第四讲福利国家理论.doc

第四讲 福利国家理论

主要内容：

一、福利国家的产生和发展
二、西方经济学中的福利国家理论
三、福利国家危机
四、福利国家的改革与启示

主要参考文献

1.《福利国家经济学》，尼古拉斯•巴尔，中国劳动社会保障出版社
2.《当代西方经济学新进展》方福前，中国人民大学出版社
3.《福利经济学前沿问题》，尼古拉斯•巴尔、大卫•怀恩斯，辽宁人民出版社
4．《福利国家向何处去》，周弘，社会科学文献出版社
5．《构建全民共享的发展型社会福利体系》，中国发展出版社
6．《当代中国经济改革教程》，吴敬琏，上海远东出版社
一、福利国家的产生和发展
关于福利国家的典型故事“在20世纪，如果你碰巧出生在瑞典，那就像中了头彩一样。”—— 一位美国作家。20世纪60、70年代，是瑞典的“黄金时期”有个患了轻度抑郁症的人跑到公立医院去看病。当时正值寒冬，日短夜长。为了能让病人进行户外活动，多晒太阳，医生开了一道处方：去西班牙两星期病假，机票和酒店开销算作药费，全部报销。
1． 什么是福利国家
布里格斯(Asa Briggs)为福利国家给出了一个著名的界定：“‘福利国家’是这样一种国家，其中，有意识地运用组织的力量(通过政治和管理)至少在三个方面努力减少市场力量发生作用的范围：第一，保证个人和家庭的最低收入，而不管他们财产的市场价值如何；第二，使个人和家庭能够应付“社会意外事件”，如生病、年老和失业，以降低不安全感的程度，否则个人和家庭将会面临危机；第三，保证在一定范围内的社会服务领域向所有公民提供所能得到的最好服务，不管他们的地位和阶层如何。转引自《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第4卷，北京：经济科学出版社，1996年版。
福利国家的内容：第一，以社会保障制度为主体；第二，政府保证所有公民享有最低标准的收入、营养、健康、住房、教育和就业机会；第三，特定历史条件下的产物。
一个简便的界定，就是“社会开支”在一国GDP中所占的比例，比例高的属于福利国家，比例低的属于自由放任的市场经济国家。在西方国家，属于“社会开支”内容的包括像医疗保障、退休金、教育等等必要的福利，它们是通过国家的税收、用非市场的手段经营的（即社会福利的非商品化）
福利国家社会开支的比例：瑞典为32％，法国29％，丹麦、德国28％以上，挪威、奥地利、比利时在26％～27％左右，芬兰、意大利在23％～25％之间，瑞士、荷兰、英国在23％上下，加拿大、澳大利亚、日本都在18％左右、美国不到17％。　　
社会指标（平均寿命）：日本82.07（岁，下同），法国80.87，瑞典80.63，澳大利亚、瑞士80.62，加拿大80.34，意大利79.94，挪威79.78，奥地利79.21，荷兰79.10，德国78.95，比利时78.92，英国78.7，芬兰78.66，美国78.06，丹麦77.96
社会指标（每千个新生儿的死亡数）：日本和瑞典为3.2，挪威为3.3，芬兰3.7，瑞士4.1，比利时、法国4.2，德国4.3，丹麦、奥地利、澳大利亚4.4，荷兰4.7，英国、加拿大4.8，意大利5，美国则高达6.3。
经济指标（以美元为单位人均GDP）：挪威：10万以上，丹麦、瑞士6.7万，瑞典、芬兰、荷兰：5.5万上下，奥地利5.2万，澳大利亚5万，比利时4.9万，法国4.8万，加拿大和美国：4.7万，德国：4.6万，英国4.5万，意大利4万，日本3.8万
大体而言，欧洲发达国家属于福利国家，美国一般不称作福利国家。
2．福利国家的理论起源和发展
现代福利制度起源于英国的《贝弗里奇报告》。《贝弗里奇报告》对战后英国福利社会的建设产生了巨大的影响。这个报告主张的社会福利可以被概括为“3U”思想：普享性原则（Universality），即所有公民不论其职业为何，都应被覆盖以预防社会风险；统一性原则（Unity），即建立大一统的福利行政管理机构；均一性原则（Uniformity），即每一个受益人根据其需要，而不是收入状况，获得资助。 “福利国家”(welfare state)这个概念是1941年由威廉•坦普尔最初提出来的，以区别于纳粹德国为统治者服务的“权力国家”（power state）。人们常常把1948年7月5日英国国民可以享用国民保险的这一天作为英国福利国家的诞生日。从此，现代资本主义历史翻开了新的一页，欧洲各主要资本主义国家纷纷开始效法建立了福利国家
二、西方经济学中的福利国家理论
经济学的基本原理可以解释建立社会保障的理论依据,并可以诠释西方福利国家存在的理性缘由。这样，在主流经济学和社会保障及福利国家之间，可以建立一个对话渠道：社会保障的建立和福利国家的存在，不仅仅是由于“社会正义”的需要，它也是出于“经济效率”的原因。
1．微观经济学与福利国家
微观经济学认为市场会出现失灵 。第二次世界大战以后，鲍莫尔（Baumol）和阿罗等经济学家对1920年庇古的《福利经济学》和第二次世界大战前一批经济学家创建和发展起来的旧福利经济学做了重要补充和修改，从而使之在深入研究市场失灵和国家干预合理性的基础上形成了新福利经济学
20世纪80年代关于福利国家的大辩论，《福利国家经济学》出版（1987年）
市场失灵与福利国家（社会保障）
1．市场的不确定性
2．市场的规模收益易引发自然垄断
3．在存在外部性的情况下，市场不能达到帕累托最优
4．市场不能提供最优数量的公共物品
5．竞争性市场常带来不公平的收入分配
6．信息不对称导致市场失灵
（1）养老保险
（2）失业保险
（3）医疗保险和健康保险
在保险市场上，信息不对称实际上也是个委托代理间题，即投保人（代理人）和保险商（委托人）之间存在的信息不对称现象将导致市场效率损失。例如，投保人通过采取保险商不可观测的行动影响到其损失的概率和数量时就会出现道德风险问题，而当高风险的人向保险商隐瞒事实导致后者无法做出区分时就出现逆向选择问题
逆向选择（Adverse Selection）理论是由美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿克洛夫在其论文《柠檬市场：质量的不确定与市场机制》中提出的。柠檬（a feeble or unsatisfactory person or thing）指旧货。在旧车市场上，由于交易双方信息不对称和市场价格下降产生的劣质品驱逐优质品，进而出现市场产品平均质量下降。市场选择的结果不是优胜劣汰，而是留下差的，所以叫逆向选择。
2、宏观经济学与福利国家
宏观经济层面的市场失灵问题
宏观经济学作为一门独立存在的科学，对市场稳定性问题或市场失灵问题的解释，在某些方面，比微观经济学更为详细，更有独到之处。（1）经济增长理论中的市场失灵：内生增长理论（技术创新，教育，人力资本）；（2）社会公平实现过程中的市场失灵：收入再分配理论（货币补贴与实物补贴）；（3）失业保险供给中的市场失灵：弗里德曼及其以后的失业理论 （自然失业率）；（4）反通货膨胀中的市场失灵：收入政策理论（贫困补贴与最低收入保障）
三、“福利国家”危机
20世纪70年代以来，“福利国家”普遍出现了危机。首先是发达国家经济出现“滞胀”，要求削减政府开支和社会福利，减少税收以刺激投资。但高税收是高福利的基础，减少税收，出现财政赤字，高福利难以为继。其次是近年来国际竞争日益激烈，“福利国家”高福利、高工资、高补贴、长假期的优越条件，削弱了他们产品的市场竞争力。更严重的是，高福利还培养出一批坐享其成的懒汉。经济全球化导致了西方就业机会外流和第三世界廉价商品大量进入西方市场，“福利国家”竞争力减弱，难以支撑高昂的福利开支。
福利国家的弊端
欧洲式的社会保障制度曾经对推动社会进步和经济增长起到了积极用，但其弊端也逐渐暴露出来，具体表现如下：
第一，社会保障体系所提供的保障水平要与一个国家的经济发展水平相适应。二战后，欧洲福利国家的高标准社会保障一开始就是建立在较高水平的人均GDP的基础之上的。在整个20世纪60年代和70年代初期，西欧国家的社会福利继续快速提高，大大超过生产的增长速度。1965～1970年，社会福利费用每年平均增长11．6％；1970～1975年，每年平均增长15•3％。社会保障费用在国内生产总值(GDP)中所占的比重从60年代的不到20％，上升到70年代中期的30％左右。由于社会保障的水准超过了经济的支撑能力，国民收入中越来越大的部分被用于社会保障，所以就会损害长远经济发展的基础。
第二，过高的社会福利不利于效率的提高。二战后，西欧各国政府在社会保障制度中全面承担了增进社会成员普遍福利的责任，这对推动社会保障制度的发展无疑起到了重要作用。但是，对于国家究竞应在社会保障体系中起多大的作用，并不是没有疑问的：(1)社会经济资源中有越来越大的份额掌握在政府手中，由政府直接支配，削弱了市场机制的作用。(2)国家全面包揽了社会成员的高水平生活保障，使一部分人滋长了依赖国家、靠社会保障过日子的心理和懒惰行为。(3)社会保障和社会福利的扩大，培育起庞大的福利机构，造成高浪费、低效率和官僚主义。
第三，过高的福利影响国家预算的稳定性。西欧国家的社会保障资金主要来自国家预算。随着实行福利主义各国社会保障水平的不断提高，用于社会保障的一般税收和指定用于社会保障目的的薪给税或社会保险税不断增加。例如，1965～1984年期间，瑞典税收在国内生产总值中的比重从35．7％上升为50．6％；丹麦从29．4％上升为47．3％；英国从30．6％上升为38．6％；法国从35．0％上升为45．5％。一些国家的个人所得税的边际税率很高，例如瑞典个人所得税的最高税率高达80%，实行这种以高税率为基础的高福利，虽然具有较强的收入再分配效应，有利于缩小贫富差距，但同时也会使厂商成本提高，资本收益率下降，还会损害因积极工作而获得高收入的那部分人的工作积极性。而且，由于社会福利开支过大和预算入不敷出，实行“福利国家”政策的国家几乎无一例外地形成了庞大的财政赤字。
以上问题使福利主义的社会保障制度陷入困境。特别是在20世纪70年代西欧社会进入人口老龄化和低增长阶段后，它们的这种高福利政策受到了广泛的批评。
东南亚地区的新加坡、南美的智利等国家汲取了“福利国家”政策的教训，发展起了与之不同的社会保障制度。
“福利国家”的危机最终导致了“福利国家”对福利经济制度的改革。从“福利国家”发展形势的分析预测来看，“福利国家”的福利经济制度既不会从根本上被推翻或取消，也不会完全按照过去形成的那种模式走下去，福利经济制度的调整和改革势在必行。
四、“福利国家”改革与启示
1．瑞典的社会保障体制改革（英国等略）
20世纪70年代以后，瑞典的社会保障体系陷入了危机，主要表现在：公共开支比例过大，各项福利开支(养老、医疗、失业、生育、伤残等)大约占政府公共开支的85％，公共开支占GDP的比重也从20世纪60年代的35％上升到20世纪90年代的70％，财政不堪重负；过度福利对劳动者积极性起反激励作用，造成了“福利欺诈”和“福利依赖”的现象。高福利导致高税收，1980年，瑞典个人所得税平均的边际税率为56．8％，最高边际税率达85％；个人所得税占个人劳动收入的比重为 65．2％，占GDP的比重为47．7％；由于税收过高，导致劳动力成本较高，劳动密集型产业转移，失业率提高，迫使企业提高工资，引发通货膨胀；高福利使得个人缺乏储蓄和投资的积极性，影响经济长期发展，瑞典人 均GDP在OECD(经合组织)成员国的排名已经从1970年的第4位下降到1995年的第16位。瑞典政府从1991年着手进行养老保障体制改革，1994年引入新型养老保障模式，改革方案在1998年获得国会通过，于1999年开始实施。
新体制框架包含三部分：
第一部分是覆盖全民的国家强制性基本养老金制度，它包含三个层次：
第一层次：记账式缴费确定制(NDC)，受益人得到的养老金取决于退休时个人账户中的名义资产数量。
第二层次：实账积累制养老金。基本养老金制度的总缴费率为18．5％(雇主和雇员分别缴纳9．25％)，其中16％进入名义账户，2．5％进入实账积累。
第三层次（基本层次）：即家计调查式的最低养老金担保(GP)，它由中央政府预算筹资。
第二部分是准强制性的职业养老金计划
第三部分是个人自愿养老储蓄
继瑞典之后，记账式缴费确定制很快在其他一些国家(意大利、拉脱维亚、波兰、蒙古和吉尔吉斯斯坦等)得到实施。
2．福利国家改革特征
对“福利国家”的福利经济政策进行调整，对福利经济制度进行必要的改革已经成为一种国际趋势，同时这也是有目共睹的事实。总的来看，在目前的形势下，社会福利会朝着“社会化”、“私人化”的方向发展，但不会完全“社会化”和“私人化”；社会福利将会走“第三条道路”，而且还会朝着国际化的方向发展。
（1）社会福利的私人化
社会福利私人化是福利经济制度改革的一种模式，其主要内容是：规定收益制下的公共账户转为规定缴费制下的私人账户，政府公共部门的集中垄断性管理转为私人基金公司的分散竞争性管理。在这种模式下，政府不再作为局内人来实施收入再分配政策，而是以局外人的身份通过各种措施来纠正市场失灵。
社会福利的私人化可以实现激励机制与社会保障功能的兼容。而且，社会福利私人化还能弱化政治效应，并通过提高运营效率来增进社会福利。社会福利的私人化提高了效率，但不一定排斥公平，社会福利私人化将成为福利经济制度世界性的改革趋势。
（2） “第三条道路”
经济一体化及全球化的双重压力使“福利国家”在长期实践中积累起来的问题更加突出：沉重的社会福利负担降低了经济发展的效率、加大了经济政策实施的难度，同时失业问题长期得不到解决，并引发了许多社会问题。
西方经济学发展路径：
自由主义（保守主义）——凯恩斯主义——新自由主义（新保守主义）——新凯恩斯主义
以新自由（保守）主义经济学为依据的经济政策，已经不能在维持经济增长的同时有效地解决经济全球化冲击之下产生的各种经济和社会问题。于是，“第三条道路”产生了
“第三条道路”，是指美国民主党和欧洲左翼政党为解决全球化时代出现的各种问题而提出的一种执政理论，或者说要在不受约束的个人主义和自由放任主义与旧的政府干预和各阶级合作的社会民主之间，找到一条在当代实现社会公平的道路
“第三条道路”作为西方国家一种新的发展模式，其主要内容有：
第一，在政治上模糊阶级界限。“第三条道路”在接受了社会正义这一社会主义核心价值的同时，抛弃了阶级政治，追求跨阶级合作，反对权威主义和排外主义；同时，在国家干预与自由市场之间寻求“平衡”，即在该进行干预的地方决不让市场自由放纵，在该让市场机制发挥作用的地方政府决不插手。
第二，在经济上制造新的混合经济
这种混合经济不是在国有和私有之间寻求平衡，而是要在管制与解除管制之间、社会生活的经济领域与非经济领域之间寻求平衡；同时，强调经济政策与经济运行的广泛参与性，以实现公平，促进效率，减轻“福利国家”的福利支出负担。
第三，实行新的社会政策，即在投入与产出、生产与分配之间寻求平衡，实行积极的、有益的投入—产出模式，变消极福利为积极福利；同时，倡导责任与权利相结合，在“社会主义”与“个人主义”之间寻求平衡。为了在公平与效率之间取得平衡，“第三条道路”强调把经济增长放在首位，用经济增长来促进社会公平。
“第三条道路”所要解决的实际上是政府作用与自由市场作用的协调、国家管制与民主的协调问题，只是一种管理方式上的变革。
“第三条道路”的理论更接近于新自由主义的立场（也有人认为是中左路线）。在这样的理念支持下，欧洲的福利国家甚至美国，都对本国的社会福利政策进行了不同程度的改革和调整。改革的主要内容包括促进就业，加大教育投资，社会保障项目实行国家与私人并举，扶助弱势群体等。
在促进就业方面，英国的布莱尔政府强制那些能工作而不工作的人去主动工作。政府通过给个人和企业发放补贴，鼓励失业者积极“寻找工作”，企业主动雇用更多的劳动者。瑞典政府为促进就业，将“愿意就业”作为享受福利的基本条件。失业者必须参加就业培训，才能领到失业救济金。1994年，美国克林顿政府颁布了《工作与责任心法案 》，实行“工作替代福利”的改革。
为应对经济全球化和信息技术的发展，各国都积极发展教育事业，加大教育投资，以提高劳动者的职业技能。为此，英国布莱尔政府将教育投资占GDP的比例，由保守党时期4.6%提高到5.6%。同时，政府还出资对工作年龄的人特别是年轻就业者进行岗位培训。企业在招收新雇员时，可向政府申请职业培训费。德国政府规定，企业必须对自己的员工进行岗位培训，否则要进行罚款，收取的罚金用于政府提供培训时使用。
为应对人口老龄化的压力，欧洲福利国家在“第三条道路”的理念支配下，摈弃了养老保险或者完全由国家提供或者完全由私人提供的极端做法，允许私人机构介入，引入竞争机制，实行国家与私人并举。代表“中左”路线的英国布莱尔政府就曾建立了以公—私伙伴关系为基础的多元福利结构，采取公私混合的保险制度，为那些没有职业养老金的人提供“风险共担养老金 ”。瑞典也设有私人福利机构。
对于弱势群体，英国政府采取增加工资，降低所得税率至10% 的办法；德国施罗德政府则通过提高个人所得税的起征点，使众多的低收入阶层免缴个人所得税，从而相对提高他们的收入。
由于福利制度改革就是对利益格局的重新调整，这种调整未必就是帕累托改进式的行动，因为社会中的各个利益集团的反应是不一致的，有时甚至是激烈的。有例为证：
2003年3月，施罗德政府宣布了《2010年议程》的改革计划，提出福利制度改革的整体方案：削减社会福利开支，提高医疗保险中由个人承担的医疗医药费用比例，对劳动力市场、失业保险金等都进行较大幅度的改革。这一改革方案引来党内和全社会的强烈反响。
党内一部分人发起签名运动，力图阻止这一方案在国会通过；大批党员退党，包括一些党龄较长的老党员和有威望的党员。与此同时，社会中下层民众也坚决反对此方案，使社会民主党失去了大 量的传统选民。
为弥补教育经费的严重不足，2003年德国6个州政府削减教育经费，变大学生免费入学为每人每年收取1000欧元的学费 ，此举引起师生们的愤怒，有的学校故意在露天广场授课，更有甚者抬棺游行或裸奔游行。在党内外的压力下，施罗德于2004年2月6日宣布辞去社民党主席的职务。
1995年法国政府草拟了社会保障方案，方案中对退休制度进行改革，取消各行业退休制度的优惠条件，增加领取退休金者缴纳医疗保障税的比例，增收遗产、利息、股票的 社会保障税。此方案在全社会引起强烈反响，出现了全国性的罢工运动。
2003年5月，法国拉法兰政府推出了养老金改革方案，即从2008年起延长缴纳养老金的年限，从当时的37.5年延长至40年，2020年再延至42年。仅仅延长缴费两年半 ，就引发了全国性的抗议、罢工浪潮，近80个城市交通受到影响，80%的航班取消，巴黎的邮政、公交几乎瘫痪。这股浪潮甚至波及到德国、意大利和奥地利。同样的情况在美国也有发生。美国克林顿政府的医疗改革方案在国会引起激烈辩论，最后还是以总统让步结束。美国新的医疗改革方案（2010年）已通过，但并不顺利。
尽管困难重重，但福利国家在“第三条道路”理念的支配下所进行的改革，应该说还是取得了一定的成就的，特别是在全球化和信息革命的配合下，就业、经济增长的目标得到了较好的实现。
英国布莱尔政府自1997年执政后，经济持续增长，年增长率 在2%上下浮动，位居西方工业国家前列。布莱尔执政期间英国失业率明显下降，为之前的25年最低。法国若斯潘政府在增加就业方面比较突出。通过反就业歧视法、“青年就业”措施等 ，增加就业岗位，减少失业率，2001年与1997年上台执 政时比较，失业人口减少了近100万。美国克林顿政府八年任期内，经济平均增长率为3.7%，生产率增长1.8%，通货膨胀率为2.5%，失业率为5.6%。与前任相比，这是一个显著的进步。
然而，美国包括欧洲以“第三条道路”为开路先锋，在社会福利改革上取得的成绩，在一定程度上还要“归功”于20世纪90年代的“虚拟经济”的膨胀。在这一期间，由于股市价格急剧攀升而出现财富效应，使得私人消费增长速度不断加快，平均达到13.9%，远远超过了实际经济的增长速度。
美国经济过多依赖向私人消费提供信贷，使得其不能保持一个中长期的可持续的发展。虚拟经济的膨胀加上布什政府的军事开支的扩张，终于使得美国的金融和经济系统不堪重负而出现危机，从而拖累国际金融和经济。由此可以看出，对于福利国家的改革，“第三条道路”能否成为最佳解决方案，还须拭目以待。
（3）社会福利的国际化
随着科学技术的不断进步、世界市场的发展及经济全球化趋势的不断加强，生产的规模和人员的流动已经突破了主权国家的界限，以主权国家为基本框架的“福利国家”的公民福利保障机制越来越表现出对生产规模和人员流动的不适应
同时，“福利国家”的价值观也随着生产国际化和经济全球化的发展而被广泛传播。在这种形势下，“福利国家”要么强化政府，提高关税，防止资本外流，抵制外来廉价劳动力产品对“福利国家”内部劳动力市场的冲击，要么降低其劳动力价格，迎接世界市场的挑战
由于“福利国家”中的高福利政策得到了广大劳动者的支持和拥护，因而“福利国家”企图通过大幅度降低福利以适应世界市场劳动价格的做法难以实现，而实行关税壁垒又会引起雇主们的反对。这就要求各国政府制定共同的社会福利政策，协调彼此之间的关系。更重要的是，当前世界各国居民正被贫困、失业、环境、社会解体等问题困扰着，国际贩毒、犯罪集团活动日益猖獗，也威胁着世界各国居民，特别是富国居民的安全。在日益恶化的国际社会环境中，“福利国家”很难独善其身而继续得到发展。
社会福利问题不再是一个单纯的内政课题，而逐渐成为一个国际性的课题，“福利国家”的发展也已经突破了传统意义上的主权国家的社会福利政策领域，而逐步涉及到区域性的政策协调及国际性发展战略。也就是说，社会福利将以社会福利私有化经营为先导，不断向着相互依存的国际社会福利的方向发展
3． “福利国家”的启示
（1）我国要加快社会保障制度建设，提高广大居民福利水平
（2）社会保障建设要公平优先，遵循公平、普惠和可持续原则
（3）借鉴福利国家经验和教训，建设有中国特色的社会主义福利社会

复习思考题

1．福利国家的特征
2．福利国家危机的原因
3．福利国家改革对我国的启示