日本普惠保险发展模式：演变与启示.pdf

日本普惠保险的发展经历了从以保险商品为中心，到以区域和行业普及为中心，再到以业态形成为中心的演变。20 世纪初期，日本以简易生命保险产品快速普及普惠保险，配套设置以国家信用为担保的简易生命保险特别规则。20 世纪中期，日本以共济业为中心，形成了普惠保险的区域和行业发展模式，共济规制理念和做法经历了以强调个性到注重共性的变迁。1995 年放松保险业规制后，日本在立法层面创设小额短期保险业，经由特别立法扶持行业发展，实现了普惠保险的业态化。目前我国普惠保险处在较快发展时期，快速发展的现实需求与发展模式尚未成型、制度供给有所不足之间存在着矛盾。日本普惠保险发展模式给我国带来的启示在于：普惠保险的发展首先是普惠保险产品的创新，而有针对性的规则设计对保险产品创新具有推动作用；区域和行业互助共济是普惠保险服务面向的两个重点；普惠保险业态形成的关键因素是在保险基础规制统合下实施差异化监管。关键词：普惠金融；普惠保险；简易生命保险；制度共济；小额短期保险中图分类号：D922.284，F831.2 文献标识码：A 文章编号：1007-9041-2023(05)-0086-11收稿日期：2023-02-14作者简介：陈昊泽，厦门大学法学院博士研究生，Email：。*本文受中国国家留学基金项目国家建设高水平大学公派研究生项目（项目编号：202206310054）、厦门大学研究生田野调查基金项目保险销售制度的实证研究（项目编号：2022FG011）的资助。感谢匿名审稿人的宝贵意见。文责自负。一、引言2005 年联合国提出普惠金融（Inclusive Finance）概念，旨在以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。作为普惠金融的子概念，普惠保险（Inclusive Insurance）的本意为包容性保险，即要求商业保险应具有包容性的特征，以有效的方式使商业保险产品和服务普遍惠及每一个群体、每一个人，尤其是传统商业保险难以覆盖或长期忽视的群体（Cheston 等，2018）。普惠保险是实现金融普惠的重要环节。2014年国务院发布的关于加快发展现代保险服务业的若干意见首次使用“普惠保险”概念，将现代保险服务业上升到国家治理能力的高度。2016 年保监会印发的中国保险业发展“十三五”规划纲要明确提出“大力发展普惠保险，开发各类保障适度、保费低廉的小额保险产品”。实现全体人民共同富裕是中国式现代化的本质要求之一，而保险业服务共同富裕的重心PAGE87PAGE875南方金融 总561 期2023在于提高保险保障的普惠性。目前，我国普惠保险仍处在起步阶段。虽然自 2020 年以来，以惠民保为代表的普惠保险产品出现了较快普及的势头，但是就整体而言，我国普惠保险发展程度较低、种类单一且存在法律保障及监管缺位的问题。如何以普惠性目标为本、以发展模式创新为动力、以法律制度完善为保障，促进普惠保险扩大服务覆盖面并实现可持续发展，是亟待研究的课题。从域外经验来看，从明治维新至今，日本保险业已有 140 余年的历史，其发展水平居世界前列。若从简易生命保险诞生开始计算，日本发展普惠保险已有百余年历史，有着较为清晰的阶段和形态划分。在降低保费水平、提升保险种类、扩大保险普及率等方面，普惠保险对日本保险业发展起到重要作用。国内已往研究文献大多着眼于日本普惠保险的某一单类形态，较少探讨日本普惠保险的社会保障性特点、历史性演变以及普惠保险与一般保险的关系等论题。与此同时，我国学者对于普惠金融、普惠保险已经有了较为深入的研究。对于日本普惠保险的具体分析未能与普惠金融的一般研究有机结合，殊为可惜，而本文正是结合二者的一次尝试。“人类所有集体生活都直接或间接地为法律所塑造”，普惠保险亦不例外，为此本文将结合法律规制的视角，剖析日本普惠保险的发展模式，以期对于我国普惠保险的制度建设和事业发展有所裨益。二、日本普惠保险发展模式的阶段演变分析百余年间，日本普惠保险的发展模式可分为三个阶段：第一阶段，普惠保险发展成为国民普遍接受的保险商品。这一阶段发生在 20 世纪初期。以政府信用为担保的各类简易生命保险商品，能够满足不同层次和需求的消费者，因而得以迅速推广。第二阶段，以区域、行业组织为基础推动保险的普及。这一阶段萌芽于产业合作社的共济活动，大致发生在 20 世纪中期。区域、行业自下而上形成的合作社成为共济业务的基础，能够量体裁衣地满足区域、行业的风险分散需要。第三阶段，普惠保险形成了独特的小额短期保险业态。这一阶段发生在20世纪末至21世纪初。小额短期保险商品不仅价格相对较低，而且购买、理赔流程也较为简便，因此得到广泛的认可和接受。（一）第一阶段：以简易生命保险产品为中心明治时期（1868 年-1912 年），保险进入日本，然而至大正时期（1912 年-1926 年），商业保险在中低收入群体中仍未得以普及。在国家财政不足以支持推行社会保险的背景下，如何发挥保险分散社会系统性风险的功能、实现保险普惠化，是当时日本政府面临的重要课题。对此，日本政府将发展简易保险作为实现社会稳定的重要政策，将简易保险的宗旨确定为“任何人、任何地方、任何时间都可以加入”的保险。着眼于社会大众对生命保险的保障需求，1916 年 10 月 1 日，日本以邮政系统为基础，开始推行简易生命保险商品。该类保险商品一经推出就得到社会广泛接受。根据日本总务省的统计，截至 2003 年，简易生命保险的家庭保有率达到了 56.1%。简易生命保险的普及速度之快与普及率之高是其他保险商品无法比拟的，这源于简易生命保险具有以下优势：南方金融 总561 期2023PAGE885第一，简易生命保险具有国家的保障和支持。简易生命保险最初由国家专营，由政府担保保险金给付。国家的参与使得这种保险形式在保障人民的基本生活需求、应对意外风险和提供社会保障等方面发挥了积极的作用。相比之下，民营企业所办保险和其他形式的保险存在较多限制和不确定性。在经营层面，日本在设置邮政简易保险的当初就特别立法，从政策上和税收上给予支持及优惠。这更使得民营企业和公营团体并没有处在同样的竞争环境中，简易生命保险得以在市场上享有显著优势地位。第二，简易生命保险的推广具有广泛基层性。简易生命保险利用遍布日本全境各区域、各层级的 2 万多家邮局进行销售，因而能够深入各地社区，使购买保险的便利性得以提高。值得注意的是，普惠保险的目标在于保障范围的普及与保险费的低廉，而团体保险的利益取向正好与之相契合。日本在推广简易生命保险的过程中，为了吸收团体保险投保简易的优势，专门设置简易生命保险团体投保规则，用以引导和促进简易生命保险的投保。第三，简易生命保险产品兼具简易性与多样性。日本通过放宽产品费率、投保、承保、保险金给付等规制，使得简易生命保险在操作上较为简便。同时，简易生命保险作为一个保险大类，涵盖了终身保险、养老保险、学资保险、年金保险、财形保险等多个种类，提供了多样化的选择，满足了不同人群的保险需求。这种多样性使得投保人可以根据自身的情况和需求选择合适的简易生命保险产品。个性化和灵活性使简易生命保险在市场上具有较大吸引力和竞争优势。简易生命保险诞生时，具有很强的政策导向性，加之其国营模式，长期被认为处于公保险与私保险的分界线。受 2007 年日本邮政民营化影响，日本邮政的简易生命保险事业改组为日本简易生命保险股份公司，实现了由国营到私营的过渡。目前，日本简易生命保险仍然是日本最大的保险实体，约 70%的日本国民都加入了简易生命保险。（二）第二阶段：以区域和行业共济为中心日本共济业的实践揭示了以区域、行业为核心的普惠保险发展模式的重要意义。共济是特定历史文化下的产物，形成了一种有力的社会经济保障机制，私人性、非营利性和共同性是共济合作组织的主要特征。共济最初起源于由产业工人组成的相互扶助组织，用于开展类似保险的互助，以应对社会经济生活中的风险，保障生活水平。与传统保险相比，共济更注重社会互助和利益共享，而非追求利润。共济的理念强调团结合作、互助互济，强调人合性的社群共同体价值观念。通过共济的实践，亦可以看到一种注重社会责任和共同利益的保险发展路径（押尾直志，2016）。日本的共济起源于明治、大正时期的产业合作组织。二战后，日本制定了共济合作社法，使得共济业作为一种正式业态，因而共济业又被称为“制度共济”。共济是具有日本本土性的制度，现行法律没有明确定义“共济”概念，但通常认为共济是具有相同性质的主体集中运营的相互扶助机制。共济具有很强的人合性与非盈利性，基于区域、职业产生共通的社会、经济、文化需要，人们组成区域性、行业性人员特定的共济合作社。在运作模式上，共济与保险相同，共济合作社要求合作社成员先支付共济费，在发生事故后由共济合作社给付共济金。目前，日本的共济合作社涵盖范围广泛，主要包括三类：其一，全国性共济，如“国民共济”“JA 共济”“COOP 共济”等；其二，区域性共济，如“都民共济”“县民共济”“道PAGE89PAGE895南方金融 总561 期2023民共济”“府民共济”“市民共济”“村民共济”等；其三，行业性共济，如“农业共济”“渔业共济”等。共济所涉及的保障类型也由最初的火灾共济，发展至生命共济、伤害共济、机动车共济、年金共济等多种类并存的局面。现在日本最大的共济合作社是全国共济农业合作社，其已经有 60 多年的历史，在 2014 年年底总资产达到 54 兆日元，主要保障的内容包括生命共济、医疗共济、火灾共济、汽车共济等。截至 2020 年，日本共济总参加人数达 8094 万人，约占总人口的 63%。共济契约数达到 13022 万件，总共济金额达到 808 兆 5844 亿日元。由此可见，制度共济已成为日本实现保险普惠化的一种重要模式。（三）第三阶段：以小额短期保险业态形成为中心日本小额短期保险业态的形成，既有法律修改的偶然，也有法律反映社会实践需求的必然。1995 年日本大幅放宽保险经营规制与保险商品规制，日本保险业法第 2 条第 1 款要求保险业具有“以不特定的人为对象”的要件。由于共济针对的是特定对象，便被排除在日本保险业法的规制范围之外，规制漏洞由此产生。日本出现了以会员之名将特定的人作为保障对象，标榜为共济而实质从事保险业的人员。此种业态被称为“无认可共济”，与前述具有高度人合性、非营利性的“制度共济”有显著区分。无认可共济既缺乏官厅、地方公共团体、公司、学校等作为母体组织，也缺乏作为上位法的特定类型共济合作社法的监管，在实践中存在两方面问题：一方面，无认可共济业存在与保险公司、制度共济恶性竞争的情况。由于缺乏监管，无认可共济业往往能够以相对更低的承保金额转移风险。另一方面，无认可共济的形态通常是单店贩卖而非连锁经营，因而在财务基础上相对脆弱。由于无认可共济业既承保大额保险也承保小额保险，一旦出现经营问题将导致严重的消费者保护危机。立法者从消费者保护与公平竞争的角度出发，认为应当将无认可共济纳入法律调整规制范围，而创设“小额短期保险业”制度正是立法者处理无认可共济的方式。2004 年 12 月，金融审议会金融分科会第二部会发布了一份报告书，建议采用新设小额短期保险业的方式，设置事业规模、保障期间、商品种类的特殊规则加以调整。小额短期保险业制度的出现，使得无认可共济找到了制度依托，小额短期保险业作为一种保险业态广为接受。2008 年日本小额短期保险公司仅有 53 家，至 2020 年底达到 110 家，保险费总收入超过 1000 亿日元，平均年增长速度在 10%以上。小额短期保险业的出现促进了日本保险行业的普惠化发展，其源生的小额短期特性与普惠要求相契合。较低的准入门槛调动了社会从事小额短期保险业的积极性。较短的承保期间使得小额短期保险业更容易应对通货膨胀对于保险带来的影响，并且使保险实物给付亦成为可能。宽松的保险商品规制使得全新的小额短期保险产品往往关注到普通保险未能关注到的保险需求，生命保险商品与损害保险商品之间的“缝隙”得到填补，由此出现了宠物保险、票价补偿保险、遇难救援费用保险、旅行降雨补偿保险、律师费用保险、小额商业介护保险等有特色的保险类型。小额短期保险业的特征主要为单纯化、低价化、低能化，这给保险业带来革新。单纯化即将传统复杂的保险商品运作流程（如审查、告知流程）加以省略或简化；低价化即扭转传统保险业制贩分离的发展趋势，以店厂合一的方式削减整体性成本；低能化即相对传统保险普惠保险较小额保险的内涵、外延更为宽泛，小额保险可被视为普惠保险类别中的重要一种。南方金融 总561 期2023PAGE905而言，小额短期保险在保障内容、范围、期间上采用抑制机能的方式加以设计，这使得发生保险系统性风险的可能性得以降低（藤嶋昌人和山本啓太，2022）。三、法律制度对日本普惠保险发展的调适在法律原生的滞后性下，制度与社会实践的相对契合是社会稳定发展的必要基础。日本普惠保险制度设置既要充分实现普惠保险的优势，又要通过有效规制防范系统性风险。具体而言，对于简易生命保险，立法明确了其福利性要求，创设了特殊的合同规则，设置了专门的纠纷解决机制；对于共济业，法律逐步将其纳入保险业监管制度体系之中；对于小额短期保险业，立法在降低其准入门槛、放宽保证金要求的同时，设置了严格的事业规模、保险期间、保险金额等限制。（一）简易生命保险规制的国家信用担保模式1949 年日本简易生命保险法颁布，其制度设置有以下要点：第一，强调简易生命保险商品运行的社会福利性。日本简易生命保险法第 1 条将简易生命保险定调为简单可使用的生命保险，要求尽可能使保险费低廉以维护国民经济生活安定，增进社会福祉。根据日本简易生命保险法第 47 条规定，简易生命保险的经营利润全部分配给投保人或年金持有人。第二，设置特殊的简易保险合同规则。相较于一般的保险交易，简易生命保险有以下四个方面的特点：其一，承保的国家主体性。简易生命保险的保险人为国家，具体管理该事务的主体为邮政大臣。其二，保险产品类型的限定化。简易生命保险限定为人寿保险与养老保险。其三，保险金的限定化。简易生命保险的保险金限定在 5000-50000 日元。其四，投保的无诊察性。被保险人加入简易保险不需要经过体检流程，只需要与邮局工作人员面谈即可。第三，设置专门的简易生命保险纠纷解决机制。根据日本简易生命保险法第 55 条，在简易生命保险权利义务相关事项上，若以国家为对象提起民事诉讼，则必须经过简易生命保险审查会的审查。通过这一诉前解决渠道，大量纠纷能够得到便捷、有效的解决。由于纠纷解决机制专门性带来的实效，这一制度也延续到了简易生命保险民营化之后。（二）共济业规制的个性与共性视角日本共济立法思路经历了从与保险法分离到与保险法制度统合的转变过程。二战结束后，各共济合作社为使共济系统运行有法律背书，联合向日本政府请愿，要求修改日本 保险业法，将共济纳入保险范畴。鉴于共济的人合性与非营利性，日本政府认为，在作为商业保险公司监管法的日本保险业法中纳入共济制度过于严苛，不利于共济发展。因而，日本政府采用了迂回的进路，在推动区域性、行业性合作社组织发展的同时，制定各类合作社法，如农业合作社法 水产业合作社法 消费生活合作社法等。这些法律均以较为缓和的共济制度作为基准规则，将共济监管交由各合作社基准法所规定的监管部门负责，如厚生劳动省、农林水产省等。PAGE91PAGE915南方金融 总561 期2023随着共济事业的不断扩大，其经营形态与保险的相似程度不断凸显，二者规制不断合流。共济产品自始至终遵循保险的基本逻辑，其与保险的核心差异原本只在普及模式。共济规制问题的核心不在于共济的属性（与保险的相关性），而在于对社会保障发展而言，什么样的共济规制更为适当。在这一意义上，规制对保险普惠性的影响，是设置规制时不得不考虑的因素（押尾直志，2012）。随着市场经济体制的逐步成熟，特别是日本 20 世纪末的金融制度改革，目前共济业追随着保险公司的经营战略，经营主义的倾向有所强化，共济合作社出现了与保险公司的同质化趋势，共济业普及保险的历史使命已经完成。在保险合同法上，共济与保险适用相同的制度。2008 年日本将保险合同法从日本 商法典中分离出来，单独制定保险法，保险合同规则的适用范围不再受到商事行为的限定，只要实质符合保险合同的特征、满足风险的分散与聚集要件，就属于日本保险法的调整范围。在保险监管法上，共济监管与一般保险监管呈现并轨化趋势。一方面，日本保险业法的适用范围扩展至共济业。1995 年日本保险业法在第 2 条第 1 项“保险业”概念中，设置“以不特定多数人为对象”的要件，这样共济业就不在规制范围内。2005 年日本保险业法删去了这一要件，转而采用在第 2 条第 1 项第 1 号“其他法律另有规定”的适用除外，将制度共济排除在外，同时将共济保险业与一般保险业“接壤”的部分“无认可共济业”纳入监管范围。另一方面，各制度共济的相关法律修订朝着与日本保险业法衔接的方向不断严格化。经由长期的修改，虽然不同的共济保险由不同的合作社法加以规制，但是日本现行各合作社法的内容基本是相同的。（三）小额短期保险业规制的实践创新导向2005 年日本保险业法修改过程中重点设置了小额短期保险业的相关规制。修改后，对于原先适用各共济合作社专门立法规制的制度共济仍然不适用日本保险业法，而对于以往没有法律规制的无认可共济，则适用日本保险业法。小额短期保险业只能承保政令规定的保险期间在 2 年内、保险金额在 1000 万日元内的保险。根据小额、短期的事业特性，小额短期保险业所承担的风险较长期合同更小，其在行业准入、财产要求、兼业规则、商品审查等方面受到的规制相对一般保险业更为宽松（见表 1）。表 1小额短期保险业与一般保险业主要规制的比较项目小额短期保险业一般保险业准入登记制许可制最低资本金1000万日元10亿日元保证金1000万日元+年间收入保险费的5%无限制事业规模年间收入保险费50亿日元以下无限制商品种类允许兼营生命保险与损害保险禁止兼营生命保险与损害保险保险金限额有无商品审查提出制许可制保险期间上限有无第一，准入规则。相较于保险公司设立的许可制，根据日本保险业法第 272 条第 1项，监管者对小额保险业者仅要求适用形式上的登记制。登记申请书应主要包括商号或名称、南方金融 总561 期2023PAGE925资本金、高管姓名、地址。仅当申请人存在虚假记载，或违反登记要件时，才会出现主管部门拒绝登记的情况。第二，最低资本金与保证金。为了确保保险业的偿付能力，保证金制度不可或缺。日本保险业法施行令对保险公司设置的最低资本金额为 10 亿日元。因小额短期保险业者往往规模较小，立法者大幅降低其最低资本金额要求。同时，为兼顾小额短期保险公司事业规模扩大的情况，立法者设置了变动的保证金制度。保证金在小额短期保险事业开始年度为 1000 万日元，次年在 1000 万日元的基础上按保险费收入的 5%增加，但是未满 100 万日元的余数不纳入计算数额。第三，事业规模。小额短期保险业要求限定在小规模的事业者中，其制度安排意在培育与承保高额、长期险的保险公司迥异的保险业态。由于低保险额度、短保险期间，投保人方受到损害的可能性较小。若小额短期保险业者的事业规模不断扩大，一旦发生经营风险，将会造成大量消费者受害，影响社会对小额短期保险业乃至整个保险行业的信赖。小规模事业者是指前一事业年度的保险费收入总额不超过 50 亿日元的事业者，如果超出这一限制，则需要在次年事业年度开始取得保险业的许可，否则将被取消小额短期保险业登记。第四，保险商品种类与审查。日本虽允许生命保险公司与损害保险公司以子公司的形式实现兼业经营，然而并不允许同一保险公司兼业。但是在严格的经营监管与宽松的准入门槛下，日本并不禁止小额短期保险业者兼营生命保险与损害保险。一般保险公司的产品需要经过保险监管部门的事前审查，而小额短期保险业者只要在提交审查材料时附上保险精算人的意见书，便可以豁免于事前审查。第五，保险期间。小额短期保险业者原则上可以承保保险期间在 1 年以内的生命保险和 2年以内的损害保险。设置较短的保险期间主要是基于减少经营风险的考量，避免资产运用风险的发生。万一小额短期保险业者发生经营问题，其对投保人造成的损害也是有限的。但是过于严苛的限定又会阻碍投保人、被保险人分散风险的需要。对此，日本允许小额短期保险业者采用自动更新条款保障保险的稳定性，但同时对自动更新加以一定的限制，要求保险业者对更新型小额短期保险合同公开披露规定内容。第六，保险金限额。严格的保险金限额能够防止小额短期保险业者破产时给投保人造成大量损失。立法者根据以往的无认可共济业者提供保障内容而设定了具体标准：死亡保险的最高限额为 300 万日元，伤害死亡保险的最高限额为 600 万日元，医疗保险的最高限额为 80万日元，损害保险与低发生率保险的最高限额为 1000 万日元。2005 年日本保险业法修正案于 2006 年 4 月 1 日施行，根据保险监管部门的要求，以往的无认可共济业者需要在两年内实现向保险业、制度共济业、小额短期保险业的转变，否则应予以注销。为了缓和小额短期保险业创设对整体保险市场的冲击，日本允许 2006 年 4 月至 2013 年 3 月新缔结的小额短期保险合同的最高限额可以为基本限额的 3-5 倍，此后又多次修改并逐步降低最高限额标准。从 2023 年 4 月起，小额短期保险业的既有合同与新合同要求严格依照日本保险业法执行。经历 17 年的过渡，无认可共济业向小额短期保险业的转变终于完全实现。四、日本普惠保险发展模式的评价与启示PAGE93PAGE935南方金融 总561 期2023日本普惠保险已走过百余年的发展历程，形成了由简易生命保险商品，到区域和行业共济，再到小额短期保险业态的三种发展模式。社会民生保障制度体系的包容性、兼顾性、精准性，要求着眼于所有群体和人员及各方面的需要，以分工协作的合理性促进公平分配的实现。日本普惠保险具有很强的补全社会保障功能的色彩，提高了弱势经济体的抗风险性。简易生命保险产品简化了保险系统的运行模式，遵循从简单化导向普及化的逻辑。共济业的普惠性在于风险厘定的简化与风险分散组织的人合性。小额短期保险业虽然脱胎于共济业，但是却有着自身鲜明的发展特点，在产品类型上也有着与简易生命保险的近似性。日本普惠保险的三种形态是不同社会环境下的三种发展模式，三种形态并非是更迭、替代，而是累加、优化、并行、分层从而精准对接各类群体的保障需求。与发展模式的统合不同，日本普惠保险的监管逻辑在于，在保险业运行的一般规制逻辑基础上，尊重各种普惠保险形态、类型的特殊性，实现制度的变造。普惠保险与传统保险都遵循保险系统运转的大数法则，要求贯彻收支相等原则与给付均等原则。传统保险业的发展有较强的自下而上的色彩，当保险业发展到一定程度时，方诞生了立法规制的必要性。相较之下，普惠保险的发展并非纯粹的“看不见的手”自生自发的过程，而是与自上而下普及保险的政策目标息息相关。因而，在普惠保险发展过程中，更需要法律法规作为“看得见的手”进行调整。日本普惠保险的相关规则不是一蹴而就的，立法者、监管者在立法时无法准确预测普惠保险的发展，因而通过引入过程措施的方式，培育普惠保险发展的“土壤”，不断调整、优化普惠保险的监管模式，实际上体现了“监管沙盒”的理念。由此，普惠保险具有更强于传统保险的效率性，能够降低同等程度社会保障所需要的成本（郑军和徐天宇，2022）。日本普惠保险的经验可以为我国普惠保险的发展模式及其制度设置的完善提供镜鉴。普惠保险作为自上而下的商业保险，其发展模式经历了从“他力”到“自力”。有学者指出，政府的参与、介入在普惠保险发展初期是必要的，但最终要以商业运行逻辑为基础，辅之以政策支持（雨森孝悦，2010）。普惠保险商品模式是基础，需要进一步结合区域、行业加以推广。普惠保险发展的目标更在于形成普惠保险业态。让普惠保险真正实现普惠，离不开完善的制度支撑，以“监管沙盒”模式平衡灵活性与稳定性是必要的也是适当的。以上目标的实现需要立法制度与社会实践有机结合。具体而言，有以下三个方面的启示：（一）以特别规则推动普惠保险商品的创新普惠保险的核心特征体现在三个方面：第一，保险产品应立足于普惠性公正要求（“普”的要求），以无法获取保险群体或保险获得不足群体为主要的目标客户群体。第二，保险和服务应具备可负担性，应根据目标客户群体的实际需要，提供他们能够负担得起的、适当的保障（“惠”的要求）。第三，保险产品和服务应以商业模式运作并坚持一定的商业保险原则，中日保险行业发展都能印证这一点。1881 年，小泉信吉、庄田平五郎、阿部泰藏等采用英国保险公司建制，创立了日本首家保险公司明治生命保险公司，对保险系统的日本化作出了很大贡献。至 1892 年，日本各地几乎都开设了保险公司。大量保险公司的出现使得保险相关制度需要整备。于是，日本最早关于保险监管的法条出现于1890年 日本商法典第 6 节之中，是民营保险业监管的相关规定。在我国，1979 年，国务院转批人民银行关于恢复国内保险业务的报告，决定恢复办理国内保险业务。1995 年中华人民共和国保险法立法，标志着新中国出现了保险监管的正式法律规制。南方金融 总561 期2023PAGE945具备可持续发展性（阎语和何丽新，2023）。专业化的分险机制与差异化的供给体系，使基于商品创新推广普惠保险成为一种基础性的路径。从日本简易生命保险、制度共济、小额短期保险的实践来看，普惠保险发展的基础是保险产品的创新，这要求以特殊的保险商品规制为基础，激发保险业界探索普惠保险产品创新的动力。传统商业保险在产品设计时已设定了购买门槛，若一味追求传统大额商业保险的普惠化，无法实现保险产品的根本创新。如果只重视“量”的积累，忽视“质”的提升，将会使得普惠保险上述三个核心特征难以兼顾。目前，我国普惠保险实践仍处于初期阶段，其发展仍然主要依靠政府补贴，尚未形成可持续的市场化运作系统。普惠保险主要适用中华人民共和国保险法，缺乏针对普惠保险的特别主体规则、产品规则，相关法规、规章及规范性文件呈现“碎片化”，对普惠保险可持续发展构成制约。政策上以“一步到位”的普惠性为要求，既导致了普惠保险的粗放式发展，也造成政府持续支付高额补贴的压力上升，不利于形成商业可持续的普惠保险模式。为防范普惠保险的系统性风险，需从保险商品规制层面规范普惠保险产品的种类、额度和承保条件。同时，要注重普惠保险商品的社会福利性，改进相应的保险产品规则设计，简化普惠保险投保流程，增进普惠保险交易的便利性，提高普惠保险公信力。下一阶段，在以中华人民共和国保险法为主干的保险法律法规修订中，有必要明确普惠保险定位，规范普惠保险的运作模式，以推动普惠保险的商业可持续性发展，发挥普惠保险的特有优势，为社会提供更加优质、便捷和多元化的保险保障服务。（二）普惠保险区域、行业发展模式的规范化我国各地区经济、社会保障的发展水平差别较大，如何因地制宜、统筹发展普惠保险，成为亟待研究的问题。在我国推广普惠保险模式的过程中，可以借鉴日本共济业的有益做法和经验。共济业基于特定区域和行业，能够以小规模实现广覆盖，强大的人合性使得风险能得到更为有效的控制，并且针对风险同质化特点有助于开发针对“痛点”的保险产品、降低风险定价和核保成本。由于采用扁平化的推广模式，共济业能够便利投保并增进社会对普惠保险的认可度。此外，其非营利性质降低了监管必要性，能够有效地减少外部监管成本以及共济运营成本。下一阶段，我国要采取因地制宜的策略来推动各地区发展普惠保险，注重提高参保率和保障程度。一是，推广普惠保险需要引入多方力量和不同类型的保险经营主体，包括鼓励地方政府联动保险公司、行业协会，设立区域性或行业性相互保险组织。二是，在产品设计和开发过程中，应注重区域、行业特性，提高普惠保险产品的个性化、定制化程度，以满足不同人群的保险保障需求。三是，需要在制度层面加强普惠保险的风险把控，确保在投保、理赔等方面保持中长期的稳定性和可持续性。例如，在农业普惠保险领域，为了实现保险的风险分散和转移，需要完善保险机制和资质规定，以更好地适应农业产业的特点，并加强保险监管，推动农业保险的可持续发展。四是，要将普惠保险纳入法律系统规范之中，以规范和保护普惠保险的运作，充分发挥普惠保险的优势并规避存在的原生风险。例如国务院出台的农业保险条例、原银保监会发布的关于规范保险公司城市定制型商业医疗保险业务的通知（征求意见稿）。PAGE95PAGE955南方金融 总561 期2023（三）以差异化监管为手段推动建构普惠保险业态普惠保险是一项重要的民生保障工程。在普惠保险发展过程中，保障方式千篇一律、费率制定缺乏依据、冒用政府名义进行销售等问题，不仅损害了保险消费者的权益，也影响了普惠保险的健康发展，亟待有关部门出台普惠保险经营、销售相关的法规规章加以规制。为了解决普惠保险发展中遇到的问题，以差异化监管为手段，推动建构普惠保险业态是非常必要的。差异化监管要求根据保险产品的风险特征和保险消费者的需求特点，制定不同的监管政策和标准。这样可以避免“一刀切”的规制导致保险产品缺乏差异性和针对性，同时还能够促进保险业者创新开发出更加符合消费者需求的普惠保险产品。在保险经营规制上，要兼顾发展的快速性与经营的稳健性。一方面，相较于既存的保险公司，监管当局对于新进入的保险公司能否良好运转存在更多疑虑。因此，需要在降低准入门槛的同时，适当加强对新进入的保险公司的监管和辅导，以确保其运转稳定。同时，保险公司数量的适当增加也是必要的，这可以促进竞争、提高效率，从而实现普惠性目标。对此，日本通过差异化的准入管理和经营规制，促进普惠保险业态实现了效率性与稳定性的平衡。较低的准入门槛使得小额短期保险业在日本快速“落地生根”，1000 万日元、1 亿日元、10亿日元等不同保险机构的保证金档位可以“量体裁衣”地平衡效率与公平。针对小额短期保险业这一新生事物，以严格的保险商品规制为基础，以长达 17 年的过渡保障措施为辅助，体现了监管当局以商业性原则出发，不断降低普惠保险经营风险，实现了小额短期保险业态的普惠化。在保险销售规制上，不同保险类型的规制性要求是不同的，普惠保险尤为明显。如前所述，日本对于普惠保险的销售统合适用日本保险业法的一般性销售行为规制，这与中华人民共和国保险法第 17 条、第 116 条、第 131 条对所有保险销售均适用相同程度的保险说明义务与禁止性销售行为规制的做法在形式上具有相似性。然而，其实质区别在于日本保险业法保险销售行为规制下，针对小额保险、损害保险等不同类型保险的销售规制力度并不相同。日本保险销售行为规制设置更注重基于投保人、保险商品的情况加以具体调整。例如，针对损害保险、保险期间在 1 月以内且保险费在 5000 日元以下的简易保险，可以采用与保险商品相适合的方式进行销售。这与普惠保险的灵活规制相契合，同时能够实现对保险销售行为的适合性监管。参考上述的经验，我国监管部门在修订、完善普惠保险销售行为的制度规则时，可以考虑引入反身法要素，使规制力度与保险销售实践相适应，更好护航普惠保险发展。五、结语保险是重要的社会系统性风险分散机制。普惠保险能关注到传统保险忽视的领域，使保险系统更好发挥其维持认知性预期的功能。作为一种公私法机制协同推进的保险，普惠保险的可持续发展有赖于回归成熟商业模式的建构，这离不开法律规范的配套跟进。日本普惠保险的发展模式走出了一条“由点及面”的道路，针对普惠保险商品的特殊商品规则、针对普惠保险商品普及模式的各类合作社立法、针对普惠保险业态形成的小额短期保险业规制，构南方金融 总561 期2023PAGE965成了坚实的法治基盘。我国普惠保险的发展尚处在以政策引导为主推力的阶段，未来普惠保险的“生根发芽”既需要增加法律规范供给，也需要留出适当的制度空间。不同类型的普惠保险发展模式面临不同的规制要求，具体制度如何“量体裁衣”是有待进一步研究的问题。参考文献1 Cheston S,Kelly S,McGrath A,et al.Inclusive Insurance:Closing the Protection Gap for Emerging Customers.EB/OL,Institute of International Finance,2018-06-13.2 生命保険.簡易生命保険誕生100 周年史M.生命保険,2017.3 保井俊之等.保険業法Q&A：少額短期保険業M.保険毎日新聞社,2006.4 贝多广,汪雯羽.提高普惠保险对微弱经济的保障功能J.中国农村金融,2022(3).5 川村基壽.共済事業係保険業法改正J.生命保険論集2012(178).6 渡邉将史.少額短期保険業者関経過措置延長 保険業法等一部改正法律一部改正法律案J.立法調査,2018(398).7 岡田太.共済概念再検討 共済一般概念化保険理論適用向準備作業J.保険学雑誌2017(636).8 关信平.优化民生保障结构及相关社会政策议题 兼论普惠性、基础性、兜底性民生建设的意义与要求J.社会发展研究,2022(3).9 江澤雅彦.保険共済境界 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