城镇化探析——基于“3-5”城市群的比较研究.doc

城镇化探析——基于“3+5”城市群的比较研究
贺西子
【摘 要】加快城镇化进程是现阶段和今后一个相当长的时期内中国经济和社会发展的客观要求。本文以把益阳市放入“3+5”城市群为前提，通过与其他城市的比较来分析益阳市城镇化水平落后的问题，并进一步对加速益阳市城镇化的对策进行了探讨。
【关键词】益阳市城镇化、“3+5”城市群、问题、对策
城镇化是扩大内需、提高农民收入的根本手段，同时也是经济增长的重要源泉，是指伴随着现代工业发展和分工细化而产生人口向城市集中的过程。城镇化是一个系统工程，是一个综合性的概念，不仅包括小城镇的建设，农村人口向城镇转移，还包括生产生活方式由农村落后型转为城市现代型。新时期湖南省“3+5”城市群的构建给益阳市的城镇化带来了前所未有的机遇和挑战，通过与其他七个市的比较来分析新时期益阳市城镇化存在的问题和对策既有利于益阳市找到差距，对症下药，又有利于城市群的整体发展。
一、益阳市加速城镇化的紧迫性
2007年，湖南省启动“3+5”城市群计划，这是包括以“长株潭”三市为核心，拓展到周边的岳阳、益阳、常德、娄底和衡阳五市的整体规划。地理情况如下图所示：
图1 “3+5”城市群地理图

“3+5”城市群作为湖南的精华地带，正以其独特的地理位置、丰富的自然资源、良好的合作基础和广阔的开发前景越来越受到关注和认同。“3+5”城市群综合交通体系规划远景年限为2030年，力争到2020年，群域公、铁、水、空、管综合交通体系运输能力不足现象基本消除，将“3+5”城市群建成“能力充分、方式协调、布局合理、运行高效”的一体化“两型”综合交通运输体系。到2030年群域综合交通体系运输能力适应并适度超前于社会经济发展需要。“3+5”城市群的构建要求益阳市的城镇化跟上城市群整体步伐，而益阳市的城镇化率常年低于全国和全省平均水平，如下图所示：
图2 2000至2009年全国、全省、益阳市城镇化率比较

数据来源：2000-2007年益阳市信息统计网，2008-2009年益阳市国民经济和社会发展统计公报
由图2得到，2000至2009年，益阳市的城镇化水平总体趋势是稳步逐年上升，尤其是2004年后，增长趋势明显加快，但整体水平一直偏低。且2009年益阳市的城镇化率在“3+5”城市群中也排名倒数第二，为41.5%，仅高于娄底35.6%，与城镇化水平最高的长沙相差20个百分点。较低的城镇化水平不利于自身和城市群的发展，加快城镇化建设显得尤为紧迫。益阳市紧靠省会长沙，并与岳阳和常德接壤，发展条件优越，应积极融入到城市群中，不在乎当配角，以科学发展观为指导，充分发挥后发优势，力争在未来几年至少达到湖南省城镇化的平均水平，创造“双赢”。
二、益阳市城镇化存在的主要问题分析
城镇化要在强调人口由农村向城市迁移聚集，城镇规模扩大的同时，更应该注重地域景观的变化、产业结构的转变和生产生活方式的变革，使人口、地域、社会经济组织形式和生产生活方式由传统落后的乡村型社会向现代城市社会转化。益阳市的城镇化跟“3+5”城市群的其他市相比，存在如下突出问题：
1、工业化滞后于城镇化，产业结构层次不高。
对于绝大多数地区而言，工业化是不可逾越的阶段。先进的工业化和高级产业结构是城镇化的推动力，反之则阻碍城镇化的进程。自1978年改革开放以来，经过三十年的奋斗，益阳市进入了工业化初级阶段并向中期阶段加速推进。经验的统计分析认为，城镇化与工业化率相适应的比值应在（1.4，2.5）之间，城镇化与第三产业比重的比值应在（0.8，1.5）之间。根据益阳市2009年的情况，城镇化与工业化率之比为1.10，低于下限1.4。城镇化与第三产业比重的比值为1.09，在（0.8,1.5）之间，表明益阳市城镇化滞后于工业化。
再看产业结构，下表是2008年“3+5”城市群三次产业结构比例：
表1 “3+5”城市群2008三次产业结构比例
省市
三次产业结构比例
长沙
5.7：52.2：42.1
株洲
12.1：53.8：34.1
湘潭
14.2：50.6：35.2
衡阳
23.57：41.24：35.19
岳阳
17.2：51.7：31.1
常德
20.9：42.4：36.7
娄底
18.2：50.4：31.2
益阳
24.4：36.2：38.4
数据来源：各市2008年国民经济与社会发展统计公告
从表1的对照中可得，长沙的产业结构层次为5.7：52.2：42.1，是城市群中产业结构层次最高的；益阳市的三次产业结构为24.4：36.2：38.4，是城市群中产业结构层次最低的，第一产业比重较大，第二、三产业的比重还需要进一部提高。造成这种现状的主要原因是产业链短和技术落后。益阳市的十大优势产业电力、装备制造、食品、有色金属冶炼、化学、纺织、竹木加工、建材、电子、造纸及纸制品业占规模以上工业增加值的89.5%，占全部工业的76.4%，就有七个仅以原材料加工为中心，产业链短，产品生产配套能力不强，上下游和外围服务企业配套不紧密，产品单一，结构雷同，系列化产品不多，整体市场竞争优势不突出。其次，全市许多生产企业技术创新不够，产品升级换代缓慢。全市竹木加工企业数量众多，但多数企业生产设备简陋，设备精度很低，产品质量不高。水泥行业新型干法回旋窑生产线仅2条，而落后且面临淘汰的机立窑生产线37条。纺织主打产品还是以初加工、低档次的粗支纱、白坯布为主，附加值高的高档纺织产品比重不大。在市场上真正叫得响的产品和商标不多，产品档次普遍较低，附加值不高。产业链和技术创新的限制无法满足经济社会发展的需要，是制约产业结构优化的一个重要因素。
2、中心城区经济辐射力弱，小城镇要素聚集能力不强
从地理位置来看，益阳市是“3+5”城市群中条件最好的，和长沙、娄底、岳阳、常德四市相接，交通四通八达。但没有好好利用区位优势，与省会及其它城市各方面的对接很少。造成相对于省会的长沙，交通枢纽和物资集散地的娄底，工业城市的岳阳和诗词之市的常德，益阳市是最没有特色，中心城区经济辐射能力是最弱的。益阳是长株潭“3+5”城市群中绿色竞争力最弱的一个，5项因子指标均远远低于区域平均水平。虽然益阳是远近闻名的“小有色金属之乡”，“竹子之乡”，南竹、茶叶产量居全省第一，苎麻产量局全国首位，是粮、棉、麻、油、糖等主要生产基地，且资水、沅水、澧水和荆江三口每年带来过境容水2200多亿立方米，蕴含丰富的水能发电资源。但是，由于缺乏市场推动力和政府引导力，没有促成产业的聚集发展，农业生产也没有实现集约化。益阳市生产功能和区域服务功能欠缺，对周边的经济也没有带动作用，即缺乏产业发展的动力，产业竞争力不强，产业聚集能力较弱。
3、基础设施不完善。
基础设施建设是经济社会发展的重要支撑，是拉动经济增长的重要力量，是改善民生的重要保障。益阳市基础设施建设欠账多，缺口大，基础设施的不完善主要体现在配套设施和农村基础设施上。很多建制镇未铺设排水管道，环卫、园林绿化及停车场等配套设施，乡村公路覆盖面窄，农村基础条件落后。益阳市有良好的地理发展条件，但其布局欠合理，铁路运输率低，更有益阳铁路属省管独立经营的地方窄轨铁路尽几年来几乎处于废止状态，这在城市群里的其它城市是少有的。2009年，益阳市相继启动多条道路的建设和改造，基础设施投资力度明显加大，但总体资金还是不足，即使与常德、岳阳等市还有较大的差距。且由于过去益阳市没有重视基础设施的建立，要完善并非一日之功。益阳市的乡镇一级没有规划建设管理机构和人员，人才和技术严重短缺，很多乡镇的规划都没有经过实地考察和征得当地人民的认可而盲目进行。再加上全市大多城镇都是靠政府投入来进行基础设施建设，城镇建设资金来源缺乏必要的机制，直接导致城镇建设跟不上社会发展，在城市群中处于落后地位。
4、小城镇规划、建设、管理严重滞后。
当前城市发展的趋势是向卫生城市、园林城市、生态城市、特色城市靠近。常德素有“风景之国、文物之邦”的美誉，现为“中国优秀旅游城市”、“全国文明城市”、“国家卫生城市”、“国家园林城市”、“中国魅力城市”， 第一个“诗词之市”，并获“中国人居环境范例奖”。相比之下，益阳市的经济建设与人口、资源、环境、社会发展不够协调；城市的噪音污染、空气污染等现代污染普遍。小城镇规划、建设、管理严重滞后，一方面，有许多区域的城镇体系规划编制工作没有展开，并且没有充分考虑到未来发展的需要，一些原来已有的规划成果只停留在研究的层面上。绝大部分小城镇的规划直接就是一条主道，公路既是小城镇的内部道路又是过境交通，难以形成小城镇的完整形态和合理布局，并且造成小城镇堵车的现象。城市缺乏个性和文化品味，清一色地建楼，既没有外在的标志性建筑，也没有内在的文化象征。有许多具有传统历史文化的地方如安化茶马古道，益阳周立波故居等呈现出一股开发热，盲目投资，破坏了文化本身的内涵。跟随大众化来进行城镇化只能丧失自己独特的底蕴，反而不利于长远的发展。另一方面，建设和管理严重滞后于实施，如桃江县的长途汽车站，从2006年开始规划，2008年实施，到现在那里仍然只是摆了一栋建筑，处于停工未完成状态。更有很多农村公路的建设，由于建设和管理的失职而造成迟迟不能动工。益阳市部分有色金属基地专门从事几十种有色金属、稀贵金属、放射性元素以及化工原料的冶炼，在生产过程中未使用环保设施，其乱排乱放的煤烟、废气、毒气及粉尘等对周边村庄的大气、水源、地下水、土壤及人畜等造成了严重的污染。这样的情况屡见不鲜，严重有悖于可持续发展战略，也使益阳市在城市群的整体地位下降。
5、农民收入不高，城乡居民收入差距较大。
城镇化是全面的发展，农民的低收入和城乡收入差距都影响城镇化的进程，也与城镇化的目标不符合。益阳市的城镇化水平所以在城市群中落后，很大一部分原因是农民收入水平低。表2是2009年“3+5”城市群各城市的农民人均收入情况：
表2 2009年“3+5”城市群各城市的农民人均收入 单位：元
市
长沙
株洲
湘潭
衡阳
岳阳
常德
娄底
益阳
农民人均收入
9431.90
6502.36
6782.12
6327.05
5339.6
4903.63
3290.48
4940.46
排名
1
3
2
4
5
7
8
6
数据来源：各市统计信息网
由表2可得，益阳市农民的人均收入在8个城市中排名倒数第三，是没有达到5000的三个城市之一，和常德接近，和最高的长沙相差4401.44元，几乎是两倍。
其次， 2009年城镇居民人均可支配为13802元，是农村居民的2.79倍。城镇居民的恩格尔系数是39.3%，农村居民的恩格尔系数是48.2%，相差8.9个百分点。恩格尔系数在50％-60％为勉强度日，40％-50％为小康水平，20％-40％为富裕。城镇居民已经达到富裕的水平，农村居民的恩格尔系数和小康水平的上限只差1.8个百分点，代表刚刚迈进小康水平。但这是平均水平，表明仍有不少农民的恩格尔系数在50%以上，仅为勉强度日。由户籍管理制度、劳动就业制度、社会保障制度等所构成的二元体制，在长期的发展中，直接导致了城市偏向的城乡交易制度的形成，并导致城乡之间要素流动、资源分配以及政治权利安排等一系列关系的扭曲，最终形成了一种至今仍难以消除的城乡二元结构的格局。在种二元体制作用下，城乡差距巨大，二元结构非常突出。近年来，随着国家对民生的关注，这种制度性的歧视有了一定的矫正，但还没有根本改变，在其固有的惯性下城乡差距仍在扩大。
三、加速益阳市城镇化发展的对策
1、加速发展信息化，走新型工业化道路。
随着信息技术在全球企业和产业中迅速扩散和渗透，当代工业化发展过程与信息技术紧密融合，为信息资源发挥要素影响提供了基础和条件，信息资源与资本、劳动力和技术等投入要素共同构成现代工业发展的核心要素。益阳市在现代化和新型工业化的建设中，可以参照和借鉴城市群发达地区工业化和市场化进程中的经验和教训，以信息和技术为动力，在相对较短的时间内加速完成工业化进程。大力发展电力、造纸、机械、纺织、食品、建材等优势产业为主，加快自主创新，发展低污染、低能耗、高科技产业，提升工业质量与效益。以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，这是我国工业化和整个国家现代化的战略选择，也是益阳应该着眼发展的道路。信息化带动工业化将加快经济结构调整和推动产业结构转换和升级，将促进经济增长方式转变，将提高企业劳动生产率和增强产品的竞争力。
2、制定扶植政策，发展优势产业，扶植幼小企业。
（1）财政和税收的倾斜政策
对新型产业，薄弱产业制定相应的财政和税收倾斜政策，有针对性地优化产业结构，促进产业发展，重点发展服务业。根据库兹涅茨法则，在服务业，劳动力的相对比重要大于产值相对比重，发展服务业是为农民创造就业机会和增收的有效途径。同时对外企外业投资新办生物化工、医药化工、新型建材等新兴产业和国家或省有关部门确认的高新技术产业的；对异地进入益阳市经济开发区和省批特色工业园区的企业；在中心城市、特色工业园兴办采用先进技术的劳动密集型企业，制定相应的税收优惠政策。
（2）金融和信贷的优惠政策
对通过技改能够明显提高产品质量和生产能力，增强市场竞争力的企业技术改造项目，优先列入金融部门的技改信贷计划、票据融资的重点支持对象，优先予以信贷支持。对企业投资规模较大、发展环保生产的企业，担保条件落实的情况实行优惠贷款利率。
（3）技术的支持政策
扩大技术在产业发展中的作用，积极支持企业技术创新、技术改造、高新技术产业化项目的投资、项目贷款贴息、新产品开发奖励、技术创新试点企业和企业技术开发中心建设，并制定相应的政策。可以建立以企业为主体，大专院校、科研院所为依托，自主创新与引进相结合的技术创新体系。
（4）农业生产扶持政策
农业生产关系到广大农民，要积极制定农业生产扶持政策，推进农业产业化，打造绿色品牌。积极落实中央的粮食生产扶持政策，紧紧围绕“立足农业、面向农村、服务农民、稳定发展”这一主题，以促增长、保增收为目标，采取有效措施应对全球金融危机、自然灾害、农产品价格波动等不利影响，使农业生产保持良好的发展态势，农民收入稳步增长。
3、拓宽资金来源渠道，加快基础设施建设。
在巩固城镇建设现有资金来源渠道的同时，深化城镇建设投融资体制改革，逐步建立政府引导、市场化运作的多元化、多渠道投融资体制，保持合理的城市基础设施投资规模，实现基础设施建设的良性循环和滚动发展，防止成为制约经济社会发展的瓶颈。益阳市建设需求大、空间也大，强化基础设施建设显得尤为紧迫和重要。为发展创造条件应加大对通航、导航、助航设施的投入，铺设排水管道，环卫、园林绿化及停车场等配套设施。建设市图书馆，电影院，文化中心等提升人们的精神生活。加大对农村基础设施的投入力度，尤其是农田水利设施的建设，切实保障农民的生产生活安全。
4、坚持城镇规划适度超前，加强城镇管理建设。
城镇和城镇体系发展规划决定了城镇发展规模、功能定位、空间发展方向和城镇体系的布局模式，是城市建设和发展的前提，只有制定出既符合城镇发展实际情况，又适当超前、科学合理的城镇和城镇体系规划，才能保证城镇化的健康、快速发展。益阳市城镇规划要充分考虑周边联系，联系“3+5”城市群，并形成以益阳为核心，以各县县城为支柱，以建制镇为基础的城镇体系总框架，在人口聚集、空间布局上为推进城镇化奠定良好的基础。在统筹全市发展的基础上还应该在乡镇设立办事处，这样有利于改善乡镇的规划滞后和脱节。正规的城镇管理是城镇发展的保证，要制定相应的管理人员上班细则，建立和完善各级干部的政绩考核标准和指标体系，并严格执行。要严厉惩罚腐败、失职的城镇管理人员，整顿和防范管理人员的不正之风。
5、积极改革影响城镇化快速发展的过时政策。
这主要包括户籍政策、用工政策、社会保障和福利政策。2005年，益阳市为吸引农村人口向城镇转移，实行城乡户口“一元化”管理，实行以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口的统计方法。对于引导和规范人口的迁移和流动，促进城乡经济持续、健康发展，加快城镇化建设步伐，具有重要的现实意义。但借户籍制度改革向城镇转移的农村人口的目的基本上是为了方便子女就学和就业，这部分人口在医疗、社会保险、失业救济等方面基本没有任何保证，因此农村人口向城镇转移的积极性不高。益阳市应在认真落实国家出台的小城镇户籍制改革政策的同时，在地方政府的职权范围内大胆探索进一步开放户籍制度的新路子。逐步建立城乡劳动者平等的就业制度，加强统一城乡劳动力市场、就业失业登记、劳动用工管理等制度建设，搞好统筹就业服务，努力改善农民的创业和就业环境。扩大社会保障和福利政策的覆盖面，切实保障到农民的生活，解决农民的后顾之忧，切实保障城镇化的稳定发展。

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