我国研究生教育政策：历程回顾、发展路径与前景展望--基于政策工具的视角.pdf

教育理论与实践圆园23 年作者简介：金慧慧（1987-），女，河南商丘人，郑州旅游职业学院讲师，主要从事高等教育、酒店管理研究。研究生教育政策将人才培养、道德建设、文化传承集于一体，对教育的整体发展起着重要的导向与撬动作用，能够满足不同阶段社会政治、经济发展的需要。如何进一步完善研究生教育政策体系，充分发挥政策的引领作用，促进研究生培养模式的完善是一项亟待破解的难题。基于政策工具的视角,通过提取关键词和进行词频统计，对研究生教育政策进行整理与分析,能够较为清晰地得出政策背后的发展逻辑，亦能够为研究生教育政策体系的优化提供参考。一、政策工具视野下我国研究生教育政策的历程回顾“政策工具能够紧密连接政策的目标与执行”1，在分析政策系统的过程中起着重要作用。运用政策工具来分析研究生教育政策内容与框架，运用词频统计方法并结合相关政策背景进行阐释，可以更加全面地剖析研究生教育政策的发展。（一）政策工具的分类及其分析研究生教育政策的适切性本文借鉴罗斯威尔（Rothwell，R.）和赛格费尔德（Zegveld，W.）对政策工具的具体划分，“采用供给型、环境型和需求型政策工具作为分析维度”2。其中环境型政策工具指政府不通过直接措施推动研究生教育政策改革，而是通过改善市场环境、提供配套服务等措施来间接对研究生教育环境产生影响，进而促进研究生政策的不断改进；供给型政策工具指政府提供资金、技术等要素对教育的发展与改革提供直接的推动作用，以此带动政策不断进步与更新；需求型政策工具指“政府在教育政策变革时对其所产生的拉力，通过作用于各种外部因素来减少对教育的影响，使研究生教育政策不断更新”3。为了更加全面地对研究生教育政策进行分析，本研究基于政策工具的理论视角，以新中国成立以来的教育理论与实践栽澡藻燥则赠 葬灶凿 孕则葬糟贼蚤糟藻 燥枣 耘凿怎糟葬贼蚤燥灶第 43 卷（圆园23 年）第 24 期第 8-13 页灾燥造援 43（圆园23）晕燥援24孕8原孕13姻金慧慧摘要：我国研究生教育政策的制定整体历经了探索借鉴、封闭单一的初建阶段；全面开放、多元发展的改革阶段；快速发展、统筹协调的完善阶段；注重实践、优化质量的深化阶段。其中供给型政策工具在初建与改革阶段使用的频率较高；环境型政策工具在完善阶段使用的频率较高；需求型政策工具在深化阶段使用的频率较高。未来我国研究生教育应全面运用三种政策工具，推进教育政策法律化进程；突破政策工具的应用障碍，促进教育水平高质量发展；坚持政策工具的灵活变通，构建多元价值导向的目标体系。关键词：研究生教育；政策；政策工具；供给型政策工具；需求型政策工具；环境型政策工具引用格式：金慧慧.我国研究生教育政策：历程回顾、发展路径与前景展望基于政策工具的视角 J.教育理论与实践，2023（24）：8-13.中图分类号：郧649.21文献标识码：粤文章编号：员园园源原远猿猿载穴圆园23雪24原园008原园6基于政策工具的视角我国研究生教育政策：历程回顾、发展路径与前景展望第 24 期相关教育政策为分析样本，在划分不同历史阶段的基础上，以纵横两个维度来构建二维分析框架。在该二维分析框架中，横向维度代表政策工具维度，即“供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具”这三大政策工具，纵向维度则为政策内容要素维度，不同历史时代的研究生教育政策是各有侧重的，根据提取各个时代有关研究生教育政策内容高频关键词的方法来确定纵向维度的具体要素，如在研究生教育政策的初建阶段，纵向维度的内容要素即为研究生招生与培养、研究生待遇、研究生分配、高等学校、专业目录、学位管理这六个方面。（二）我国研究生教育政策的历史阶段划分以政策工具为视角，根据新中国成立以来不同历史时期所发生的重大历史事件对研究生教育政策的影响，以及研究生政策在不同历史时期所呈现出的阶段性特征，将研究生教育政策的演进历史分为初建、改革、完善、深化四个阶段。不同阶段的政策工具使用频率会根据外在的政治制度变迁、经济条件改善、社会环境变化而进行调整。1.探索借鉴、封闭单一的初建阶段（19491977 年）新中国成立初期，我国正处于谋发展的艰难阶段，至 1976 年底，我国共颁布研究生教育相关政策 20 余份。从中提取关键词 58 个，将出现次数大于 3 次的词进行整理，作为该时期教育政策的高频词，得出 6 个主要的高频词为：研究生招生与培养、研究生待遇、研究生分配、高等学校、专业目录、学位管理，这六个高频词亦属于本文分析框架中的纵向维度，同时，从关键词中可以得出，该时期教育政策所涉及的主题词聚焦“制度规范”且涉及范围较小，为我国研究生教育的发展奠定了基础，可见在横向维度即政策工具方面，此时我国的侧重点为供给型政策工具。依据上述 6 个主要高频词可以看出，初建时期我国研究生政策制订方面的重点如下：一方面，政府投入了大量资金与人力来推动教育的发展，使政策转向以制度确立为中心。而资金、人力等资源涌入研究生教育领域是供给型政策工具的一大表现，这类资源供给对研究生教育初建时期政策的发展与进步提供了强力的支撑。另一方面，因受到苏联的影响，我国的教育模式开始走向“专才教育”，使教育的发展陷入缓慢境地。1951 年政务院颁布 关于改革学制的决定 提出要摒弃旧学制、建立新学制。同年，一九五一年暑假招收研究实习员、研究生办法 规定研究生的招生工作由国家统一计划与安排。自身建设并未成熟也未能充分的服务于经济社会发展的要求。在改革学制与招收研究生时，通过模仿苏联教育模式为我国教育发展提供相应的参考，供给型政策工具在该阶段得到了充分应用。2.全面开放、多元发展改革阶段（19781985 年）在这一阶段我国共发布研究生教育政策 30 余份，对其进行总结并提取关键词共 65 个。将出现次数大于3 的词进行整理，发现该时期的高频词共 18 个，即该阶段的纵向分析维度除上阶段指出的 6 个高频主题词外，又增添了如：学位制度、学位改革、学位管理、学科与学位论文、科研经费、考核制度、博士学位、学科与学科点、招生单位与招生计划等新的关键词。政策主题聚焦于“调整”上，即为改革研究生教育政策体系，使其在政治、经济和文化等方面都能获得与现代社会发展相适应的特征，不断对研究生教育领域的学位制度、考核制度、招生制度等方面进行政策调节，从中可以看出这一时期我国在横向分析维度即政策工具方面依然遵循供给型政策工具。从关键词来看，本阶段的教育政策中所涉及的主要内容为不断完善招生制度与建立专业的培养模式。一方面，“研究生招生与培养、分配等问题都是由国家统一安排”4，使得研究生教育体制逐渐得到建立。1985 年，国务院颁布 中共中央关于教育体制改革的决定，该政策“从整体上对国家统一的招生办法进行改进，实现毕业生全部由国家统一分配，使研究生就业的自主选择能力逐渐增强”5。另一方面，在研究生教育全面实现改革开放的基础上，我国又将工作重点放在恢复研究生“招生与培养”的工作之中。此时，我国研究生教育通过国家职能部门多方面的协调与指导，逐渐获得了大量政策上的支持与保障，从而逐步走向正规，国家相关部门在此过程中发挥了供给型政策工具的调节作用，有助于我国培养大量高层次、专门型人才。3.快速发展、统筹协调完善阶段（19861998 年）1993 年中共中央颁布 中国教育改革和发展规划纲要，进一步丰富了研究生的培养路径，放开了研究生的招生渠道。该阶段所发布的教育政策数量明显增多，高达 146 份。提取关键词多达 198 个，将政策中出现次数大于 5 的词作为高频词，得到这一时期的高频词共 21 个，其中纵向分析维度方面所出现的全新的关键词有：毕业生、在职人员、录取工作、学位授予、硕士金慧慧：我国研究生教育政策历程回顾、发展路径与前景展望9教育理论与实践圆园23 年与博士学位授权点、同等力学、博士生导师、博士培养方式、审核工作、研究生培养等。从上述关键词可以看出，随着高等教育的快速发展，研究生教育在教育体制、教育质量等多个领域都出现了相应的政策支持。1993 年 2 月，国家教育委员会制定关于学位与研究生教育改革和发展的若干意见，强调研究生教育制度的探索要与社会环境、社会体制相适应，从而有效结合社会主义市场经济体制，构建富有中国特色的研究生教育制度。而这正是环境型政策工具应用的有力体现，环境型政策工具强调政府通过为研究生教育提供各项有力政策，构筑研究生教育生机勃勃的社会空间和文化秩序。“逐渐建立起由中央政府管理部门、地方政府和培养单位共同组成的三级学位与教育管理体制”6，招生体制也实行委培、自费、定向等多种形式7，研究生教育的招生体制与培养体制的改革使研究生教育质量得到普遍提升。本阶段我国为实现教育的统筹发展，在政策制定上做出了大量的探索，政府开始通过不断改善教育发展环境来促进教育政策的更新，环境型政策工具得到充分应用。4.注重实践、优化质量的深化阶段（1999至今）1999 年，我国颁布了 深化教育改革全面推进素质教育的决定，提出应进一步重视研究生素质的提升，将其作为深化教育改革的重中之重。本阶段我国发布教育政策文献多达 200 余份，将有关研究生教育的政策文献进行整理，将出现次数大于 4 的词总结为该时期的高频词，得到这一时期的主题词共 39 个，可见在纵向分析维度方面主要包括：硕士学位、专业学位、研究生培养方案与培养质量、研究生教育评估制度、研究生思想政治教育、优秀博士学位论文、教育质量保障体系、教育改革、同等力学、人才培养、学科建设与创新能力、奖助制度等，这一时期的政府对研究生教育政策做出了进一步的调整，“教育改革”等关键词的出现标志着此时的政策工具正朝着需求型稳步迈进。从关键词可以看出该时期研究生教育政策的重点有以下三点：一是随着社会整体产业结构的不断调整，教育政策的核心逐渐转变为以培养具有实践性、专业化特点的人才为中心。2010 年，国务院常务会议审议并通过了 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020），要求“各高等学校要提升科研水平、调整结构布局、重点提出应注重改革人才与办学体制”8，从培养、管理等不同方面进一步优化教育政策，并对当时的教育提出了全新的发展思路。二是指出“政府应根据教育发展规律、利用教育政策变革带来的拉力不断优化教育内部机制、提升整体发展质量”9。三是为提高研究生教育质量、引导教育健康发展，政策不断围绕“内涵式发展”来展开，政府从内部出发，结合研究生教育的个体需求与研究生培养单位的整体维度为研究生教育的改革进行了科学且坚实的政策打造，引领我国研究生教育进入全新的深化发展阶段。通过作用于外部因素来减少对研究生教育发展的直接影响，需求性政策工具在提高我国研究生教育质量的进程中发挥了积极作用。二、我国研究生教育政策工具的发展路径新中国成立以来，我国研究生教育实现了历史性变革与跨越式发展，培养了大批立足时代、自我实践，为我国的社会主义事业建设不断添砖加瓦的优秀人才。梳理、回顾我国研究生教育政策的发展历程，从政策工具的视角反映出新中国成立以来我国研究生教育政策发展的具体路径。（一）供给型政策工具下研究生教育政策的单一化与探索化1951 年，政务院颁布了 关于改革学制的决定 指出：“大学和专门学院得设研究部，修业年限为二年以上，招收大学及专门学院毕业生或具有同等学力者，与中国科学院及其他研究机构配合，培养高等学校的师资和科学研究人才”10，通过制度确认研究生教育的合法性，为研究生教育提供制度供给，进一步指导高等学校对高层次人才培养的具体要求，此项规定的颁布标志着新中国研究生教育的诞生。1953 年教育部发布高等学校培养研究生暂行办法（草案）规定“聘有苏联专家或师资条件较好的高等学校均应负担起培养研究生的重任，培养高等学校和科学研究所必需的专业人才”11。可见此时的研究生教育政策指向单一的培养目标，重点在于为研究生教育提供高校供给。该时期的教育政策凸显出探索化的特征，政府不断更新旧有的教育模式，在探索中找出更加适合我国发展的教育政策，基本确定了文革前研究生教育培养的基本模式与发展路径。1963 年我国召开了高等学校研究生工作会议，通过了 高等学校培养研究生工作暂行条例 等五项文件，这一系列文件囊括了研究生教育的方方面面，如招生计划、人才标准、培养目标等关于研究生教育的基础性指标，进一步指导研究生教育的纵深发展。供给型政策的强大活力使得研究生教育不断完善与创新，也为该时期研究生教育政策品质的提升提供了重要资源点的谋划作用，通过一定的技术与10第 24 期资金支持对研究生教育的内涵式发展产生了重要影响。“但供给型政策工具若使用过多，会产生一系列问题，影响相关政策的发挥”12。（二）供给型政策工具下研究生教育政策的自主化与规范化19781985 年全国科学技术发展规划纲要(草案）提出“高校要逐渐加大在校研究生所占的比重，赋予国务院各部委和各省市自治区专业研究机构招收和培养研究生的权力”13，扩大高等学校办学及其在研究生教育等方面的自主权，使其能更好地适应经济与社会的发展，体现出政策引导下教育发展的自主化特点。1978 年十一届三中全会的召开使研究生教育政策深受中国共产党的影响，将重点转移到解放思想、实事求是上来，对培养与管理同样提出了新要求。“第五届全国人民代表大会第五次会议批准的国家 六五计划提出试办研究院”14。1984 年教育部下达 关于在北京大学等二十二所高等院校试办研究生院的通知，宣布了我国第一批研究生院的诞生，标志着研究生教育朝着规范化方向发展。这一时期我国研究生学位授予单位数量飞涨、研究生培养数量激增、研究生招生规模亦不断扩大。至 1985 年，我国研究生招生数量规模激增到了 46871 人15。高校研究生建设一方面，要发挥制度的约束作用；另一方面，要利用政策进行激励，在保障办学权利自主化与管理规范化等方面发挥重要作用。此时的研究生教育政策依然依靠外部政策工具的支撑作用，体现出供给型政策工具的特点，为研究生教育提供物质性的话语境域，通过扩大研究生学位授予单位和研究生招生的规模与数量，为研究生教育政策提供了源源不断的资源供给。供给型政策工具可以有效促进研究生教育建设的积极发展，在保障学生权利、提高学生专业能力、建立奖励机制等方面发挥重要作用。（三）环境型政策工具下研究生教育政策的系统化与渐进化1992 年 关于按专业授予专业学位的建议 对前一阶段所颁布的教育政策进行了修订与补充，学位类型被划分为学术学位与专业学位两类，使研究生教育呈现出系统化发展的特征。解决了培养过程中出现的教育种类过于单一化的问题，较好地满足了国家对高层次、高质量、实践性人才的需求。除已有的传统学位类型外，增加了全新类型的专业学位，对应用型研究生的培养力度逐渐加大，生源与培养类型也得到了系统调整，政策逐渐呈现出系统化特征，教育管理制度也同样趋于完善。1987 年党的十三次全国代表大会题为 沿着中国特色的社会主义道路前进 报告中，强调应十分重视扩大教育规模与提高科学技术能力，将经济建设的发展转向依靠科技进步与提高劳动者素质上来，为各研究生培养单位确定相应层次提供了坚实的依据。提出了“稳步发展，保障质量”的方针，采用从局部到全局的方式，从培养类型、学位分布等方面进行调整，以求改进研究生教育政策的具体问题。在国内外整体较好的发展环境背景下，我国大力借助环境型政策工具来为研究生教育提供面向实践的策略布局与制度安排，对我国研究生教育产生了积极的引导作用。（四）需求型政策工具下研究生教育政策的公平化与适应化2010 年 关于切实做好普通高校全日制硕士专业学位研究生资助工作的通知指出：“关注全日制硕士专业学位学生的发展，切实落实学生的学业资助工作，解决其生活与学业中存在的各类问题”16。充分彰显出实现教育公平的决心，在发展上不仅坚持“效率优先”，更强调兼顾“公平”，使教育政策制定更加强调公平性。研究生教育规模与质量有了质的提升，培养高层次需求型人才的目标也得到逐步实现，政策中所蕴含的中国特色也逐渐显现。需求型政策工具在该时期发挥出了巨大作用，致力于扩大研究生教育的内需并间接改善研究生教育的内外部环境，为教育质量的提高起到不可替代的积极作用。20 世纪以来，我国高等教育的发展历经了从精英化到大众化再到普及化的转型。21 世纪初，在全国范围内实行硕士招生网上报名，34 所学校自主划定复试线，明显提高了研究生的培养质量，进一步促进了教育的内涵式发展。教育部于 2019 年发布 关于进一步规范和加强研究生培养管理的通知，通过了有关研究生教育的八种方法，健全对研究生不端行为的处理机制，以提高教育的发展水平。强调培养实用型与应用型相结合的人才，使培养模式更加适应社会与经济的发展。但当前需求型政策工具在我国研究生教育政策工具中略有欠缺，这与我国研究生教育的持续、动态、高质量的发展要求不相符合，无法满足当前我国研究生教育在“需要回应”框架下的教育践行，严重阻碍了金慧慧：我国研究生教育政策历程回顾、发展路径与前景展望11教育理论与实践圆园23 年我国研究生教育的进一步发展。三、我国研究生教育政策的前景展望在不同政策工具的支持下，研究生教育政策逐渐从探索化、自主化转向规范化与公平化。但教育政策若长期在单一工具的驱使下进行制定，会使某些政策内容得到片面强化，形成政策工具的应用障碍。因此，应全面、灵活的应用各项政策工具，为教育政策内容的进一步优化与质量的提升提供必备支持。（一）全面运用三种政策工具，推进教育政策法律化进程首先，应选择最有利于实现政策目标的工具类型,重视不同类型政策工具的优势互补，使三种政策工具协调运转从而形成合力。政府部门应从研究生教育的需要和诉求出发，通过使政策制定者、执行者和督察者多元主体的深度融合，促进研究生教育政策体系的更新发展。让政策工具发挥合力，带动不同政策工具的特征及其不同工具之间赖以相互作用的政策环境合理进行发展。其次，通过梳理发现，我国颁布的教育政策都能贴近当下的发展需求，为研究生教育实践提供引导与支持，但以规范为主要形式的占政策总数的 80%，始终没有涉及到“元政策”的制定。为保证政策实施的有效性，应坚持在不同类型政策工具形成互补的基础上将教育政策法律化，注重“元政策”独特作用的发挥，以法律形式保证研究生教育政策的权威性、科学性与规范性。最后，在发挥政策推动作用的同时，应给予各研究生培养单位更多的自主权，使其结合需求型政策工具对研究生教育的供求机制、资源引进、培养体系等方面走向自知且自信的积极化道路。（二）突破政策工具的应用障碍，促进教育水平高质量发展首先，政策工具的制定应从长远出发，并能根据社会政治需要和经济发展目标做出适当调整。要达到这一目标，首先应从管理入手，“十四五”时期，为提高我国教育治理能力与治理体系的现代化，我国提出了新的教育培养理念：“加强政府宏观治理能力；明确政府主管部门与各培养单位、学术专业机构与社会之间的权责关系；不断完善教育立法并将学科专业评议、招生指标控制等权力下放，努力形成一个由中央带动地方与高校彼此衔接的完整的政策系统”17。其次，制定教育政策时，应以培养创新性人才为基本目标，拓宽政策发展空间、提升政策的整体性与长效性。政策工具的选择以社会对教育水平的需要、教育发展的限制性因素适时进行调整，通过广泛的政策研究，进一步提升政策工具的先导性。政府应建立针对研究生教育的政策支持体系，政策支持涉及管理者、政府等。最后，要将制定的各项研究生教育政策放置到培养实践中去，检验其效果并发挥出最根本的作用。为此，政策制定者和政策执行者需要理解激励性教育政策工具的深刻内涵，提高政策制定对政策工具特征的有效依赖，更好地发挥政策工具在研究生教育高质量发展中的应有作用，政府职能机构应在确定核心结构稳定的情况下进一步做出一定调整，提高我国研究生教育政策的灵活性与进步性，确保研究生教育政策的稳定、长期发展。（三）坚持政策工具的灵活变通，构建多元价值导向的目标体系教育政策的落实应保证在自身意志得以贯彻的基础上，鼓励地方和各学位授予单位结合时代要求，根据自身特点来灵活掌控和把握政策要领，加强政策制定的针对性。首先，政策工具的选取应“充分考虑不同主体的权益，合理分配政策的应有价值，增强不同利益主体对政策制定与执行的认同感，提升教育政策执行的有效性”18。对政策工具的使用要依据研究生教育的实践优势，立足于研究生培养过程中丰富的教育实践经验，其实质是政策工具对于研究生教育体系的“适合型”建设。其次，确保多方参与是稳步实施政策工具的重要保障。因此，应发挥多元主体参与并赋予利益相关者表达自身意愿的机会，加强教育理论工作者、一线师生与教育部门间的紧密沟通，建立牢固的信任关系，使教育政策的制定充分发扬民主精神。但受到传统思想的影响，利益相关者对如何参与研究生教育政策的制定存在认识上的模糊，“参与制定的主体大多是高校校（院）长或相关人员，学生占比极少”19。在选择政策工具时，要进一步协调专家、各阶层人士来保障多元主体的参与，实现决策的公平与高效。最后，应加强政策工具与教育政策间的二维整合，促使二者协调发展。政策工具的实施不应仅仅着眼于单一的教育政策，而应致力于教育政策的整体从而实现良性循环，在指导研究生教育有序发展的同时，实现教育政策整体质量的提升，利用政策工具的宏观调控作用使教育政策成为以结构的形式而建构起来的具有诠释力的整体框架。参考文献：1 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钟旗.研究生教育政策范式的演变及优化策略研究 D.湘潭：湘潭大学，2014.作者单位：郑州旅游职业学院，河南郑州邮编451464China s Graduate Education Policy:History Review,Development Path,and ProspectsA Perspective Based on Policy ToolsJIN Hui-hui（Zhengzhou Tourism Vocational College）Abstract：The formulation of graduate education policies in China has gone through a preliminary stage ofexploration，reference，and isolated unity，the reform stage of comprehensive opening up and diversified development，the improved stage of rapid development and overall coordination，and the deepening stage of emphasizing practice andoptimizing quality.Among them，supply-oriented policy tools are used more frequently during the preliminary andreform stages;environmental policy tools are frequently used in the improved stage;demand-based policy tools arefrequently used during the deepening stage.In the future，China s graduate education should fully utilize three policytools to promote the legalization of educational policies，breaking through the application barriers of policy tools topromote the high-quality development of education level，and adhere to the flexible adaptation of policy tools to build adiversified value-oriented goal system.Key words：graduate education；policies；policy tools；supply-oriented policy tools；demand-based pclicy tools；envioronmental policy tools金慧慧：我国研究生教育政策历程回顾、发展路径与前景展望13