乡村基层社会治理体系模式的发展趋势.pdf

2023 年 6 月第 38 卷 第 2 期邢台学院学报JOURNAL OF XINGTAI UNIVERSITYJun.2023Vol.38,No.2乡村基层社会治理体系模式的发展趋势羊中太，吴佳宝，周伟亮（青海民族大学，青海西宁 810007）摘 要：随着脱贫攻坚战的圆满收官，三农工作发生了历史性转移，农村农业现代化在乡村振兴战略全面推进下迎来了曙光，“三农”问题迎来了新的历史机遇。以乡村振兴战略全面推进为背景，结合当前乡村治理体制机制及“三治”基层社会治理体系，分析乡村高质量发展面临的现实困境。未来乡村社会治理从乡村软文化、科技支撑与数字治理等维度，在乡村基层社会“党委+”的自治体系基础上，明确多元主体紧密共同体所追求的目标体系，建构多元主体的意义体系及治理运行规则体系，创新因地适宜的乡村治理机制，实现乡村社会治理体系的可操作化与本土化，达到乡村基层社会治理能力的现代化。关键词：乡村振兴；乡村基层社会体系；发展趋势中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1672-4658（2023）02-0015-06社会治理在不同的语境下，其价值追求与治理模式不尽相同。在两个大变局背景下，中国社会主义道路的发展有其自身特殊的历史背景与社会现实。治理理论的本土化与中国化，是创新中国特色社会主义乡村治理体系的必然趋势。党的十九大提出“乡村振兴战略”以来，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略成为实现农业农村现代化事业的首要任务，也成为中华民族伟大复兴的历史重任。当前，乡村基层社会面临巩固脱贫攻坚成果与有效衔接乡村振兴的问题，同时也面临着进一步提升治理体系现代化与治理能力现代化的问题。乡村振兴战略要求乡村经济、生态等领域向高质量发展转变，这就驱使乡村基层社会治理需要创新地方性治理体系模式，借“五大振兴”形成合力，有效达成2035 年既定目标。在目标导向明确的前提下，把握中国乡村社会治理的内在逻辑及其发展规律，在理论与实践层面，探讨基层政府发挥政策优势与制度优势等外部驱动力，从乡村振兴工作队伍、金融业、保险业等层面对薄弱环节进行人、财、物方面的短板补给，发挥“关键少数”作用，加强党建引领下的多元共治，提升党组织服务能力，使乡村政治、经济、社会、文化、生态等领域全面提升，激发社会内驱力，创新乡村基层社会治理机制，实现社会治理能力现代化与治理体系现代化的中国方案。一、乡村基层社会治理体系的分析框架及模式（一）国家政策层面的解读社会治理体系的基础是基于宪法精神的社会政策 1，不同的价值形态将会形成不同的治理体系。构建一个完整的治理体系，基本都涉及到治理主体、治理规则、治理机制及价值目标。自党的十九大报告中提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的治理体制，十九届四中全会又进一步明确“党委领导、政府收稿日期 2022-10-17项目基金国家社会科学基金项目：藏区基层社会治理体系构建.项目编号：19BGL212.作者简介 羊中太(1970-)，男，青海贵南人，天津大学博士，青海民族大学副教授，主要从事社会治理研究；吴佳宝(1996-)，女，河北邢台人，硕士在读，主要从事基层社会治理研究.16邢台学院学报第 38 卷负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系，并就农村基层社会治理提出“德治、法治、自治”三治体系，“共建共创共享”的治理制度，“交流交往交融”的治理目标，反映了乡村振兴过程中乡村社会治理体系逐渐趋于系统性与科学性。三治、三共、三交治理体系，不仅定了“为人民服务”的基调，而且对乡村振兴战略的阶段性实施步骤确定了强大的制度回应。在党的领导下，我国从建起来、富起来到强起来，在社会治理的征程上，不断根据国情、区情、民情的客观事实，依据社会主义发展的历史规律，调整因地制宜的社会治理体系，从而形成社会主义“五位一体”建设的制度优势与理论优势。在党的统领下，乡村振兴战略通过产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，最终实现农业农村新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，达到东中西协调发展与城乡公共服务一体化发展，将乡村社会“三治”治理体系的制度优势转变成乡村基层社会治理现代化的效能程度。（二）社会治理理论层面的解读社会治理是社会转型时期一项涉及执政理念、权力配置、运行模式、社会需求等核心要素的协同策略与综合方法 2。治理理论的核心构念为“引领、控制、操纵”三维，以社会主义核心价值观为轴心，在中国特色社会主义道路建设过程中，引领政治、经济、社会、文化、生态等领域的思想、理念及价值目标，实现执政理念与发展目标的统一性；控制维度在于设计规则，在乡村振兴战略实施过程中，利用政策、制度等层面干预各治理主体行为，并明确各主体职能责任的规范性边界，达到法治化的目的；而操纵维度将各治理主体，尤其在党委统领的高度下，政府协同社会组织、公众或个体，依照一定的运行规则，达到乡村社会共同体的目的 3。构建一个完整社会治理体系，就得遵循地方性知识，在社会治理理论的指导下，将治理主体规则机制目标四个要素配置到最佳网络关系中，实现社会行为的理性化。乡村振兴的前提是认知社会治理能力现代化问题，乡村基层社会治理能力现代化首先就要完善社会治理体系现代化。乡村基层社会治理体系各要素中治理主体是党委、政府、社会组织、公众及个体等行为主体，将各个行为主体基于其职能职责进行定位，规范各主体的权力与权利，形成一个合理的关系结构网络。以政策、制度等规则约束治理机制，使治理朝着共同体所期望的治理理念出发，以上四要素相互之间的耦合程度直接影响社会治理的效能达成度。其次，社会治理体系的完善程度在于数字治理的实践问题，乡村基层社会智慧治理平台。再次，基于社会治理体系理论的本身意义，以促进城市社会与乡村社会公共服务均等化为目的，遵从二元社会的变迁规律，以治理机制促进社会长久和谐稳定。（三）社会治理实践经验层面的解读党的十九大报告提出“加强农村社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”各地发挥乡村基层社会“党委+”的作用，全面推行网格化治理，实行片区管理，网格化精准服务，如期完成了脱贫攻坚奔小康历史任务，充分体现了“三治”体系的历史功绩。在“枫桥经验”的基础上，部分省区推进“党建+”“创建+”与精准化服务相结合进行社会网格化治理创新活动，在脱贫攻坚阶段做到了超常发挥。基于网格化治理模式，以片区划分，协同党组织及五级责任主体，将各个公共机构民政、人社、组织、综治、信访、统战、公安等要素嵌入网格中，实现了全方位的网格化治理，形成了“上有千条线，下有一根针”的基层社会专项治理内容，强化了乡村基层组织领导力，注重网格共建、工作联动、资源共享，构建“闭环式”的工作流程，建设网格化信息化，达到了精准管理，并将网格化社会治理工作纳入党政综合考核和社会治安综合治理考核4，在新冠疫情防控阶段起到了积极作用。2021 年，党中央一号文件指明了数字化是农村现代化的行动方向，以数字乡村推进乡村振兴加快农业农村现代化。数字治理通过利用大数据、互联网等技术，将乡村社会治理目标、主体、内容、方式等要素进行数字化系统构建，通过多层次、多领域及多范围的数字赋能，17第 2 期弥补科层制所带来的缺陷。（四）乡村基层社会治理体系的模式基于以上社会治理理论、国家政策及社会实践等层面的解读，乡村振兴背景下乡村基层社会化治理体系模式在“自治、德治、法治”三治结合的治理体系框架下，以“主体-规则-机制目标”四要素进行模式建构。提升乡村基层社会治理能力现代化水平，其目的是以“人民为中心”，发挥“关键少数”的治理作用，以“自治”实践“群众路线”，实现紧密共同体理念及城乡一体化的公众意志，作为乡村基层社会治理体系的因变量，即目标体系，包涵铸牢中华民族共同体意识及城乡一体化。自变量为治理主体的组织体系，发挥各治理主体的积极性、主动性与创新性。提升乡村基层社会治理体系现代化水平，在于创新乡村基层社会治理机制作为中介变量，把乡村基层社会治理动力机制、乡村基层社会治理运行机制、乡村基层社会治理监督评估机制中融入“共建、共创、共享”体系，创设适宜地方性的激励机制，使自组织各治理主体在治理机制中自觉融入到“共建、共创、共享”机制。控制变量为规则体系，在乡村振兴战略全面实施过程中，有效衔接巩固脱贫攻坚成果，不仅依赖于国家政府层面的制度供给与资源配置，还需要公共行政部门在乡村社会治理的社会底盘中提炼出资源优势，增强农村社会组织化水平 5。二、乡村振兴背景下乡村基层社会治理面临的困境随着中国特色社会主义建设进入深水区，所解决的不仅仅是经济建设问题，还涉及到了政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态建设等全领域建设。尤其乡村社会，追赶型的发展在短时间解决了农民“两不愁三保障”问题，乡村振兴又在短时间内解决“五大振兴”问题，这种急速的发展在资源条件一定的时候，治理主体如果缺乏规则制定，往往倾向于效用偏好而不倾向于某一领域作为重点进行开发，这就容易导致“乡村振兴”资源配置出现政府绩效的关注点，容易使乡村社会引发深层次的社会结构性失衡的问题。(一)标语性的乡村文化建设无法激发乡村传统文化的综合性功能发挥富起来为主线的乡村改造过程中，乡村传统文化长期处于边缘化。在市场经济的惯性作用下，村庄劳动力的流失，空心村、留守老人、留守儿童等现象大量出现，乡村传统社会不断被撕裂，乡村传统文化趋向式微。尤其在大数据与社会转型面前，各种刺激使得乡村传统文化无法延续文化的功能性作用，农村养老问题、儿童抚养问题等凸显，甚至在农村出现大量大龄适婚男女未婚化，大量农村家庭少子化等现象。乡村传统文化是有糟粕，有宣扬封建迷信、三从四德等需要剔除的因素，但在节庆、婚丧嫁娶、祭祀仪式等文化具象中，也有尊老爱幼、敬畏自然、家国一体的文化因素值得传承与发展。习近平认为，乡村文化是中华民族文明史的主体，村庄是这种文明的载体，耕读文明是我们的软实力。乡村传统文化中有农耕文明的文化理念及知识体系，也蕴含着农村社会的一些制度性的伦理道德体系。中国现代化建设，粮食生产是基础，而农业文明的根基在于乡村文化的振兴。300 多万乡村的发展，仅仅依靠运动型的或标语性的乡村振兴，无法刺激乡村的综合性文化功能的超常发挥。乡村振兴既要输入新的规则、制度及资源等要素，还要结合乡村自身的文化优势，健全乡村现代化保护体系，激发乡村的内在性文化要素，使农业文明原有的积极要素与现代文明的法治、公平等要素进行结合，调动农民积极性，保障农民合法权益，尊重农民选择，使乡村振兴成为农民建设自己家园的过程。(二)乡村社会治理主体结构性失衡导致农民参与缺乏积极性乡村基层社会管理惯于行政效用偏好来选择性发挥政府效能优势，以强政府形式解决时间压力下的政策性目标，在新农村建设、美丽乡村建设及脱贫攻坚任务中取得了历史性功绩，同时也推动了乡村振兴全面启动。但在深化乡村振兴战略实施中，乡村基层社会各治理主体，包括县党委政府、乡党委政府、村两委之间的角色定位、权责关系模糊，村两委与乡村自组织及村民之间羊中太，等：乡村基层社会治理体系模式的发展趋势18邢台学院学报第 38 卷权利关系模糊不清，影响到了农村基层党组织自治力不足，形成了县乡控制农村治理的框架结构 6，这种强政府弱社会的乡村社会的本质性特征导致了以上治理主体间的结构性失衡。农村自治组织面对乡村振兴系统性建设时，自身缺乏统筹发展的能力。近年来，乡村“一肩挑”制度客观上起到了落实工作责任、减少扯皮推诿的作用，但行政下沉构成了农村自组织的自治对冲7，对生成乡村治理体系模式，即目标规则主体机制来说，产生了制度性挤出 8。农村基层党组织核心地位与现实存在落差，显得农村党组织领导力不足，在统筹治理资源、产业融合、市场嵌入等方面存在滞后问题。村委会在乡镇政府治理主体、农村基层党组织治理主体、市场治理主体、村民治理主体网络中，本应发挥独立自治组织的管理权力、监督权力及执行权力，却在行使过程弱化。尤其在经济相对落后的乡村基层社会，“村庄能人”“乡贤”等乡村精英侵占了村委会资源，甚至以市场治理主体的角色蚕食着乡村基层政府的资源优势，导致农村出现党员家族化、项目富人化的窘境，出现了“干部经济”。(三)缺乏社会治理体系导致资源配置低效近年来，党中央国务院出台了 109 项针对乡村振兴的税收优惠政策，农业农村领域的各项预算持续增加，尤其以农业强县、龙头企业、合作社、家庭牧场、休闲农业、乡村旅游等方面的项目预算空前庞大，尤其在产业集群、现代农业产业园、产业强镇等重大项目进行资金扶持，为乡村振兴的推进加大 56 项补贴优惠政策，鼓励社会资源嵌入乡村振兴。但乡村基层社会在财力、物力、人力等资源配置方面无法进行整合，达到社会治理的体系化，优质资源无法介入到乡村基层社会治理体制的封闭性结构中，导致乡村振兴缺乏内生动力。传统的全能型政府大包大揽，具有高效的资源配置优势，但疲于成本过高，故以社会治理来激发治理主体的有效参与，实现以人民为中心的治理格局。但是，乡村基层社会治理体系中“自治、德治、法治”相结合的三治体系缺乏适应乡村社会的体制机制创新，以“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的治理体系在农村自组织运行过程中，容易形成封闭性治理结构，村委会在党组织领导下，受制于农村个体党员的知识、能力、技术等客观因素，再加之农村传统社会文化的因素影响，乡村社会习惯于将公共权力交付于政府部门行使，习惯于国家政策的扶持或地方政府的帮扶。三、乡村基层社会治理体制机制发展趋势2022 年，在巩固脱贫攻坚成果的基础上，乡村社会基于乡村振兴战略，立足新发展阶段、贯彻新发展理念，推动高质量发展，促进共同富裕。在基层党组织的领导下，守住两个三农工作的底线，一是粮食安全问题，二是大规模返贫问题；扎实推进乡村建设，一是抓住乡村治理重点工作，二是突出年度性任务。在百年未有之大变局下，乡村基层社会治理不仅仅是脱贫与维护社会秩序的问题，还涉及到了粮食播种面积、粮食稳产、种粮收益、农产品调控、农田建设、产业技术攻关、农业基础设施建设、农民收入、农民就业、帮扶政策、产业融合、产业发展、数字乡村、商业体系建设、绿色发展、乡村建设、环境治理、公共服务、农村基层组织、精神文明、社会稳定、体制机制创新、新兴金融服务、人才队伍建设、强化五级书记责任、乡村振兴示范创建等 9，这与以往任何阶段相比，乡村基层社会在治理理念、治理目标、治理内容等层面要求更严，而且指标包罗万象。因此，基于乡村振兴战略，构建乡村基层社会治理体系模式需要从当前国家政策、社会治理及现有的经验模式出发，使得治理体系模式统一于治理体制、治理机制、治理政策的有效衔接。乡村基层社会在富起来、强起来的过程中，大量劳动力流失，现有的治理体系模式在目标、规则、体制、机制等要素衔接问题上出现僵化，导致乡村社会价值断裂、时空脱域、乡土脱嵌等现象，无法纾解“最后一公里治理”或乡村社会内源性发展上的乏力等问题。基于乡村振兴全面推进的战略要求，乡村基层社会治理体系的未来发展模式要完成体制与机制构建，从单一向度的19第 2 期“改造”逐渐转向“五大振兴”的多维“自治”，通过健全党组织领导的城乡基层治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体 10，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务，实现乡村共建共创共享的农村社会现代化，以“法治”提供制度保障，以“德治”完成共同体建设，由此提升乡村治理能力现代化与治理体系现代化。(一)乡村基层社会治理体制趋向德治体系目标任务按照“结构功能”论，治理体制通常指的是各行动主体在具体的治理行动中的职位、规则、权责，以及参与治理活动中的策略与方法的规范性或功能性规定。在百年未有之大变局背景下，推进乡村振兴战略之社会行动，其行动主体为乡村基层社会的党组织，党委主体在思想、目标达成等价值追求层面进行中国特色社会主义道路引领、理论建设与思想建设，并在基层政府、社会组织、公众及个体的集体统一行动中，对治理渠道、方法方式、策略、结果、质量等方面给予监督。在“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的治理体系指导下，党委领导下制定阶段性目标任务，带领乡村基层社会进行治理活动。通过建设乡村基层社会治理数字平台，以数字治理消解科层制所导致的条块不一、信息不对称、反应迟缓等矛盾，更进一步以法治促进多元行动主体在权利范围内共同参与公共事务治理。乡村基层政府主体依据公共政策及党委的要求，制定阶段性任务目标，在党委统一领导下，协同基层社会组织、公众、个体广泛参与下实施公共政策，有效完成年度性任务及社会公共服务的均等化问题。党委领导下的社会治理体制，其优势在于政府、社会组织、公众、个体在解决公共事务的方法方式或手段时，能够有效统一各治理主体共同实践公共政策、公共服务的价值与目标体系，规范各行为主体的措施与手段。综上所述，当前乡村治理体制模式在“党委+”的基础上，基层政府、经济组织、公益组织、村民围绕党委形成“利益共同体、意义共同体、信息共同体”，才能构成乡村基层社会治理共同体 11，完成铸牢中华民族共同体意识的德治体系目标任务。(二)乡村基层社会治理机制构建趋向实用性治理机制与治理体制相统一，机制的形成是实现多元行动主体的共同利益，从而得到个体与集体的共同服从。社会治理机制的实质是制定与实施社会政策服务，通过权责界定、设定行动程序，共同实现社会治理体制的理念、目标与要求。故乡村振兴视域下构建社会治理体系模式，首先，机制设计需要在百年未有之大变局的背景下，规范各行为主体法定功能、各行为主体的履行职能及责任承担，各行为主体遵循参与行为规则、参与活动程序，保证其治理机制在人、财、物等稀缺性资源方面的有效配置，建立实现各行为主体意义、主体价值、主体利益的动力机制，生动体现德治建设。其次，保证党政部门及各个公共机构，将其掌握的信息向公众公开，其信息真实可靠，信息渠道畅通，构建出数字治理平台。数字治理有利于乡村基层政府在数字平台上更容易获取数据、分析数据、技术，以便掌握基层社会的日常生活轨迹，做到精准施策，及时反馈，有效践行“以人民为中心”的执政理念。再次，保证各行为主体的责任与行为的一致性，基层党委与政府部门的真实意图告知公众、社会组织，社会组织及公众将真实需求告知公共机构，并以协商、协同为原则，选择适合地方性的解决方案，依法进行全过程民主建设与法治建设，做到有法可依的激励相容。治理机制的各行为主体的责任与义务或其运行的连续性、合法性、程序性等要受到各行为主体的监督，有自上而下的目标达成方面的评价与监督，也有自下而上的需求满足方面的监督与评价，监督行动主体的越位、错位、空位，从而保障其监督评估机制。其次，设计机制需要设定行动程序，在党委+的体制内完善乡村基层社会治理的自治体系，完善治理运行机制。“自治”域内的治理活动没有党委领导或其他公共机构引领，并阶段性的受到内外部的监督与评估，集体行动程序容易被简化或阻隔，导致多元主体羊中太，等：乡村基层社会治理体系模式的发展趋势20邢台学院学报第 38 卷无法在行动中获得意义、价值、信息、利益等，在自治过程中治理主体在政治、社会、经济等领域的需求受限，乡村基层社会自组织运行机制将会悬浮，无力承担乡村振兴的使命。参考文献：1 蓝志勇.论社会治理体系创新的战略路径J.国家行政学院学报，2016(01)：55-61.2 陶希东.社会治理体系创新：全球经验与中国道路J.南京社会科学，2017(01)：62-70.3 习近平.关于 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定 的说明N.人民日报，2019-11-06(004).4 李三顺.创新网格化社会治理机制J.唯实，2019(06)：66-68.5 董磊明，郭俊霞.乡土社会中的面子观与乡村治理J.中国社会科学，2017(08)：147-160.6 景跃进.中国农村基层治理的逻辑转换国家与乡村社会关系的再思考J.治理研究，2018，34(01)：48-57.7 周少来.乡村治理：制度性纠结何在J.人民论坛，2019(03)：51-53.8 文雷，王欣乐.国家治理现代化视域下乡村智慧治理体系构建与实现路径J.陕西师范大学学报：哲学社会科学版，2021，50(02)：72-81.9 中共中央国务院关于做好二二二年全面推进乡村振兴重点工作的意见N.人民日报，2022-02-23(001).10 中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议N.人民日报，2021-11-17(001).11 雷茜，向德平.党建引领下基层治理共同体的建构机制J.陕西师范大学学报：哲学社会科学版，2022，51(03)：73-85.（责任编辑：刘春魁）The Development Trend of Rural Grassroots Social Governance System ModelYANG Zhongtai,WU Jiabao,ZHOU Weiliang（Qinghai University for Nationalities,Xining,Qinghai 810007,China）Abstract:With the successful conclusion of the battle against poverty,the work of agriculture,rural areas and farmers has undergone a historic shift;the modernization of rural agriculture has ushered in the dawn with the comprehensive promotion of the rural revitalization strategy;and the issues of“agriculture,rural areas and farmers”have ushered in a new historical opportunity.Based on the background of the comprehensive promotion of the rural revitalization strategy,combined with the current rural governance system and the“three governance”grass roots social governance system,this paper analyzes the realistic difficulties faced by high-quality rural development.In the future rural social governance,from the dimensions of rural soft culture,scientific and technological support and digital governance,on the basis of the autonomy system of“Party committee+”in rural grassroots society,the target system pursued by the close multi-subject community should be clarified;the significance system of multi-subject and the system of governance operation rules should be constructed;and the rural governance mechanism suitable for local conditions should be innovated.Realize the operation and localization of rural social governance system,and achieve the modernization of rural grassroots social governance ability.Key words:rural revitalization;rural grass root social system;development trend