土地经营权抵押贷款的实践经验及完善建议——以浙江省慈溪市为例.pdf

慈溪市作为首批开展农村承包土地经营权抵押贷款试点的地区，在实践中积累了丰富经验，取得了不俗成效。本文以慈溪市为例，总结农村土地经营权抵押贷款试点实践的经验以及据此提出完善建议。根据慈溪市 2020 年度农业农村局的工作总结，慈溪市已累计发放经营权抵押贷款 9.5 亿元，发放贷款的规模位居宁波市前列。担保模式1.直接抵押。即农户用其土地经营权直接抵押给银行贷款以申请贷款，但直接担保的模式存在着道德风险，因为贷款双方之间存在着信息不对称的情形。2.“1X”担保模式。其中的“1”为土地经营权，而“X”代表着用以抵押的其他抵押物，如地上或地下附着物，可以是农业设施、粮食作物或是农机等。将地上附着物用以抵押可以显著提高农田的抵押价值，还可以最大化利用农地上的附着物。“X”也代表着来自第三人或者第三方企业的担保。地上附着物的抵押模式存在着经营风险和处置风险，因为有些农作物的不确定因素较大以及生长周期较长。渊二冤降低贷款风险的举措农业周期长、抗风险能力较弱。长久以来土地经营权的抵押贷款都存在投资不足、农业效率低下的困境。为了破除困境，慈溪市采取了一系列降低抵押贷款风险的举措，以促成土地经营权抵押贷款产品供需的精准对接。1.提取风险补偿基金和财政贴息。根据 慈溪市农村承包土地的经营权抵押贷款试点实施暂行办法（下文简称 暂行办法），市政府依照上年度土地经营权贷款余额的 1的比例逐年提取风险补偿资金，对于此类贷款本金的实际损失，在 10的比例之内予以补偿。政府的财政支持可以有效分散信贷风险，利于应对自然灾害以及市场波动带来的农业生产风险，基于本金实际损失 10内的补偿也契合农业生产的风险特点。根据 暂行办法，依照基准利率的 10对发放贷款的金融机构进行财政贴息。财政贴息与损失补偿如车之两轮，共同起着增强金融机构放贷意愿的保障作用。2.政策性农业保险。对于部分符合条件的作为抵押物的农作物，应当参加农业保险。慈溪市 2022年预拨的市政策性农业保险财政保费补贴资金合计1000 万元。并在传统险种的基础上推出创新险种，认定和理赔速度快，覆盖更多农户的多样化需求。3.其他各类资金补助。慈溪市通过各种农业生产发展资金补贴，覆盖种植业、畜牧业、渔业的生产全过程，例如每年度的畜牧业补助、农机购置、渔业资源养护等方面的农业生产发展资金补贴。各种生产资金补贴有利于增强农业经营主体抵御自然和市场风险因素的能力，改进技术，提高生产效率，达到土地经营权抵押贷款的实践经验及完善建议以浙江省慈溪市为例姻 郑朝菁一、土地经营权抵押贷款的慈溪实践及经验总结长 三角地区43上海农村经济 圆园23 年第 9 期增收、创收的目的。值得一提的是农业资源及生态保护补助资金，利于保护耕地地力，实现农业绿色发展和可持续性发展的目标。慈溪市还对高质量的农业经营主体给予奖励，对符合绿色生产的农业经营主体给予奖励或补助，辅之以农技指导员、科技示范户的带头作用。以上举措利于激发农业经营主体的活力，提升农业经营能力，提高农户信用，提高申请贷款的成功率以及信贷额度，形成产业发展的良性循环。4.对申请贷款的条件进行严格把关。暂行办法 对贷款农户的信用记录、经营能力，土地的权属登记以及双方的意思表示等方面作出了详细规定。而且还规定了贷款人可以采取委托第三方评估机构评估等评估方式以确定土地经营权的价值；土地经营权抵押应严格履行抵押手续，在相关权证上作他项权利记载，抵押合同以登记为生效要件，市农业局对抵押的权属进行公示。明确流转的法律行为效力利于提高交易的安全性与高效性，降低违约几率，避免抵押权人的重大损失，利于增加贷款的供给。渊三冤成效及经验土地经营权抵押贷款政策以及一系列农村金融支持政策放活了土地经营权，提高了农业生产效率，盘活了农村土地市场，显著改善了农业经营主体的生活，推动了农村社会的发展，促进了乡村振兴。2021 年，慈溪市粮食种植面积 28.28 万亩，蔬菜种植面积 48.5 万亩。农林牧渔业总产值达到 92.05 亿元，同比增长 4.1%。农村居民人均可支配收入 44862元,同比增长 9.6%。慈溪市通过“政府、农业经营主体、金融机构”协同参与的策略，激发了土地经营权的经济价值。首先，通过严格规范申请贷款的主体、申请流程等方式选择适合的农业经营主体，在降低贷款风险中起到主要作用。其次，发挥市场的“无形之手”作用，用各种保障或鼓励政策保障金融机构的合法权益，降低金融机构的贷款风险，促进金融机构投资的增长。同时，发挥各种补贴与技术指导、发挥带头农户的作用，培育一批规模较大的新型农业主体，增强贷款农户的经营能力。最后，政府在信息公示、资格审查、财政补贴、风险兜底方面发挥着关键作用，为土地经营权抵押贷款营造良好的法治环境。例如慈溪市近年来大力推进家庭农场和农民专业合作社提质增效，2022 年对 120 家新型农业主体发放贷款贴息962.85 万元，而规模较大的新型农业主体能够降低交易费用和消解信息不对称的情形，提升农户的信用，降低贷款风险。而且得益于近年来对绿色发展、农业设施和技术的资金补贴，土地地力提升，较易开发利用，土地附加值提升，土地的经营效益的提升也带动了抵押价值的提升。政府正在着力培育完善的土地经营权抵押贷款市场，权证的颁发登记、土地流转的公示、对金融机构的风险兜底及政策补贴等措施，利于降低违约风险，增加贷款的供给。渊一冤土地经营权抵押的带动效用受限相关法律法规关于农村土地经营权的内涵界定尚有争议，而且土地经营权抵押贷款实践还处于试点与探索的阶段，导致抵押信贷产品的种类较少，关于期限或担保物方面的限制较多，一些新种类的抵押信贷产品仍需通过较长一段时间的摸索以及相关法规政策的出台，才能逐步成熟定型。抵押信贷产品的覆盖面较窄也导致有些低附加值的土地不能享受到农村土地承包经营抵押的政策红利。加之法律法规与实践之间存在滞后，部分条款限也制了新型农村土地信贷产品的发展。渊二冤贷款违约后抵押物处置变现难农村土地经营权的特殊性质以及执行土地经营权方面的立法滞后，我国当前不具备通过法院执行程序大规模处置土地经营权的条件。农村土地承包法第四十七条第四款规定：“土地经营权融资担保办法由国务院有关部门规定”。由此可见，立法将制定土地经营权的实现方面的具体细则的权利交予了行政机关。根据 暂行办法 的规定，土地经营权的实现可以采取贷款重组、协议转让、公开拍卖、法院裁决处置或委托市农合联执委会临时托管、再流转等方式进行处置，但是实施细则仍有待完善。渊三冤土地经营权抵押的配套制度仍存在不足二、农村土地经营权抵押贷款实践中存在的问题长三角地区44上海农村经济 圆园23 年第 9 期农村金融市场的成熟度是影响土地经营权抵押信贷的重要因素。成熟的市场可以加快土地经营权的流转速度，减少违约的情形以及减轻抵押物处置变现难的问题，降低金融机构与农户之间的交易成本和信息成本。现今，农村信用体系仍未完善，慈溪市 2020 年农户授信达 20 万户，合计 262 亿元。暂行办法还鼓励农户小额信贷担保公司为贷款主体融资增信，农户授信增量仍有较大发展空间。土地流转和评估体系仍未完善，虽然流转登记发证需经过所在地镇政府的审查和市农业局的审核，抵押贷款流程中所在镇经发办出具调查意见，银行开展调查，银行还可以委托第三方评估。但是，由于农地附着物的估值包含预期纯收益，需要更为审慎和专业的评估。而且“1X”担保模式扩大了担保物的范围，但是这些担保物可能有形也可能无形，可能是现在的资产，也可能是未来的无形资产，信贷产品及服务对此作出的回应与创新仍需经过较长时间实践的检验。渊一冤打造区域性优势主导产业袁加强新型农业主体的培育和扶持碎片化、面积小的土地难以发挥产业集群效应，土地的评估价值较低。应当整合土地资源，发展规模化、现代化的经营模式，打造优势主导产业，提升土地的附加值。优势主导产业还可以带动上下游关联产业的发展，延伸产业链，提升土地经营权的市场潜力，利于扩大贷款的规模，延长贷款的期限。慈溪市着力扶持龙头企业、家庭农场、农民合作社等新型农业主体，应充分发挥农民专业合作社以及家庭农场的示范带头作用以及各类补贴的激励作用，增强技术指导和培训，先富带动后富，促进共同富裕。政府还应增加技术改进及绿色发展的资金补贴，绿色发展可以提高生产效率，改善人居环境，还可以助力乡村旅游产业的发展。渊二冤完善农村信用体系袁推进农户小额普惠贷款授信的成果应用应加强农户信用信息的整合、采集、共享与运用，逐步形成全覆盖的农户信用信息库。加强政策的宣传和解读，提升农户的信用意识。慈溪市还为新型农业主体建立信息化名录，给予信贷激励举措，并与银行保险机构精准对接。除了 暂行办法 所鼓励的小额信贷担保公司的增信行为外，还可以发挥农民专业合作社的增信作用。农民专业合作社具有法人资格，有较为完善的民主决策以及财务管理制度，增信效果较为显著。渊三冤依托数字化优势袁建立完善的土地产权流转交易平台促进线上和线下的公示相融合，缓解信息不对称的情形。透明高效的土地产权流转交易平台还可以发挥专业化服务的功能，助力土地估值体系的完善，提升土地的流转效率以减轻信贷风险，以及利于及时处置抵押物，实现抵押权人的权益。在土地的流转交易中，除了关注规模较大的新型农业主体的土地经营权流转外，还应重视小规模农地的土地经营权流转，畅通经营规模较小的农户的抵押、流转信息渠道，满足小额贷款散户的需求。渊四冤完善相应的法律法规及政策袁为土地经营权抵押融资创新提供制度支撑相关法律应当尽快明晰可用于抵押的农地权利类型及其内涵。应当完善法院的执行规则，为通过法律途径处置抵押物提供保障。地方行政机关应完善土地经营权实现的实施细则，探索创新抵押物处置的实践，着力破除抵押物处置难的难题。应坚持政府持续优化抵押贷款的办理以及登记流程与金融机构优化贷款的额度、期限和种类相结合，进一步探索和推广新型抵押信贷产品。渊五冤创新风险补偿机制首先，创新农业保险产品品种，增加保险产品覆盖的风险种类，增强农业经营主体抵御风险的能力，慈溪市还鼓励探索政策性保险叠加商业保险的试点。其次，可以在现今政府财政资金负担风险补偿的基础上，运用税收、融资的优惠政策加以激励，逐步探索和引入社会资本参与到风险的补偿中；还可以探索市场化的风险补偿机制，借助担保公司、银行、土地流转中介的业务优势，构建市场化的风险补偿运作模式。渊作者单位院广西大学法学院冤三、完善路径长 三角地区45