家行政”，中国派代表团参加。

（3）在中国举办行政管理学界的国际会议和活动。1991年，国家机构编制委员会和国家人事部共同举办“政府行政管理改革国际研讨会”，有加拿大、法国、芬兰、美国国际行政科学学会、东部地区公共行政组织等十四个国家和国际组织 的高级官员和专家学者参加。1996年，在北京举行国际行政科学学会第三次国际大会，大会的主题是“21世纪公共行政管理的新挑战——提高效率、简政放权”，具体的分题是：重建政府职能，重新界定政府行政管理，从增强政府反应能力、承担责任能力和承担风险能力的角度，重新设计行政管理，处理好特殊利益和顾客关系，重新确定行政管理价值和行政管理专业化，动员政府学习等。来自130多个国家和地区的代表参加了大会。2000年，国际行政院校联合会在北京举行，大会的主题是“增进政府的责任性、回应性和效率：面对新世纪的观念和启迪”。具体主题是：公共行政的教育与培训，公共企业管理与公私混合，公共服务改革，地方政府管理与发展，行政责任，公共财政管理。

由此可见，中国行政管理学界对国际范围内的理论研究和学术交流的了解和关切程度，以及在国际范围内的影响正在不断增强