小微权力配置与网格化管理：基于社会治理体系的村级宅基地协管制度创新.pdf

土地经济研究2 0 2 2(2):1 3 0J o u r n a l o fL a n dE c o n o m i c s引用格式:陈会广,杜佳琦,管红良,等.小微权力配置与网格化管理:基于社会治理体系的村级宅基地协管制度创新J.土地经济研究,2 0 2 2(2):1 3 0.C H E N H u i g u a n g,D UJ i a q i,G U A NH o n g l i a n g,e t a l.S m a l l a n dm i c r op o w e r a l l o c a t i o na n dg r i d-b a s e dm a n a g e m e n t:I n n o-v a t i o no f v i l l a g e-l e v e l h o m e s t e a dm a n a g e m e n t a s s i s t a n c e s y s t e mo n t h eb a s i s o f s o c i a l g o v e r n-a n c e s y s t e mJ.J o u r n a l o fL a n dE c o n o m i c s,2 0 2 2(2):1 3 0.小微权力配置与网格化管理:基于社会治理体系的村级宅基地协管制度创新陈会广1,2,杜佳琦2,管红良3,张新卫3,陈炜晴4(1.南京农业大学农村产权与集体经济组织研究中心,江苏 南京2 1 0 0 9 5;2.南京农业大学公共管理学院,江苏 南京2 1 0 0 9 5;3.常州市武进区农村宅基地制度改革试点办公室,江苏 武进2 1 3 1 5 9;4.常州市武进区网格化服务管理中心,江苏 武进2 1 3 1 5 9)摘 要 乡村治理体系现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分,网格化社会治理机制是创新社会治理体系的重要举措。常州市武进区的探索为网格化社会治理与村民自治相融合共同推进宅基地制度改革提供了崭新样本,因此本文笔者对常州市武进区农村社区网格化管理进行了“区镇村”三级调研,并就创设村级宅基地协管员的必要性与可行性也做了同步调研。调查结果表明:(1)从宅基地管理职责看,创设村级宅基地协管员对优化行政村的小微权力是非常必要的;(2)从“网格+”社会治理融合趋势和现有资源条件两个方面看,宅基地管理纳入网格化社会治理体系具有可行性;(3)武进区小微权力清单收稿日期:2 0 2 2 0 8 1 6基金项目:江苏省社会科学基金重点项目(1 8 G L A 0 0 8)、自然资源部海岸带开发与保护重点实验室重点资助课题(2 0 1 7 C Z E P K 0 1)、南京农业大学中央高校基本科研业务费人文社科基金专著出版项目(S K Z Z 2 0 1 8 0 0 2)“农村宅基地制度改革的路径探索:武进样本”,以及常州市武进区宅基地制度改革试验关键问题研究系列课题。作者简介:陈会广(1 9 7 2),男,山东莒南人,南京农业大学教授,博士生导师。主要研究方向为土地制度与法学、农业(土地)经济理论与政策。E-m a i l:c h e n h u i g u a n g n j a u.e d u.c n。化与基层治理网格化多功能叠加融合,网格员与协管员两位一体赋权赋能,走出了一条网格化管理技术和村级宅基地协管融合的道路。在此基础上形成的总体判断是,从武进区经验的推广价值看,我国农村已形成网格化社会治理的制度基础,网格化社会治理做好“网格+”的融合工作可以为当前农村宅基地制度改革提供重要抓手。村民自治与小微权力配置,是基于社会治理体系的村级宅基地协管制度创新的关键,同时也是农村社区治理能力建设的关键。但是,农村社区小微权力配置在“一竿子插到底”的治理路径下呈现出行政化倾向,网格化管理所具有的整合条线资源任务落地优势进一步地固化了基层对行政权力下沉的依赖性。结果导致了网格化管理过度行政化主导与社会治理的多元化主体共治的矛盾,造成了村民自治事项与政府委托事项难以区分的冲突。总之,今后探索“网格+”宅基地协管的制度创新,既要充分利用网格化管理所具有的整合条线资源任务落地优势,又要考虑到行政化影响村民自治的不利因素。从具体场景看,注重协管员专职与兼职相结合,加强条线与网格之间的协同联动;长远来看,立法规范村民自治事项与政府委托事项,科学合理配置小微权力是目标,推动从“管治融合”到“两治融合”治理转型,实现行政限权与乡治分权相结合。关键词 小微权力配置;网格化管理;宅基地协管;社会治理1 问题提出与研究背景党的十九届四中全会通过了 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定,这是国家制度建设的里程碑事件。该决定在社会治理层面上提出了构建基层社会治理新格局的目标,要求“推行网格化管理和服务推动社会治理和服务重心向基层下移,把更多资源下沉到基层”。乡村治理作为国家治理的重要组成部分,其治理成就不仅关系到乡村社会的长远发展,更关系到整个国家的和谐稳定1。(农村)社区作为社会治理的单元细胞23,在乡村治理中处于核心地位。农村社区权力的科学有效运行,对基层社会治理新格局的形成至关重要。历史经验表明,在国家“一竿子插到底”的治理中,农村社区起到了“上面千条线,下面一根针”的作用。现在各项涉农惠农政策,最后都要靠农村社区落实,具体事务仍由乡村基层组织或村组干部承担。乡村基层组织或村组干部是政策深入农村的“触角”,是信息上传下达的“神经末梢”。乡村基层组织建设和村组干部队伍建设,2土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)是乡村治理体系的关键。因此,乡村振兴战略的实施过程中,把乡村基层组织建设好,把村组干部队伍建设好,农村社区权力的运行就有了充分的保障。在农村社区,村级集体经济组织或村民委员会对宅基地行使所有者职能和自治职责,同时承担上级政府或部门分解到村的宅基地管理和改革试点任务。在2 0 1 8年国务院机构改革前,宅基地改革与管理职能还没划给农业农村部门,原国土资源部门在各个行政村发展了国土联络员或土管员,并落在一名主要村干部头上,主抓分解到村的宅基地管理和改革试点任务,由此建立了信息上传下达的社会网络。宅基地改革与管理职能划转之后,农业农村部门缺少类似的“触角”和“神经末梢”,开始了探索。2 0 1 9年出台的 中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知,明确提出了“开展农村宅基地动态巡查探索设立村级宅基地协管员”的要求。2 0 2 0年,中共中央办公厅、国务院办公厅发文启动第二轮全国农村宅基地制度改革试点,深化农村宅基地制度改革试点方案 虽没有明确“设立村级宅基地协管员”,但可从“指导农村集体经济组织制定宅基地管理章程,规范集体管理行为健全议事协商机制和矛盾纠纷调解机制”要求中找到设立村级宅基地协管员的政策逻辑。在承担改革试点任务过程中,2 0 2 0年武进制定了 常州市武进区农村宅基地制度改革试点实施方案(以下简称 实施方案),借鉴政法委网格化管理模式,在已有的镇村组网格化基础上叠加宅基地日常管理与巡查职责,设立村协管员,推动社会治理重心下移,构建共建共治的宅基地监管体系。2 0 2 1年出台了 武进区农村宅基地管理办法(试行),鼓励和指导村集体通过村规民约等方式,加强农村村民对宅基地的自我管理,设立村级宅基地协管员。同年,在嘉泽镇西城村、周庄村和跃进村专项试点“网格化+A P P”宅基地村级协管员制度。武进在探索村级宅基地协管员制度上取得了一定的成绩,经验具备更大范围推广的可行性。为此,本研究在宅基地协管员与网格化社会治理融合调查的基础上,回顾相关研究进展,从行政村的小微权力与宅基地管理职责角度阐述村级宅基地协管制度创新的必要性,分析宅基地管理纳入网格化社会治理体系的可行性,从武进3小微权力配置与网格化管理:基于社会治理体系的村级宅基地协管制度创新见 中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发 的通知。小微权力清单制诞生于浙江宁海,以“宁海村级小微权力清单3 6条”的成果,奠定了 村务管理基础术语与事项分类 村务管理事项运行流程编制指南 村务管理村务流程化管理实施指南 三项国家标准的蓝本,为全国乡村治理做出了贡献。经验中分析存在的主要问题与障碍,最后总结全文,提出基于社会治理体系的村级宅基地协管制度创新建议。2 文献回顾如前所述,基层社会治理新格局的形成离不开农村社区权力的运行。本节围绕社会治理的研究动向,梳理并综述农村社区权力运行与小微权力配置机制、农村社区权力运行与网格化社会治理机制、乡村治理体系与农村宅基地制度改革等方面的文献,从而为基于社会治理体系的村级宅基地协管制度创新提供理论基础。2.1 农村社区权力运行与小微权力配置机制在我国,社会治理是指在党的领导下,由政府组织主导,吸纳社会组织等多元治理主体参与,对社会公共事务进行的治理活动4。社会治理主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理5。以上两种代表性观点分别是从治理主体和治理方式层面去认识社会治理的,而俞可平6从治理机制和目的层面为我们理解社会治理的本质提供了定义,即在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,最大限度地增进公共利益和满足公众需求。以村民自治为核心的一系列农村民主治理制度的现实基础就是承包责任制,承包责任制促使农村的管理过程和管理方式发生变化,过去的命令式政治动员失灵7。这为我们理解农村社区权力在各种不同的制度关系中如何运行提供了基础。在国家治理体系中,社区权力是小微权力。小微权力可以分为党的领导权、政府委托的行政权和村委会的自治权8。在乡村治理体系中,党的基层组织居于中心地位,是实现乡村治理现代化的关键9。例如,深圳市宝安区S街道的“村改居”社区治理中,社区综合党委是社区各类组织和各项工作的领导核心;通过“一核多元”的乡村治理模式,不同主体从不同角度提供了社区治理必不可少的领导、管理、参与与服务要素,同时又相互补充、相互配合1 0。这基本上揭示了乡村治理体系中权力运行的核心特征。农村基层小微权力,是官民衔接层域的一种特殊的权力形态1 1。小微权力存在于官民之间,正是这种“非官非民、亦官亦民”的官民衔接层域,使基层小微权力具有正式体制性权力难以监督而民众又无法监督的特性1 1,很容易形成更4土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)大的工作异化1 2。因此,小微权力配置通常采取“权力清单”。权力清单的主要功能是限权,这与法治的核心含义一致8。围绕权力运行的规范化、标准化和制度化原则进行实时监督,使得权力运行流程更加具有透明性1 2。而权力清单的重要组成内容是权力运行规则8,以清单化方式厘清了村庄治理的各项权力,构建了小微权力的运行规则体系1 3。于是,农村基层党组织如何领导(领导权)、村庄事务如何自治(自治权),以及村民委员会协助基层政府的工作如何开展(协助权)、政府委托的事项如何管理(受托权)等公共事务活动,就形成了小微权力配置机制,权力清单对上述各种权力做出一系列的安排。2.2 农村社区权力运行与网格化社会治理机制权力清单对各项小微权力做出一系列的安排之后,农村社区权力运行并未到此为止。社区担负着双重职能,一种是自上而下的政府管理和公共政策的落地执行,另一种就是自下而上的社区居民参与和对公共服务的需求1 0。自上而下的管理科层制特征明显,由此带来“信息不对称也是科层有效运转的根本障碍”之管理困境1 51 6。小微权力清单虽明确了基层社区的管理服务范围和权限,有些清单事项需要日常巡查,有些事态需要社会管理及时做出反应,这些动态信息上级需要及时把握。一种社会管理与信息技术相结合的产物,运用数字化、信息化的手段,将管理区域范围划分为若干个网格,网格化管理应运而生1 7。所谓网格化管理,是在传统科层制基础之上借助信息化手段,对基层社会的一种整合性管理服务新模式1 8,在某种程度上解决了科层的管理困境。这个过程其实就是通过社区空间和信息技术的连接,再造政府自上而下的流程,达成治理重心的下沉和治理资源的整合,实现对网格内人、物、事、情的全天候、实时化、动态化、智能化管理和服务1 9。网络信息系统能够优化农村治理主体之间的互动2 0。实行网格化管理是加强社会管理的迫切需要。一方面,近年来基层社会管理过程中公共危机事件频发,而传统管理体制往往偏重被动管理和静态管控,难以应付不断升级的现实挑战2 1。网格化管理可以对管辖范围实行动态化监测,5小微权力配置与网格化管理:基于社会治理体系的村级宅基地协管制度创新小微权力清单制诞生于浙江宁海,以“宁海村级小微权力清单3 6条”的成果,奠定了 村务管理基础术语与事项分类 村务管理事项运行流程编制指南 村务管理村务流程化管理实施指南 三项国家标准的蓝本,为全国乡村治理作出了贡献。在群众眼中,村委会演化成了最基层的一级行政单位。经济职能加行政色彩,异化了村民自治1 4。有利于及时发现并解决问题1 7。农村的网格化管理的实质是基层组织的制度化建构,是国家服务型权力向农村基层的渗透,从而提高政策执行的效率2 2。另一方面,网格化管理能够消除政府各职能部门之间的壁垒,以公众需求为导向,提供精细化的公共服务,重塑公共服务流程2 3。网格化管理实现了国家行政组织和乡村社会力量的有效合作,但其基本逻辑仍是社会控制,只会强化“大政府、小社会”的关系格局,无法促进社会自我管理、自我服务的自主性生长2 4。在此过程中,社会事务的新变化要求基层社会治理主体多元化,这对传统的政府科层组织形态提出了变革的要求2 5。于是,单一主体的网格化管理开始向多元主体的网格化治理转变1 7。与初期重管控不同,网格化治理的实践者努力将社会服务、社会组织、社会工作者等柔性治理元素纳入网格化系统之中,使得网格化的存在形态和特质根性发生了一系列重要的变化2 6。因此,需要推动网格化管理向网格化治理转型。2.3 乡村治理体系现代化与农村宅基地制度改革农村社区作为国家治理的基本构成单元,是推进国家治理体系和治理能力现代化进程的关键,其治理模式的优劣程度决定了农村各项事业发展、政治社会稳定以及城乡统筹的水平2 7。在乡村治理活动中,治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合以及它和乡村社会的基本关系,构成了乡村治理机制2 8。乡村治理的特点在于多治理主体参与、多部门分工合作,目的在于实现乡村的善治2 9。国外对于乡村治理主体的研究也表明,多元化的乡村治理主体有助于发展农村经济、保障农村公共物品供给3 0,将农村发展的政治、经济与社会资本联系起来3 1。村民自治是农村基层社会治理的基石。我国广大农村地区具有的独特的生长模式,如差序格局、熟人社会、守望相助等生活逻辑,以及拥有的自治传统的村庄公共性等决定了村民自治是中国乡村治理最为适宜的方式3 2。在我国,村民自治赋予了农民参与村集体公共事务处理的权利,宅基地管理作为村级公共事务也应遵循村民自治的原则。因此,运用村民自治的机制管理宅基地既是我国农村土地产权制度的要求,又是乡村治理体系中的一项重要职责3 3。一般农村宅基地的财产属性不高,但其社会属性发挥着不可忽视的作用。政府保障集体治理空间,调动集体治理的积极性,加强集体治理规范建设,契合“公共事务治理之道”,能够实现宅基地的制度效率。问题是,当前一般农村宅基地管理,过度强化地方政府责任,与集体治理框架不一致3 4。6土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)农村宅基地是观察村民自治与社区小微权力运行的“窗口”。以上文献的指向也表明,农村宅基地管理提供了观察自下而上的社会治理(村民申请、村民自治)、自上而下的政府管理(乡镇人民政府及以上审核批准)的“切口”。村级宅基地协管制度创新,是可以在网格化社会治理体系的基础上叠加相关职能实现的。3 调研概述常州市武进区农村宅基地制度改革试点办公室为了落实 实施方案 中设立村协管员的改革任务,于2 0 2 1年3月2 3日召开了关于创新宅基地村级协管员制度座谈会,课题组参加了座谈,共同研讨如何借助网格化加强创新宅基地管理。课题组拟定了 武进区宅基地协管员与网格化社会治理融合调研方案,并组织了三次调研(见表1)。表1 武进区宅基地协管员与网格化社会治理融合调研时间地点调研内容2 0 2 1年0 4月1 6日礼嘉镇大路村礼嘉镇新辰村礼嘉镇武阳村村级网格员调研,调研网格员的人员组成、工作内容、绩效管理、宅基地日常监管以及遇到的问题2 0 2 1年0 4月2 9日嘉泽镇网格化服务管理中心镇级网格化管理调研,调研镇级网格化管理中心的职能、网格化管理流程、宅基地管理进网格的可行性与操作难点2 0 2 1年0 5月2 0日武进区网格化服务管理中心区级网格化管理调研,调研区级网格化管理中心的职能、网格化管理整体情况、宅基地管理进网格的方案制度 通过对村级网格员以及村干部的座谈调研了解到,村级网格化服务管理工作站作为区镇村三级网格的底层基础,对网格负有最直接的管理职责。村级建立了“一长N员”的基层网格管理团队,网格员的职责包括日常走访、信息上报等。网格员普遍由村干部兼任,村委中原国土联络员具备宅基地管理的经验,网7小微权力配置与网格化管理:基于社会治理体系的村级宅基地协管制度创新本文的课题组,系指笔者接受武进方面的委托牵头成立的“常州市武进区宅基地制度改革试验关键问题研究系列课题”研究团队。除了这三次调研,在稿件收稿后根据修改意见围绕小微权力清单和网格员(或社区工作者)等问题,利用微信通讯方式做了两次补充调研。格员的待遇低、任务重是反映的主要问题。通过对嘉泽镇网格化服务管理中心的走访了解到,镇网格化服务管理中心作为二级网格,负有上传下达、协同处理的责任。宅基地进网格的难点在于网格承载能力和网格员专业能力有限,宅基地管理与网格化管理信息平台打通是关键。通过对武进区网格化服务管理中心的座谈调研了解到,武进区网格化服务管理中心作为一级网格,负有统筹指导、综合协调的责任。对于宅基地管理进网格提出的解决方案是,各条线下放的资源、权力职责、服务事项进网格清单有增有减,尤其是农业农村部门清单内容需要优化。充分认识到网格员与协管员的不同,加强网格员在宅基地管理事项方面的培训,同时做好宅基地管理与网格管理系统的对接。4 行政村的小微权力与宅基地管理职责行政村是由人民公社体制下“三级所有”中的生产大队演化而来(包括后来的撤村并村),设立村民委员会为实行村民自治的基层单位。因此,行政村的小微权力与宅基地管理职责可以从自治和法治两个维度来理解。4.1 行政村的小微权力与法律依据与国家政府权力相比,村级权力属于小微权力,即村级组织及村干部依法行使的村务管理权力。我们在上面的文献综述中已将小微权力总结概括为领导权、自治权、协助权和受托权四个方面。根据 中华人民共和国乡村振兴促进法第4 2条的规定,领导权就是中国共产党农村基层组织按照中国共产党章程和有关规定发挥全面领导作用。中华人民共和国村民委员会组织法(以下简称 村民委员会组织法)第2条规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。这是自治权的法律依据。中华人民共和国乡村振兴促进法 第4 2条第2款进一步明确了自治权的原则,即“村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下,实行村民自治,发展集体所有制经济,维护农民合法权益,并应当接受村民监督”。协助权就是,村民委员会组织法 第五条第二款“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的条件(见 村民委员会组织法 第3 7条)。受托权主要看事项,其实是部门服务职能根据需要而做的下8土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)沉,所以 村民委员会组织法 第3 7条只对委托工作经费做出规定,即“人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的,由委托部门承担”。村民委员会组织法 也预防了协助权冲击自治权的问题,如第3 6条第3款规定,“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的,由上一级人民政府责令改正”。4.2 行政村的宅基地管理职责与法律依据 中华人民共和国民法典 设立了特别法人条款,第9 6、9 9条规定农村集体经济组织为特别法人,第9 6、1 0 1条规定基层群众性自治组织(如村民委员会)为特别法人。中华人民共和国土地管理法 第1 0条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”未设立村集体经济组织的,村民委员会可以依法代行村集体经济组织的所有者经营管理职能;设立村集体经济组织的,集体经济组织行使所有者职能,村民委员会行使管理职能。村民委员会组织法第8条第2款进一步强调了村民委员会的土地管理职责:“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,引导村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。”尤其是 村民委员会组织法 第2 4条,对涉及村民利益的,须经村民会议讨论决定方可办理的事项做了列举,特别指出“宅基地的使用方案”。行政村的宅基地管理职责由此有了明确的法律依据。行政村的宅基地管理职责是村民自治范畴的事务。村民委员会组织法 第2条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”村民自治赋予了村民自行管理村集体事务及其相关各类公共事务的基本权利,村民自治的核心目的是为村民的自由自主自治活动提供制度性平台3 5。村民委员会的职责有管理本村属于村集体所有的土地、引导村民合理利用自然资源,而村集体经济组织负有集体“三资”经营管理的职责。村民委员会的宅基地管理,与村集体经济组织的宅基地所有者职能有着本质的不同。4.3 武进的行政村小微权力与宅基地管理宅基地管理作为一项村级公共事务,无论是从法律上还是实践上看,村民委员会或村集体经济组织都是合法的管理主体。前者是村民自治意义上的管理,后者是所有者意义上的管理。宅基地管理纳入行政村小微权力清单,没有严格9小微权力配置与网格化管理:基于社会治理体系的村级宅基地协管制度创新区分是属于村民委员会的小微权力还是属于村集体经济组织的小微权力,因为党政经三套班子在村一级公共服务中心或党群服务中心是合署办公的,人员重叠,事务交叉。从调研搜集到的材料看,宅基地的使用或管理是在村级“小微权力”事项清单中的,见表2的一级事项之1.1二级事项之2.1三级事项之3.5。表2 雪东村“小微权力”事项清单(试行)一级事项二级事项三级事项1.1 村级重大事项2.1 村级重大决策事项3.1 村长期发展规划和年度工作计划制订3.2 村民自治章程、村规民约制定和修改3.3 村庄建设整治和拆迁改造3.4 村公共设施、公益事业的兴办及筹资筹劳、建设承包3.5 村集体土地承包经营及集体经济项目的立项、承包,宅基地的使用及征地补偿费的使用、分配3.6 村集体经济所得收益的使用,以借贷、租赁或者其他方式处置本村集体财产3.7 国家和上级重要政策、重点工作部署在本村的落实方案3.8 村民意见较为集中的重点难点热点问题3.9 多数村民认为应纳入决策的其他事项2.2 村级重大项目建设事项3.1 0 村级基础设施建设工程3.1 1 “一事一议”项目3.1 2 产业(扶贫等)项目2.3 村“两委”成员分工2.4 大额资金使用事项1.2 村级日常性事务2.5 村级工作人员任用事项2.6 村级财务管理事项3.1 3 财务开支事项。村级收支实行“三签”制,资金应存放在村集体账户或乡镇财政所公用账户,实行报账制,收款方为单位的一律实行转账,个人金额5 0 0元以上原则上实行转账2.7 村级救助救灾申请审批事项3.1 4 低保、农村特困人员申请3.1 5 临时救助申请3.1 6 救灾、救济款物发放3.1 7 慈善救助申请01土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)续 表一级事项二级事项三级事项1.2 村级日常性事务2.8 社会保障管理事项3.1 8 办理被征地农民养老保障3.1 9 养老保险缴费和待遇3.2 0 丧葬费领取3.2 1 社会养老保险注销3.2 2 高龄补贴申请3.2 3 残疾人补助以及以奖代补待遇申请2.9 印章管理和证明事项2.1 0 公开事项2.1 1 计划生育服务事项2.1 2 其他便民服务事项3.2 4 矛盾纠纷调解3.2 5 惠农政策补贴类事项2.1 3 村级党务事项3.2 6 党组织关系迁转3.2 7 村党组织领导全村发展和农民增收情况3.2 8 党员发展及教育管理情况3.2 9 党内规章制度贯彻落实情况3.3 0 村党组织自身建设情况 资料来源:根据雪东村提供的小微权力清单资料整理。注:表示没有细化。武进区农村宅基地管理办法(试行)规定了符合条件的农户申请、所在村民小组讨论公示、村级审查报批等管理流程,为村级“小微权力”事项清单提供了依据。村级组织重点审查提交的材料是否真实有效、拟用地建房是否符合国土空间规划(村庄规划)、是否征求了用地建房相邻权利人意见等。宅基地申请经村民会议或村民代表会议讨论决定并在本集体范围内公示后,由村级组织审查盖章,报镇(街道)委会审批。此外,村委会在宅基地日常管理方面还承担着重要的监督违法违建行为的职责。5 宅基地管理纳入网格化社会治理体系的可行性从上节行政村的小微权力与宅基地管理职责来看,创设村级宅基地协管员是非常必要的。本节主要从“网格+”融合和资源条件两个方面分析讨论宅基地11小微权力配置与网格化管理:基于社会治理体系的村级宅基地协管制度创新管理纳入网格化社会治理体系的可行性。5.1 网格化社会治理的融合网格化管理正逐步应用于社会治理领域,并向网格化治理转型。网格的精细化被用来强化“行政吸纳社会”的作用3 6,当前一些管理服务职能主动对接和纳入网格化社会治理体系,出现了“网格+党建”“网格+城管”等网格化社会治理的融合趋势。在武进区网格化服务管理中心的调查了解到,该中心集网格管理、统筹协调、指挥调度、综合研判、网格队伍建设等职能于一体。在网络化社会治理上,以党建引领、社会治理、为民服务、综合执法为“四梁”,以社会治安、公共安全、城市管理、环境保护、民生服务、政务代办、综合执法和综合管理为“八柱”,构建了“四梁八柱”的网格集成管理工作格局,初步实现了全区社会治理“一张网”有效融合。据中国江苏网的报道,武进区依托1 2 2 3个网格发挥作用,创新整合集成改革和网格治理,全面激活“网格+”机制,不断延伸精细管理“触角”。在此背景下,宅基地管理纳入“网格+”社会治理融合,对于全覆盖基层治理事项和丰富网格化社会治理体系是必要的。5.2 现有资源条件常州市委政法委负责的常州市网格化社会治理联动指挥平台,将现有的网络平台、硬件资源和数据资源集成管理,实现数据共享、对接联动、关联融合,提高社会治理的预测预警能力。武进区网格化服务管理中心是全区网格化服务管理三级平台中的区级平台,是区政府直属公益一类正科级事业单位,委托区委政法委管理。武进区网格中心自2 0 1 8年成立以来,以党建引领、为民服务、社会治理、综合执法四大功能为引导,在网格内集成社会治安、公共安全、城市管理、环境保护、民生服务、综合执法、政务代办、综合管理等八大服务管理事项。武进区划分基础网格7 1 1个,专属网格1 0 4个,共计8 1 5个网格。2 0 2 0年全区累计上报服务管理事项4 8.1万余件、服务记录1 3 4万余件,事项办结率达1 0 0%,联动办结率达1 0 0%。这是宅基地管理纳入网格化社会治理体系的资源条件。武进区从农村宅基地数字化管理实际需求出发,开发了农村宅基地综合管21土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)见中国江苏网:武进“三网融合”为基层治理凝聚合力 激活“网格+”,让难题看得见管得好,h t-t p:/j s n e w s.j s c h i n a.c o m.c n/h x m s/2 0 2 2 0 1/t 2 0 2 2 0 1 1 2_2 9 2 8 2 5 3.s h t m l,访问时间:2 0 2 2 0 6 1 7。此系收稿后根据修改意见补充的资料。理系统,有所有权管理、资格权管理、使用权管理、审批管理、执法管理、共享发布等管理模块和功能菜单。武进区宅基地数字化管理有一定的基础,在对接网格化社会治理体系的技术实现上有前瞻性设计思考,并正在试点探索建立“网格化+A P P”村级协管、镇级监管宅基地数字化监管机制。6 网格化社会治理体系对接宅基地管理的武进经验6.1 武进社会治理体系中网格化管理的主要做法(1)区级:统筹管理,平台建设武进区网格化服务管理中心作为一级网格,负有统筹指导、综合协调的责任。主要工作:一是负责区网格化指挥管理平台的日常管理、运行维护和数据统计分析工作,平台运转可以分为采集上报、核实立案、分流交办、督查督办、结果反馈、核查结案六大阶段;二是搭建信息资源共享的平台,中心系统整合“数字城管”平台、“1 2 3 4 5”便民服务热线等各类平台,集成整合到网格化信息系统与移动终端中;三是将全区分散的条线业务系统逐步整合到“一张网”里,负责推动各镇级网格化管理中心和区级职能部门协调联动,促进政府职能部门资源整合、高效协作、联动共治;四是负责实施网格管理员的日常培训工作,加强镇、村级网格化管理队伍建设,对镇网格化服务管理中心实施绩效考核。(2)镇级:协同条线,处理派单镇级网格化服务管理中心作为二级网格,负有上传下达、协同处理的责任。主要工作:一是落实武进区网格化服务管理的各项工作任务。对区级下发的任务进行分解派遣,将有关问题及时上报;二是负责镇级网格化管理平台调度和信息维护工作,对各村级网格发现的城市建设、管理、服务等方面问题线索,进行派单反馈、统一调度和督办考核;三是推动镇职能科室与村网格化服务管理工作站联动,将村网格员上报的问题反映至相应的镇级职能科室,并对其监督考核;四是将问题上报区级网格中心,对于不属于镇职责范围内的,上报至网格化服务管理中心转办至区级相关职能部门。对嘉泽镇的网格化服务管理中心走访调研了解到,该镇共有2 0个村(社31小微权力配置与网格化管理:基于社会治理体系的村级宅基地协管制度创新武进区农村宅基地综合管理信息系统全面建成并上线运行,并于2 0 2 1年7月9日成功注册国家版权局软件著作权。区),划分了5 8个基础网格、2个专属网格,嘉泽镇网格化服务管理中心现有专职网格员5 8人,网格规范达标考核在全区位于第一方阵。通过设立镇级网格化信息服务管理指挥中心,充分发挥信息管理平台指挥调度、基础数据管理、日常工作管理等功能。(3)村级:一线走访,日常巡查村级网格化服务管理工作站作为三级网格,对网格负有最直接的管理职责。主要工作:一是建立“一长N员”的基层网格管理团队。“一长”即一名网格长,负责日常运行落实、统筹跟踪处置问题。“N员”即多名网格员,结合本职参与管理发挥服务群众的作用。二是落实网格管理任务清单,网格员需要负责辖区网格内的基本信息采集,入户寻访、宣传、日常巡查、社会治安、环境治理等工作。三是网格员日常走访,网格员每天至少到网格内巡查走访两次,每次时间原则上不少于1小时,对巡查发现的各类问题和隐患及时处理。四是信息上报镇级管理平台,网格员可通过手机终端进行上报至镇网格化管理平台,镇网格化服务管理中心根据事件性质,在规定时间内转办至相关职能部门进行处理。表3详细列举了村级网格员日常巡查的任务清单。表3 武进区网格化管理村级事项(网格员巡查清单)事件类型内容社会治安矛盾纠纷、出租房屋安全、老楼危楼安全、传销场所、疑似精神病人、涉赌涉毒、卖淫嫖娼、非法宗教公共安全生产安全、消防安全、交通安全、食品药品安全、饮水安全、特种设备安全、地质灾害城市管理公共设施、市容环境、街面秩序、宣传广告环境保护废气扰民、噪音扰民、餐饮油烟、水污染、固废污染、施工管理民生服务公共服务、权益保障、便利服务、特殊人群、法律政策咨询、活动组织、安全防范宣传政务代办困难人群帮扶、卫生计生服务、就业与社会保障、生产经营服务综合管理突发事件、救济援助、检验检测综合执法环境保护、交通运输、农林水利、市场监管、社会事业 资料来源:根据武进区网格化服务管理中心、嘉泽镇网格化服务管理中心提供的网格服务管理事项清单资料整理。从礼嘉镇新辰村、武阳村、何墅村三个村调研中了解到,村内网格大多是按照自然村、村民小组等来划分,网格长由村书记担任,作为本村网格的第一责任41土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)人,网格员一般由村委兼任。村级网格化服务管理工作站通过划分网格和落实人员,建起了基层社会治理的大网。目前,宅基地管理正借网格巡查清单项目优化之际,实现与网格化管理有效整合衔接。嘉泽镇西城村、周庄村和跃进村三个村试点“网格+A P P”宅基地村级协管员制度,有宅基地巡查专项任务推送。其他区域在宅基地管理列入网格化治理日常巡查清单前,没有专项任务进行推送。以上武进社会治理体系中网格化管理的主要做法,可以概括为图1:图1 武进区农村网格化管理运行流程资料来源:根据武进区网格化服务管理中心提供的资料整理。6.2 武进融合对接的经验(1)基层治理网格化+协管任务清单全流程基层治理网格化是社会治理体系现代化的底层逻辑。武进区全面激活“网格+”的社会治理融合,为叠加宅基地协管制度提供了基础。利用村(社区)已建立的综合网格,叠加多功能,在网格专用手机的A P P上设置宅基地巡查定位打51小微权力配置与网格化管理:基于社会治理体系的村级宅基地协管制度创新卡、拍照上传、信息推送、问题输入、到期提醒、结果录入等功能,将宅基地巡查管理纳入基层网格工作范畴;充分发挥基层网格员队伍的优势,网格员一员多能,建立农村宅基地网格化管理村级协管员制度。在小微权力清单中细化宅基地管理事项,为优化网格员巡查清单、明确宅基地协管职责要求提供了依据。村级宅基地协管员主要负责对本网格范围内农村宅基地管理、违法行为进行监管,具体职责如下:一是参与宅基地审批、农房建设“四到场”工作,即宅基地申请审查到场、开工前丈量批放到场、建房巡查到场、建成后核查验收到场;二是定期对已在建的农房进行巡查,及时发现并报告建设过程中的违法违规行为;三是根据区、镇提供的宅基地违法线索,及时到现场进行核实,并反馈相关情况;四是农村宅基地日常巡查监管,及时掌握农村宅基地使用、农房建设施工等情况,对未经批准在宅基地上建设农房的现象及时报告。宅基地协管任务清单涉及从申请审批到建设等各环节,覆盖从巡查、违法线索核实到反馈报告等全流程。武进以信息化手段为支撑,以网格化平台为依托,探索建立全区农村宅基地网格化管理村级协管员制度,对于实现资源有效整合,合理布局村、组、户宅基地管理网络,推动宅基地监管工作重心下移,关口前移,全力打通宅基地监管“最后一公里”具有重要意义。(2)宅基地管理平台数字化+农户资格权入库全要素从上节宅基地管理纳入网格化社会治理体系的可行性得知,武进区组织力量开发了农村宅基地综合管理系统,具备了对接网格化社会治理系统的数字化基础。通过所有权管理、资格权管理、使用权管理、审批管理、执法管理和共享发布六大模块系统功能权限设计,以及相关制度设计,镇级农业农村、自然资源和规划、建设、行政审批、行政执法等机构建立了数据共享、职能共管、线下联动、线上联办的链条式工作机制。以农户资格权为重点,规范宅基地资格权认定管理,细化完善宅基地资格权认定管理办法,全面厘清户籍与成员资格、家庭户与保障户之间的界定关系。宅基地资格权成员以集体经济组织成员为认定口径,以股东资格权人信息为参考基础。精准采集并全面匹配“人、地、房”三类数据,完成全区农村集体经济组织、宅基地资格权基础数据入库,同时完善资格权动态调整口径、时限和操作流程。这也可以为网格化社会治理的精准化提供人地房三位一体的全要素管理。(3)宅基地监管网格化+职责清单全覆盖武进将宅基地巡查监管作为基层社会治理的重要内容,压紧压实宅基地巡61土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)查监管属地责任。按