提升超大城市现代化治理能力助推新时代英雄城市高质量发展-以武汉市为视角探索超大城市现代化治理对策之二.pdf

超大城市如何实现治理的现代化，是习近平总书记给武汉出的“必答题”，为了答好这道题，武汉市做出了不懈的努力。武汉公安提出了新发展理念、大安全理念、一体化理念、全周期理念、数字化理念、自我革命理念等六大发展理念，将六大发展理念贯穿公安工作和队伍建设的始终，扣好执法“第一粒扣子”，做精“情指勤舆”一体化中场，做强“雷火 ”打击前场，做实“找堵防 ”后场，通过“研交办督结”一体推进打防管控建，全力夯实平安武汉根基，促进武汉的高质量发展。关 键 词公共安全；精准服务；技术赋能；韧性城市 中图分类号 文献标识码 文章编号 （）现代警务机制促使公安机关社会治理能力的现代化，是当前超大城市社会治理现代化的重要内容。现代警务机制是指从打击犯罪、治安防控、应急反应三大环节入手，充分依据社会主义市场经济环境，改革落后的工作模式和警务制度，使之科学化、制度化、规范化、法制化。一、系统提升社会公共安全，维护平稳有序的三圈秩序（一）人防、物防、技防相结合，建设平安医院近几年各城市医闹频出，从安全治理的角度来看，其原因大体包括以下几个方面：过度诊治导致医疗费用虚高且治疗效果不好，病人及家属难以承担高额的医疗费用和治疗结果；医闹后，医院经常出于“稳定为上”的考虑，也常常抱有息事宁人的态度来解决问题，导致医闹的违法成本不高；另有对于医闹的相关处罚制度不健全，导致对于很多医闹事件的打击处理困难等。因此，要打造平安医院，本研究提出如下对策：推动城市设立相关制度，加大对“医闹”的惩治力度。年 刑法修正案（九）中新增了医闹入刑条款，但是对进入刑事程序的“医闹”在量刑上总体偏轻；年的 中国犯罪治理蓝皮书（）中建议医闹入刑，即“根据医闹程度不同设立标准，而不再是以故意伤害罪、寻衅滋事罪等罪名对医闹者进行处罚”。从 年月日起开始实施的 基本医疗卫生与健康促进法中明确规定了，“医疗卫生人员的人身安全、人格尊严不受侵犯，其合法权益受法律保护”。年，上海开始实施 上 收稿日期 作者简介石毅，武汉市人民警察培训学院政委，主要研究方向：公安思想政治工作、公安管理；汪宇，武汉市人民警察培训学院训练二处副处长，主要研究方向：治安管理。海市医疗卫生人员权益保障办法，但当前绝大多数城市还没有设立明确的权益保障办法和相关制度。可以说经过多年完善，加大“医闹”惩治力度已经进入城市具体实施阶段，武汉市作为超大城市应走在前面，推动城市相关具体制度的出台和实施，减少“医闹”对城市安全的影响。建立信用惩戒制度，将“医闹”人员纳入失信名单。联合行政机关、司法机关、医疗卫生机构、市场主体等共同参与，建立涉医失信联合惩戒机制，对参与医闹的人员建立失信人员名单，可参考其他类型失信人员惩戒方法加以惩戒。另外，医疗卫生机构如发现失信人员就诊，也可提前采取适当方式，预防风险发生或制止有关行为。建设安检医院，人防、物防、技防相结合提高医院安全秩序管理能力。截至 年，北京市已经有 家医院实施了安检医院措施，其中三级医院全覆盖，增配了安检门和安检仪等设备。根据 北京市医院安全秩序管理规定的要求，北京市于 年 月开始实施了 北京市医院禁止限制携带物品名录，如水果刀、棍棒、电击器等物品被限制携带进入医院。公安机关在二级医院设置警务室，和属地派出所一起开展防恐防暴、恶性伤医等应急演练。武汉也可以仿照这一方法加大对医闹的预防。进一步完善全民医疗保险制度，为人民群众“病有所医”奠定制度基础。当前，很多医院都存在过度诊断、医疗费用虚高的问题，在一定范围内（如超大城市）试行有限的免费医疗制度可能有助于解决这一问题，从而在根源上减少医闹的发生。免费医疗制度的实施，一方面可以在很大程度上解决过度医疗问题，极大地节约就医成本，减轻民众的医疗支出；另一方面，全民免费医疗之后对医生的考核标准也会发生变化，医患纠纷可能得到缓解。虽然现阶段全民免费医疗在中国实施仍有很多障碍，但可以尝试对符合条件的困难人群，在政府能够达到的范围内实现有限的免费医疗。迄今为止，我国已经建立起了世界上最大的基本医疗保障体系，使更多的人能够看的起病、看得上病，能够得到及时的治疗。然而，随着医保体系的健全完善，医保基金规模也日益庞大，相关风险随之增加。为保障人民群众“看病钱”、“救命钱”的医保基金安全，公安机关应联合卫健部门、医保部门等，进一步严厉打击医保基金违法犯罪行为，推动医保基金监管步入法治化轨道。（二）打造联动式校园暴力治理机制，建设平安校园 加强教育，预防为主。校园暴力和欺凌都是在未成年人之间发生，容易产生较恶劣的社会影响。通过宣传教育、法律条文解读等形式，让未成年人提前了解校园暴力和欺凌行为的危害性和后果的严重性，防患于未然，有利于安防的“早期干预”。转变观念，加强惩治。一方面，学校应对校园暴力行为采取零容忍政策，在师生中提供举报暴力和欺凌事件的渠道，学校对举报的暴力或欺凌事件必须进行调查，对于情节严重的移交公安机关。另一方面，设定司法机关介入校园暴力或欺凌事件的红线，一旦事件的严重程度达到红线就由司法机关进行调查。警校联动、家校联动，实现闭环式安全治理。以“警校联动”机制和家庭参与的“家校联动”机制为主线，融合社会力量协力共治校园安全。多方主体的共同参与，实现从事件的“早期干预”“事中处理”到“事后修复”的全闭环安全治理。健全和调整法规，保证治理有法可依。进一步明晰校园暴力和欺凌行为的认定标准、明确伤害程度，并随时代发展适时增设新的内容、调整入刑的年龄标准，如网络暴力、披露同学隐私等行为也应纳入校园暴力范畴。其次，进一步健全校园暴力和欺凌案件法律法规，弥补现有法律中没有施虐、折磨等罪名的空白。（三）构造多元化、立体化的安全网络，建设平安商圈环境乱、秩序乱、设施差、违章搭建、占道经营、乱停车辆等是商圈面临的普遍治理问题，由此带来了消费者人身安全、健康等的隐患，也影响了城市的营商环境。分类安排停车，缓解城市商圈的停车难问题。商圈停车难的主要原因在于：商圈配建停车位不够；商圈内的从业者开车通勤占用停车位，导致停车位周转率低。基于以上原因，在停车位存量无法增加的情况下，可以从提高现有停车位流转效率的角度解决商圈停车难的问题。将进入商圈的机动车分为工作人员私家车、顾客购物用车和货车 类进行分类安排。对工作人员：在商圈之外设置包月停车场，价格比商圈内停车更便宜，将工作人员的通勤私家车分流出去；采取发放一定金额的公交车卡等方式，鼓励工作人员使用公共交通通勤。限制货车的进入时间、停车时长，或采用阶梯定价等方式，保证在方便商铺进出货物的同时又不过多占用停车位。商圈内停车位主要用于顾客使用，计时收费。联防联控，打造安全、安心的购物环境。首先，建设安全诚信示范商圈，营造商户“自治”氛围。以市场主体信用建设深化推进为契机，探索打造诚信示范商圈。在商户信用评价体系中除商业层面的诚信之外，增设“安全”的部分，如无乱搭乱建、无乱停乱放、无占道经营、无消防隐患等。并建立适当奖励机制，引导商户“自治”。其次，警商协作、部门协同，共筑面上防控网。联合相关部门对商圈内安全隐患进行集中摸排、梳理和分类，绘制安全隐患分布地图，逐条制定管控方案，落实“一条隐患一条方案”措施。公安部门在织密防控网的同时，也要注重和商家的协作，打通企业上报安全事件的通道，做到及时获知安全隐患，实现源头治理。转变商家主体安全思想观念，形成“家家参与”的治安氛围。结合安全隐患分布地图、商家上报和民众投诉频发事件等信息，合理安排“车、警结合”的巡逻车与警务相结合的模式，科学安排警力分布，提高巡逻防控工作的科学性、针对性和有效性。综合利用数字化技术，对重点区域和网点，做到视频监控“点线面”立体化三合一，及时发现和快速控制社会面的动向。二、精准服务城市各类型人口，保障公平发展权益，共享改革红利十九大报告提出要使人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续的这一目标，公众是否满意是社会公共安全治理成效的最终标准。（一）一清零三确保，保障农民工工资支付 年，“欠薪入罪”被写入 中华人民共和国刑法，但欠薪并未得到有效根治。究其原因，除了我们一般认为的法律保障不完善、维权渠道不通畅、监管部门不作为之外，还源于劳动关系的模糊，施工企业以承包制名义将用工管理的部分责任推给“包工头”，施工企业以包代管，没有履行用工管理义务。这样的操作在降低企业经营成本和转移经营风险的同时，也增加了劳动者和企业之间的层级，模糊了劳动关系。在遇到农民工讨薪时，包工头和用工企业相互推诿。进一步畅通维权渠道。保障企业依法规范用工，加强劳动保障监察执法，依托“全国根治欠薪线索反映平台”和“湖北省根治欠薪信息监管平台”，随时跨地区接受投诉，做到件件有回应、事事有答复。加强治理，实现“一清零三确保”：对查实的欠薪案件全面清零，确保不发生因欠薪引发重大群体性事件，确保不发生赴省进京上访事件，确保不发生极端恶性事件。（二）双线结合，践行“人房共管”的新市民服务模式在智慧城市建设框架下，探索建立覆盖全市的实有人口和出租屋的对接管理体系。整合优化“人、地、房、业、物”基础数据资源，实时掌握本社区“家底”，从而实现基于流动人口需求的实时精准服务供给。以法规形式约束和规范流动人口登记制度，多部门参与提高居住安全，如公安机关及时排查风险隐患人员，消防部门把关房屋设施安全隐患等。实现“以不动的房屋连接流动的人口”，最大限度地减轻超大城市在应对大规模流动人口时出现的管理有漏洞、服务不精准的治理困境。（三）三个精准，实现重点人员动态管控“重点人员”或称“治安高危人员”，是指对社会治安有危害、由公安机关重点管理的人口，包括两劳释放人员、重点管理人口、监管对象和易发生刑事治安案件的人群。重点人口管理是公安机关开展预防、发现和控制犯罪的一项专门工作，是公安基层基础工作的重要组成部分。应用智能警务系统实现对重点人口的动态管控：一是依据“列管”和“撤管”标准实现管控人口的动态调整，另一个是重点人口的流动导致人户分离，需要户籍地和常住地派出所联动共享，防止重点人口流动后脱离管控。为实现动态有效管控，提出以下几个建议：依托“情指勤舆”一体化，实现对重点人员的轨迹分析预测。搭建智能分析模型，实现轨迹分析预测。除了公安局内部警务平台外，联合如饿了么、美团外卖、淘宝、滴滴出行等企业平台，通过对各类型大数据的碰撞比对、轨迹分析和关联查询，实现对重点管理人员的“吃、住、行、消、乐”轨迹分析，对重点人员行动做出提早预测预判，减少犯罪的发生率，也提高了管理效率。实现联动管控的常态化、机制化。借助全国情报协作平台，建立健全跨地区联动共享机制。对异地流入重点人员，通过和社区联动，实现对该人员信息的实时把握，并第一时间对接其户籍地公安机关，实现信息共享。对本地流出的重点人员，第一时间通知流入地公安机关，纳入其列管范围，防止重点人员漏管。三、技术赋能社会安全治理，探索高效可持续的智慧治理生态智慧公安可以理解为通过大数据、人工智能、云计算、物联网等高科技信息化手段，驱动组织机构、业务流程、行为关系的优化再造，使公安机关社会治理的层次和水平得到提高，且治理过程更优化、更科学、更智慧。基于武汉市智慧公安的主要工作，从“情指勤舆”“一标三实”“智慧平安小区”三个部分提出发展的思考。（一）闭环管理，统筹推进“情指勤舆”质效提升“情指勤舆”是集情报、指挥、勤务、舆情于一体的智慧化新型指挥体系，是将大数据、物联网、移动互联、等信息化技术和公共安全治理整体化、源头化治理理念的有机结合。“情指勤舆”一体化实战化运行机制改革，是技术赋能社会治理现代化理念在公安系统的体现和实践探索，也是超大城市警务机制改革的现实需要，反映了从传统的“打击型警务”“管控型警务”到现代的“专业化、合成化、智慧化警务”的转变。完善一体化常态化的“情指勤舆”情报研判机制，真正实现情报主导警务。将传统手段和技术手段、线上合成和线下集中、常态研判和战时会商相结合，对警情、稳情、社情、舆情进行深入研判，按照“一站存储、一图展现、一网支撑、一键合成、一体作战”的功能要求，打造专题研判专班和合成研判相结合的研判模式，研发数据分析相关模块和分析模型，将碎片化的数据信息拼合成完整的决策支持产品。完善“情指勤舆”的指令交办机制，做到一点发起、全网响应。“情指勤舆”一体化中心将研判形成的情报产品归类为政治安全类、暴恐预防类、群体稳控类、公共安全类、侦查打击类、舆情管控类等，第一时间点对点予以交办。将线索交代清楚并让民警理解到位也是需要关注的问题，在交代任务的同时也交数据、交资源、交方法。完善“情指勤舆”的勤务处置核查机制，形成合成作战良好局面。建立台账式管理、清单式销号制度，对内下发“指令交办单”、对外发布“预警信息”推送情报信息，对内构建责任领导、责任单位、责任民警“三级责任体系”，对外发挥领导小组作用，落实市、县（区）、乡镇（街道）、社区（村）“四级稳控责任”，推动落实责任闭环、交接闭环、管控闭环，实现齐抓共管、合成作战。推动督导督察全业务全覆盖。建立专项督导工作联席会议制度，完善执法勤务监督信息平台，确保一体化过程“可视、可查、可回溯”，实现从结果监督向过程监督、从节点监督向日常监督转变。（二）机制保障，提升“一标三实”的安全治理应用“一标三实”是 年公安部在全国公安机关治安（人口管理）系统中全面开展的基础信息采集工作。一标三实是指：标准地址、实有人口、实有房屋、实有单位，旨在通过对“人、房、业”分布情况的信息采集，摸清辖区基本情况。既为治安管理基础工作提供资料基础，也为社会治理水平现代化、治安防控体系立体化收集一手资料，通过对基础资料的碰撞比对、深度研判发现线索，实现社会精细化治理的目标。强化机制保障，做到动态信息维护。设立信息工作部门，专职基础信息的采集工作，尤其是重点人口、重点区域场所的最新数据。建立“信息采集 研究判断 治安管控”的信息工作机制。“一标三实”基础信息需要动态实时更新，否则其价值将大打折扣甚至不复存在。借助于智慧平安小区等前端信息采集设备，网格员、协管员、物业、基层民警等一线人员走访，和饿了吗、美团、滴滴等企业大数据以及社会医疗保险、精准扶贫等社会大数据进行比对等，多种方式实现信息的及时更新，做到“在不断维护更新中充实”，形成动态、精准的基础信息数据库。推动信息应用，解决基层安全治理实际问题。信息采集的目的是为公共安全治理服务的。首先，要提升现有信息平台的利用率，引导广大民警自觉提升信息化水平，将基础信息采集、基础侦查办案、基础预警防范、基础重点管控等工作各环节全面整合对接。其次，信息再反馈到基层，用于解决基层安全治理的实际问题。通过基层基础工作获得的治安信息，要实现“全警采集、全警录入、全警共享、全警应用”的效果，最大限度发挥“一标三实”基础信息的效益和用途。（三）多元协同，实现智慧平安小区建设的可持续性 年国家发改委联合几个部委发布了 关于加强公共安全视频监控建设联网应用工作的若干意见，这里的联网系统建设即“雪亮工程”。而智慧平安小区建设则是“雪亮工程”建设的最后一公里，智慧通过平安且便民、惠民来体现。通过在居民小区内安装视频监控、智能门禁、人脸识别、车辆识别等各类智能前端感知设备，采集“人、地、事、物、组织”等要素信息。但在建设过程中也存在着智慧平安小区重前期建设、轻后期维护，部门协同不足建设效率较低，部门民众不理解不支持，信息安全、个人隐私保护被质疑等问题。据此，提出了如下建议：加强顶层设计、促进部门协同，进一步融合“智慧”和“平安”元素。智慧平安小区建设面临着“智慧”与“平安”割裂的问题，前者以住建部门为主体，而后者则以公安部门为主体，建设主体和建设目标并不一致，但在社区层面上智慧与平安两者合二为一，导致了建、管、用不够明确，。另外，当前智慧平安小区建设还存在公安部门单打独斗的问题，和住建、财政、规划等多个职能部门的协同不足。强化资金保障，实现智慧平安小区建设与维护的可持续性。智慧平安小区建设除了初期基础设施投资之外，还有之后日常维护、维修等的费用、系统更新的费用、人员工资等，是一笔不小的开支，因此资金保障是实现智慧平安小区可持续发展的重要基础。一方面可以将智慧平安小区的建设费用列为单独财政预算，做到专款专用。更重要的则是要探索社会化、市场化的多元投资方案，仅依赖于政府购买是不具有可持续性的，尤其是后期维护等方面耗资较大。探索数据共享机制，反哺基层决策需求。智慧平安小区的建设目标在于提高居民的安全感、幸福感，因此也要通过智慧平安小区的各类型基础设施，来实时感知民众所需，为政府有效供给基本公共安全服务提供决策支撑。从基层社区收集来的数据信息，要服务于社区安全治理之中。另外，在前端智能安防设备建设的同时，也要关注旨在提升社会安全水平的相关设施。除了关注出入口人脸识别与车辆识别等常规基础安全设施，再增加对高空抛物、遛狗未牵绳、电动车集中充电、机动车违停、垃圾分类不规范等的监控，规范行为保障安全，筑牢小区居民的安全防护网。四、提高城市风险应对能力，建设反应快捷、抗风险的韧性城市“十四五”规划中首次提出了建设“韧性城市”。韧性，原指反弹或回到初始状态，“系统在受到扰动后恢复平衡或稳定状态的能力”。韧性城市，则可以理解为在城市遭遇重大外部风险挑战之后，能够迅速恢复到原有运行轨迹，维持稳定的社会运行和经济发展的城市。十九届四中全会的 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定中提出，要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。因此，韧性城市建设也是完善共建共治共享的社会治理制度，推动城市治理体系和治理能力现代化的应有之义。（一）加快体制机制设计，实现 与 高效对接联动按照国务院办公厅印发的 关于推动 政务服务便民热线与 报警服务台高效对接联动的意见的要求，部署武汉市行动计划、明确工作任务和分工安排，建立健全转办机制、日常联动机制、应急联动机制，实现警务类和非警务类警情分流和多个平台高效对接。（二）完善“一案三制”，建设超大公共安全应急体系制定突发事件综合应急预案、专项应急预案和工作手册，增强研判预警、综合救援、现场处置、应急实战能力。建设隐患举报与处置信息平台，开展群众身边无隐患活动。强化全民公共安全意识，不断增强社会公众防灾减灾意识和自救互救能力。整合安全生产、防汛抗旱、森林防火、警务、志愿者等力量，建立统一指挥的应急救援队伍。（三）加强安全设施建设，保证城市生命线系统正常运行增补可能发生自然灾害、事故灾害和群体性事件区域的公共安全基础设施，预留重大公共安全事件应急集中救治场所和应急避难所，保证城市生命线系统的正常运行。（四）完善安全治理平台，绘制公共安全地图基于地理信息系统的公共安全地图是实现公共安全治理信息化、现代化的适宜工具。将治安高风险地点、交通事故易发点、暴雨渍水点、食品安全饭店评级、环境污染暴露等地点信息标注在“公共安全地图”中，以实现风险要素的“一图通”。（五）做好风险评估，梳理城市风险因子列表武汉在 年被列为全国 个体检样本城市之一。通过城市体检，找寻城市发展风险隐患。加强对风险源的全面调查研判，对各种可能发生的风险及其原因做到心中有数，出手及时有力，强化预测预警预防，力争把风险化解在源头，不让小风险演化为大风险，不让个别风险演化为综合风险，防止局部风险蔓延为系统风险。另外，把城市公共安全作为规划城市发展规模、土地发展布局的重要因素，纳入城市总体规划中。（六）建设韧性社区，增强城市灾害防御和恢复能力保证每个社区生活圈具有相对独立的公共安全应急和自助互救能力。社区中增设应急基础设施和应急避难所，夯实维护安全的物质基础。开展安全知识“进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭”活动，通过社区居民积极参与、风险共担，将社区整合成一个良好的循环体系，做到灵活应对和快速恢复。超大城市是一个复杂的巨系统，其包含的各个子系统间相互联接、相互适应，牵一发而动全身。复杂性科学的先驱者之一霍兰曾提出一个著名论断，“适应性造就复杂性”。用在社会安全治理领域上，我们可以将这一论断理解为：治理手段、治理主体、治理资源等都必须具备与这一时代相应的、甚至更高层级的协同性、系统性和创新性。实时掌握当前时代本城市发展需要解决的问题即“需求”，并培养、完善、拥有解决这些问题的资源和方法即“能力”，“需求”与“能力”间不断调整、螺旋上升，便是治理效能不断提升的过程。参 考 文 献 李义龙 深入学习贯彻习近平总书记视察武汉时的重要指示精神努力探索超大城市现代化治理新路子 武汉公安干部学院学报，（）李敏，尚尔刚 大数据技术在公共安全系统中的应用 信息通信，（）饶彩霞 树立正确的公共安全理念 中共云南省委党校学报，（）苏晓春 试析博物馆公共安全应急管理体系的建设策略 中外企业家，（）奚国华，杨彬 协同发展应急产业支撑服务国家安全 中国经贸导刊（理论版），（）吴爱明 公共安全：公共管理不可忽视的社会问题 行政论坛，（）段华明 公共安全、风险规避及治理策略 反思两起钴 事件 广州大学学报（社会科学版），（）廖文丽 与公共安全有关的产业竞争力现状及提升核心竞争力途径研究 以湖南省为例 文史博览（理论），（）刘洪滨 做好科学规划、健全预警体系、构建和谐社会 太平洋学报，（）吴小艳 我国公共安全管理中的政府责任研究 科技信息，（）徐春艳 社区公共安全概述 黑龙江科技信息，（）编辑：陈洋