推动公共法律服务体系建设现代化的有效对策——以G省Z市为例.pdf

第 3期总第 18期三晋基层治理Grassroots Governance In Sanjin2023年6月Jun.2023No.3Sum 18推动公共法律服务体系建设现代化的有效对策以G省Z市为例李宇昊（澳门大学，澳门特别行政区999078）摘要 公共法律服务体系建设是推动社会治理法治化的关键环节，更是全面依法治国的必然要求。如何推动公共法律服务体系建设现代化成为新时代重大研究课题。G 省 Z市通过有益探索，建立了“四纵三横”的公共法律服务平台，有效推进线上线下深度融合，并在规范引领、多方联动、资源优化、产品多元化、信息化等方面积累了一定经验。但在建设过程中仍存在着公共法律服务制度设计有待完善、公共法律服务供给不均衡不充分、公共法律服务保障机制亟需加强等问题。鉴于此，应加强顶层设计，以高标准、高定位加强统筹谋划；以“民之需求”为本，推进全方位、多层次、宽领域服务；紧握时代脉搏，加快公共法律服务与信息化、智能化建设。关键词 公共法律服务；体系建设；现代化；法治中图分类号 D926 文献标识码 A 文章编号 2096-8442（2023）03-0078-05 公共法律服务体系的完善程度是衡量法治文明进程的重要标志。党的十八届四中全会首次提出，要建立完备的公共法律服务体系。党的二十大再次明确，要建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系。新时代党和国家对公共法律服务体系提出了现代化建设的高要求。鉴于此，本文以 G 省 Z 市为例，在全面梳理其取得成效的基础上，分析存在的现实困境，并尝试探寻公共法律服务体系建设现代化的推进路径，以期对其他地区提供有益启发。一、G 省 Z 市推动公共法律服务体系建设现代化的实践探索目前，G 省 Z 市的公共法律服务体系已基本建成，呈现出“起点高、效果佳、进展快”的特点。在实践探索过程中，Z市所取得的成效值得总结。（一）平台构建奠定基础，建章立制强化引领实体平台是构建公共法律服务体系的基础，其有利于人民群众从抽象的政策指引转化为“看得见、摸得着”的切实感受。Z 市通过升级创新，打造了市、区设立公共法律服务中心，镇（街道）设立法律服务工作站，村（社区）设立公共法律服务工作室的“四纵”平台架构，推动法律服务直达基层末梢，向“最后一公里”延伸。与此同时，推进网络平台、热线平台与实体平台无缝衔接，形成“三横”模式，将网络平台的全时空性、热线平台的便捷性、实体平台的深度性充分融合，有效收稿日期 2022-04-23 作者简介 李宇昊（1996-），男，广东珠海人，澳门大学法学院博士生、中级经济师，主要研究方向为民商法、多元化纠纷解决机制。78逾越了数字鸿沟。此外，Z市还将规范化、制度化作为推进公共法律服务高质量发展的重要引擎，率先在 G 省制定律所为企业提供法律服务的补贴办法，并对村（社区）法律顾问、法律援助、司法鉴定等服务出台了一系列规范性文件，为公共法律服务具体事项的开展提供了有效指引。以村（社区）法律顾问为例，Z市在 G省内率先完成全覆盖，并颁布了关于进一步加强一村（社区）一法律顾问工作的通知 等十余部规范，从而形成较为成熟的工作模式，具体包括：一是为重点问题村（社区）提供“精准式”法律咨询、解答；二是为村（社区）重大事项决策进行风险防控、审核把关；三是为村（社区）定期排查矛盾纠纷苗头，防“争”于未然；四是积极为村（社区）进行普法宣传。基层矛盾纠纷在规范性文件保障下大幅减少，村民依法维权、理性表达逐渐成为主流，有效促进基层治理规范化、法治化、现代化。（二）多方联动深化耦合，资源优化高效服务为破解传统模式中司法行政机关“单打独斗”的窘境，Z 市推进多方联动、深化耦合，具体路径包括：一是重视调动政府机关、公检法等服务主体的积极性，落实“谁执法、谁普法”的原则。二是与高校建立公共法律服务产学研合作关系。成立国内首个大学生公共法律服务社团，推动公共法律服务与师生实践调研相互配合、良性互动，同时在协同理论研究、人才培养方面共同发力。三是邀请退休政法干警担任调解员，发挥其经验丰富、时间充裕的优势，利用人生阅历、鲜活案例、情感共鸣、人性把握等多种角度完成调解、消除矛盾的工作。四是对律师行业采取“公益+市场”模式，一方面强化律师与公共法律服务中心对接，另一方面以政府购买服务的方式引导律师协会成立征地拆迁、建筑工程、林地转让等小组，为重点项目、工程提供专业的法律支撑。同时，法律服务资源整合优化是公共法律服务体系高质量发展的必经之路。在资源整合层面，一是整合全市涉外法律服务资源，建立涉外公共法律服务中心；二是整合全市普法资源，打造“智慧普法”平台。在资源供给侧结构上，Z 市一方面将服务资源向难点弱点倾斜，表现为政府聘请律师成立服务团队进驻村居，对存在的历史遗留问题、复杂疑难问题进行集中攻坚；引导城区大型律所在欠发达地区设立分支机构，中小型律所向欠发达地区转移；另一方面 Z 市将建设资源向镇（街）层级倾斜，如按照新标准打造平台以及在镇（街）原有综治信访维稳中心的基础上加挂“公共法律服务站”牌子，实现维稳与公共法律服务同步对接。在服务效能层面，Z 市将服务事项办理流程进行科学设计和改造，优化服务工单流转机制，减少服务节点和断点，推动服务运转高效有序。（三）质量优先，促进服务产品多元化公共法律服务产品作为公共法律服务体系的核心，直接关系到人民群众的切身利益。在创新公共法律服务产品方面，Z 市在推行服务产品多元化过程中积极倡导因地制宜，杜绝“一刀切”。Z 市下辖各区在具备法律咨询、法律援助、人民调解三大基本职能的前提下，可根据实际所需，酌情加入公证服务、司法鉴定、安置帮教等多元拓展职能，在确保质量的情况下，促进服务产品多元化。比如，Z 市某区结合“涉外”元素，在服务中心推出“立法意见建议收集、涉澳法律查明”等特色化的服务产品，满足居民多元化法律需求。在提升服务质量方面，Z 市的成效包括：一是以“化解矛盾应具有专业性与针对性”为思维导向，陆续组建专门的医疗纠纷、金融纠纷、劳动人事争议等人民调解组织，促进纠纷高质量解决的同时又使得纠纷类型化分流受理；二是以仲裁和公证体制改革为切入点，落实仲裁机构由政府法定机构转变为现代法人治理结构，实行自收自支，推动公证机构朝着合作制转变，鼓励公证机构优化创新，释放活力。（四）信息赋能助力发展信息化是未来公共法律服务发展的大势。在横向层面，Z 市各区先后完成手机 APP 服务的研发和推广，实现门户网站、移动客户端、微信公众号以及热线平台有效对接，打破时间与空间的局限。在纵向层面，Z 市将光纤延伸至村（社区），搭建了司法行政通向基层的信息高速路，推动市、区司法局与司法所、各村（社区）之间网络互联互通。此外，Z 市还推进涉外公证法律一站式服务，多种涉外、涉港澳公证事项可在线自主申办，信息化助力公证快速发展。79二、推动公共法律服务体系建设现代化过程中面临的问题公共法律服务体系建设作为一项兼具民生与法治的巨大工程，涉及的因素纷繁复杂，Z市在取得一定成效的同时，亦面临着若干现实困境。（一）公共法律服务制度设计有待完善一是缺乏统筹性的公共法律服务立法。Z市未从立法层面对公共法律服务体系进行全面统筹、科学规划、精准布局，导致相关工作开展缺乏稳定性与持续性。二是激励机制有待健全。个别地区的信访值班、法律援助等服务存在资深律师参与度较低的状况，绝大部分工作由业务水平、管理经验不足的青年律师完成，一定程度上影响了高质量公共法律服务体系的建立。三是评价反馈机制适用范围过窄。Z 市虽在村（社区）法律顾问制度上具备行之有效的定期评价机制，但在其他公共法律服务领域仍有待完善。譬如，普法领域因缺乏科学、客观、可信度高的评价体系，导致客观数据不能反映人民群众的真实满意度，给现代化法律服务体系建设带来阻碍。（二）公共法律服务供给不均衡不充分长期以来，我国实行的城乡二元结构导致资源分配存在不均衡的弊端1，公共法律服务亦是如此。一方面，区域之间资源供给不均衡，老城区、新开发区的公共法律服务资源相对丰富，而发展缓慢地区的服务资源相对匮乏，导致出现“活多人少任务重”的窘境。另一方面，资源质量差距较大，落后地区基于各方面存在不足，使得部分服务主体存在“走过场、重形式、轻质量”的倾向，生搬硬套法律法规，未从群众的实际出发提供服务。供给不充分则体现为，服务提供主体仍以政府机关为主，社会力量参与公共法律服务的主观能动性尚未完全发挥；政府内部个别机关存在认知偏差，与司法行政机关联动不足。实践中，个别机关单位对公共法律服务体系建设态度漠然，认为公共法律服务仅是司法行政机关一家之事，不属本部门职责，消极怠工，极大地影响了公共法律服务体系建设的整体效果。（三）公共法律服务保障机制亟需加强在经费保障层面，政府对公共法律服务的资金投入不足，且主要依靠司法行政部门的专项资金补给，补给力度与服务主体供给量之间无法达到平衡。以“人民调解保障经费”为例，Z 市各区一般对每件调解案件给予 50300 元的案件补助，薪酬待遇与工作的专业性、劳动强度不相匹配。信息化保障层面，公共法律服务各业务信息化壁垒明显。比如，Z 市各区公证机构网上服务的界面不尽相同，信息系统各自独立，数据不能联通共享。人才保障层面，存在人才聚集效应薄弱，难以吸引高端法律服务人才，亦或是人才难以扎根于当地发展，流动性较大的问题。其中，具备“小语种+法律”复合型背景的涉外人才明显缺乏。三、推动公共法律服务体系建设现代化的有效对策推进公共法律服务体系建设现代化，应深刻把握覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的实质内涵，聚焦当前存在的共性问题、关键问题，并以问题作为导向，从而寻求突破。对此，需要从以下几个方面发力。（一）以高标准、高定位加强统筹谋划1.加强顶层设计，推进地方立法。在整理先前公共法律服务政策及规范性文件的基础上，通过立法的方式对成效进行固化，并探索按照平台建设、主体权责配置、服务产品、保障与激励、考核与监督的架构构造章节。其中，服务产品可细化分为政府保障的基本公共法律服务、政府定价的非基本公共法律服务、市场化公共法律服务、社会公益性质公共法律服务四大领域2。同时，梳理原有的规范性文件，对其中互相冲突或者不适应建设需求的地方及时修订、完善。另外，应进一步推动专业领域的立法工作。在充分调研、论证的基础上，对仲裁、公证、商事调解等涉及公共法律服务的领域进行立法，从而形成完善的公共法律服务体系立法生态圈。2.建立健全公共法律服务多主体联合机制。当前，司法行政部门依旧是公共法律服务的提供主体。对此，应推动成立公共法律服务联席会，确保联席会具有最高统筹、协调职能。具体而言，联席会将政府机关、司法机关、法律服务机构、社会力量等主体统筹一体，划分责任范围，明确各主体的职能，形成联席会统筹部署、司法行政机关主导、其他相关部门密切配合、社会力量80积极参与的联合服务机制。比如，涉及法律援助事宜，由民政部门、律所配合；对于企业的支持，由税务、市场监督、仲裁等机构联合；针对劳动者工资、社会保险等方面纠纷，由调解组织、人社部门协同。3.强化公共法律服务经费保障体系。政府应综合考虑区域经济发展水平、财政状况、服务供需关系、服务成本，建立基本经费标准动态调整机制3，并尝试将更多领域的公共法律服务业务经费纳入同级财政预算。同时，探索多渠道筹措资金模式，引导社会资本流向公共法律服务建设，并对投入公共法律服务建设的企业、社会团体、律所等主体给予一定税收减免、宣传推广、扶持发展等福利优惠政策，形成政府投入为主、社会筹资为辅的多渠道经费保障机制。此外，政府应进一步加大购买服务产品的范围与力度，并根据法律服务类型、必要成本、市场现状等因素合理提高人民调解、信访值班等服务事项的补贴标准。4.引入和建立对公共法律服务体系的考察评估反馈机制。公共法律服务工作质量的高低直接影响到法治社会建设的实际成效。因此，应推动多领域引入第三方考察评估反馈机制，制定公开公平的流程与办法，对年度公共法律服务进行科学、全面、客观的评价，提出优化和改进思路，并运用多元统计手段进行定量描述和定性分析，为公共法律服务体系高质量发展不断纠正航向。5.完善激励机制。一是建立健全多领域荣誉奖励制度，借助媒体、网络、电影、出版物等传播媒介，对公共法律服务提供者给予精神支持。比如，联合电视台制作播出公共法律服务专题节目，对具有重大贡献的公共法律服务工作者进行专访并予以表彰。二是探索多领域以案定补、一案一补机制，即按照提供法律服务的难度、数量以及群众满意度来对参与服务的法律工作者发放额外激励性补贴。只有通过精神和物质奖励结合的方式，才能有效激发服务者参与的积极性。（二）以“民之需求”为本，推进全方位、多层次、宽领域服务以“民之需求”为本是公共法律服务体系建设现代化中的关键一招。换言之，政府需从市场主体、民众需求的角度出发，从形式覆盖转向实质满足。1.组织编制公共法律服务产品目录清单并及时公布。可依托第三方专业机构对法律服务市场进行调研与产品研发，制定符合实际、操作性强、便于推广的公共法律服务产品目录清单，不断匹配市场主体、民众的需求。2.加强服务资源向特定对象倾斜供给。一是推动村（社区）法律顾问制度朝着纵深发展，进一步发挥法律顾问的作用，推进村（社区）以法促德、以德至自（治），实现法治、德治、自治相结合。二是强化对产业、工业园区输送法律服务。产业园区、工业园区往往承担着区域经济发展、产业调整升级、工业创造创新等重要使命，而公共法律服务能够为其健康发展提供坚实保障。对此，有必要将法律服务资源向产业、工业园区倾斜，为园区企业、职工提供涵盖劳动合同管理、知识产权保护、生产安全、生物医药、电子科技、税务筹划等方面的法律服务产品。此外，探索建立具有园区特色的调解室等基层调解组织，实现矛盾不出园，就地化解。三是为民营、小微企业提供免费法治体检等服务。民营、小微企业对建设现代化经济体系具有重要作用，但相较国企、央企而言法律力量薄弱，故应充分保障民营、小微企业法律需求，建立上门式、点单式、预约式的一对一服务。3.推动公共法律服务机制改革与融合。探索仲裁、公证机构提质增效，激发发展活力，以更加灵活、高效、公正的方式服务当事人；引导小微型鉴定机构兼并重组，拓宽鉴定范围；深化公证与司法辅助、区域重大项目之间的衔接；完善多元争议纠纷解决机制。同时，注重政府机关、企业、高校、科研机构、仲裁、公证、调解之间融合发展，强化公共法律服务产品研究、人才培养、普法宣传等一体化项目的研发。4.健全人民调解机制。一是强化调解工作专业性。建立并完善专职人民调解员队伍，根据实际所需组建行业性专业性调解委员会，实现全区域全行业服务覆盖；二是探索议事调解新模式。推动成立特色品牌调解工作室，在调解员之外吸收社区代表、退休党员、社会贤达等组成议事团，发挥议事团在调解过程中分析论证、民主81集中、求同存异的作用，最终将形成的议事报告作为调解结论重要参考。各地可逐步推动形成以法律服务中心为枢纽，行业性专业调解委员会为主干，调解工作室等基层一线调解组织为堡垒的“大调解”工作格局。5.深化“大普法”体系构建。一是落实普法责任。在落实国家机关“谁执法，谁普法”责任制基础上拓展至“谁服务，谁普法”，推动制定普法责任清单，压紧压实各部门单位主体责任，将普法落实情况纳入年度绩效考核重要参考依据，实现普法工作由“软任务”转向“硬指标”。二是创新普法模式。采取线上线下相结合方式，持续开展分众化、差异化、互动化的宣传活动，实现线上线下“同频共振”。三是拓展普法载体。鼓励有条件地区建设法治文化主题公园、教育实践基地等普法载体。四是充实普法力量。加快推进“法律明白人”培育工程，积极采取“线上线下”、“集中+自学”的形式，进一步充实壮大基层普法力量，激活基层“法治微细胞”。（三）紧握时代脉搏，加快公共法律服务的信息化、智能化建设1.推动涉外公共法律服务体系建设。在新时代，随着“一带一路”、粤港澳大湾区、长江经济带等国家战略深入推进，涉外公共法律服务的重要性愈加凸显。各地应在自身条件成熟的情况下，整合涉外公共法律服务资源，探索建立涉外公共法律服务平台，推动涉外公共法律服务蓬勃发展。具体而言，应在如下几方面发力：一是强化涉外机制平台建设。推动平台多元化功能建设，开设理论研讨、交流合作、人才培训等涉外板块；探索建立域外国家法律查明机制，提供域外法律查明、国际数据库访问等服务；协调推进涉外公证、鉴定、调解机制高效化、便利化。二是加强涉外律师队伍建设。推动成立联营律师事务，发挥联营优势，吸引更多外籍律师执业；推进涉外律师储备库建立，构建涉外法律服务联盟。三是加强人才引进。推动实施涉外复合型法律人才“引进来”和“留得住”的战略，加强居住生活、子女教育、医疗服务等方面的政策保障。四是优化涉外法律援助服务。进一步拓宽援助覆盖范围，强化案件质量监管，完善案件质量评价体系。2.推进公共法律服务体系信息化、智能化建设。推进信息化、智能化建设俨然成为支撑公共法律服务发展的重要抓手。在信息化发展方面：一是推动数据融合。公共法律服务数据打破孤岛效应、实现资源互联互通，需要从政府、公检法服务平台、仲裁、公证、社会各渠道数据的汇聚融合作为突破口，加大各服务业务的数据共享，在业务数据基础之上建立公共法律服务数据库，为构建当地特色公共法律服务信息化体系奠定基础。二是深挖数据价值。公共法律服务的各项数据极大程度上为体系建设现代化指明方向，故而应强化对各领域的数据结构性分析，探索利用高校、科研机构等平台的优势，加强对数据的分析和价值挖掘，为公共法律服务提供可视化的启示4。三是保障数据质量。数据质量决定信息化建设成效。一方面需要推动数据筛查作为常态化工作，建立全流程发现、研判、剔除杂质信息、错误信息机制；另一方面需要加强责任追究，对数据不真实、造假等情形建立相应的问责与惩罚机制。在智能化发展方面：一是建立健全“指尖”公共法律服务。加快推行“智慧司法”小程序、公众号等移动项目，实现法律援助、人民调解、公证业务、律师服务、司法鉴定、行政复议、社区矫正、普法活动等业务在线办理全涵盖。同时，开通涵盖老年人、残疾人士、企业、退役军人、农民工、未成年人等对象的服务专区，充分体现法律服务中的人文关怀。二是加大智能化研发。探索在高等院校、车站、机场、园区、商业综合体等人员密集、流动较大的地方设置公共法律服务机器人，提供 24 小时自助服务，便利人民群众获取公共法律服务资源的途径，提升群众的知晓率。参 考 文 献1 宋方青，邱子键.论基本公共法律服务的供给侧结构性改革 J.东南学术，2023（01）：206-213.2 杨凯.论现代公共法律服务多元化规范体系建构J.法学，2022（02）：3-20.3 刘炳君.当代中国公共法律服务体系建设论纲 J.法学论坛，2016（01）：118-124.4 王勇，姜兴智.论公共法律服务体系的完善 J.辽宁公安司法管理干部学院学报，2022（01）：19-26.责任编辑郭丽娟82