如何立法监管校外教育培训机构.pdf

53中小学教育2022年第4 期教育科学文摘如何立法监管校外教育培训机构刘宁，任海涛21.浙江大学光华法学院，浙江杭州3 1 0 0 0 8；2.华东师范大学法学院，上海2 0 0 2 4 1湖南师范大学教育科学学报2 0 2 2 年第5 期，约1 2 0 0 0 字校外教育培训机构监管立法的定位1.校外教育培训机构监管立法的名称校外教育培训机构监管立法的名称是立法过程中应重视并解决的前提性要件，建议命名为“校外教育培训机构监督管理条例”。使用“监督管理”一词的原因有二：其一，管理型立法强调对某些事业的监督与控制，带有明显的制裁和强制色彩。目前校外教育培训存在诸多问题，该领域立法的目的是创新监管措施，强化监管力度，规范监管程序。其二，不少法律、行政法规的名称使用了“监督管理”一词，如银行业监督管理法医疗“依据一行为一程序”为逻辑，完善教育行政处罚法律制度。1.坚持处罚法定，完善校外培训行政处罚规范体系一方面，应当尽快通过制定或修改相关的教育立法，为校外培训违法违规情形的认定提供合法依据。另一方面，应该确保教育行政处罚规范体系满足效益最大化的要求，克服“碎片化”、可操作性不强的问题。具体而言，一是应当尽快制定统一的校外培训实体规范，为校外培训监管行政处罚提供合法性依据。二是依据行政处罚法等法律的新要求加快修订教育行政处罚暂行实施办法，夯实教育行政处罚的制度基础，提高执法规范化水平2.坚持公正程序，严格校外培训处罚裁量基准坚持以公正的程序实现公正的处罚结果，这需要行政机关制定和完善行政执法程序规范，在执法过程中充分履行告知义务，保障当事人的陈述申辩权。更重要的是，要建立健全处罚裁量基准制度，规范行政裁量权。器械监督管理条例等，故使用“监督管理”的称谓并非凭空创造，而是已有立法先例，2.校外教育培训机构监管立法的调整对象我国立法对调整对象的界定基本上是从人、物、行为、关系4 个方面着手的。校外教育培训机构监管立法的直接调整对象是行为，其规范表达应当是“在中华人民共和国境内从事校外教育培训经营活动及其监督管理，适用本条例”，以及“本条例所称校外教育培训机构，是指面向中小学生（含幼儿园适龄儿童）设立或招生，开展学科类和非学科类教育的非学历文化教育培训机构”。具体来说，第一，调整对象不包括非学历高等教育机构、婴幼儿托育机构、职业技能培训机构及特殊行业或相关主管部门有特定3.坚持权责统一，深化教育行政处罚体制机制改革纵深推进综合行政执法体制改革、积极稳妥赋权乡镇街道实施行政处罚，是持续改革行政处罚体制机制的重要内容。其一，横向应处理好承接教育处罚权的部门与教育行政部门之间的关系。要深化综合行政执法改革，明权定责、防止推，并且要进一步明确处罚流程，完善行政协助制度，建立健全行政权责清单、案件线索移送、案情通报、信息共享等工作机制。其二，纵向应明确各级权责和处罚层级。规范层面，应当及时修改配套的地方组织法，落实乡镇、街道处罚主体资格，针对“委托”“派驻”“授权”等不同法律关系分别设计相应的监督保障机制。效能方面，应当提炼总结地方教育改革实践经验，进一步优化处罚权制度设计，增强处罚权承接主体的执法能力，为处罚权的有效运行提供必要的体制保障，保证权随事转、编随事转、钱随事转，确保放得下、接得住、管得好、有监督。54中小学教育教育科学文摘2022年第4 期准人规定的培训机构，立法调整对象限于中小学生（含幼儿园适龄儿童）。第二，立法调整校外教育培训经营行为及其监管行为。当前，校外教育培训在办学许可、教师资质、收费标准等方面存在诸多问题。以教师资质为例，部分校外教育培训机构存在教学人员不具备教师资格、教师劳动产生纠纷、教师素质良莠不齐等情况，故立法主要是调整校外教育培训机构的经营行为。但同时，校外教育培训机构作为行政相对人，监管权的不当行使会对相对人的权利与义务产生实际影响，故立法也调整监管行为，对教育行政权予以适度限制和约束，保障相对人的合法权益。3.校外教育培训机构监管立法模式选择立法模式是特定领域立法宗旨的重要载体，亦是法律形式的外化，体现国家对特定领域的定性和定位。各地区结合地方实际，在制度层面明确了教育行政机关对校外教育培训机构在事前、事中和事后各环节的监管事权，确立了校外教育培训机构的权利、责任和义务，具有一定的创新性和可行性。因此，现阶段央地立法关系是一种中央集权地方适度分权的模式，适度分权一定程度上调动了地方立法积极性，并形成了丰硕的地方立法成果，但各地立法冲突也会有损中央立法权威和国内法制统一。中央可以鼓励地方立法先行先试，待条件成熟，形成奠基于地方立法摸索基础上的校外教育培训机构监管中央立法。当前校外教育培训机构监管立法是典型的分散立法模式。但是，分散立法模式面临着诸多制度困境，体现在：第一，分散立法的冲突现象。如现行校外教育培训机构监管地方立法在内容上仍存在分歧。国家立法层面，民办教育促进法并未对校外教育培训机构有专门规定。教育行政处罚暂行实施办法颁布至今已2 0 余载，难以适用校外教育培训机构监管中产生的新问题、新矛盾。第二，分散立法不便于找法用法。2 0 2 1 年6 月以来，我国颁布了10余部专门规制校外教育培训机构的法律文件，大量分散的立法无疑加剧了法律适用时的找法用法负担。相比之下，综合立法的制度优势主要体现在：第一，综合立法的体系完整清晰。综合立法模式旨在构建统一协调的立法体系，进言之，综合性的校外培训机构监管立法处于“基础法”地位，结束了校外培训领域单行法混杂的局面，与实施办法共同填补立法空白。第二，综合立法对法律责任规定全覆盖。校外教育培训机构监管立法的实质是管理法，这就意味着法律责任设定是立法的重要元素。校外教育培训机构监管立法的法律责任整体上应呈现出行政责任为主导，民事责任、刑事责任相结合的基本特征。教育法涉及多个领域的问题，需要综合运用行政法、民法，乃至刑法等规制手段。此外，综合立法在法律适用时也便于找法用法。现阶段，国家已颁布了一系列校外培训机构监管立法文件，各地也制定了区域内校外培训机构监管法律文件，故综合立法模式有着坚实的立法基础4.校外教育培训机构监管立法在教育法中的地位校外教育培训机构监管立法是我国教育法律体系的一部分，与其他相关法律的关系体现在以下两个方面：（1）与民办教育促进法的关系。校外教育培训是民办教育事业的重要组成部分，故民办教育促进法与校外教育培训机构监管立法是上位法与下位法的关系。二者处于不同的法律位阶，对二者的关系应有如下认识：第一，下位法不得与上位法在内容上相抵触；第二，下位法是对上位法规定的具体化。（2）与教育法典的关系。并非所有的教育法律规范都应人典，否则会造成教育法典的体量庞大、内容臃肿。校外教育培训机构监管立法是对民办教育特殊事项的具体规定，是需要特别细密规定的法律，暂不宜纳人教育法典的内部体系，而是属于法典外教育相关法。校外教育培训机构监管立法的基本原则1.倾斜保护原则从校外教育培训机构与受教育者的关系来看，二者关系的实质是市场主体与消费者之间的交易关系，但在交易过程中消费者经常处于不利地位，如培训机构“跑路”导致学费无法退还。因此，校外教育培训机构的行为并非私法自治的专属领域，还应接受公法的调整。在教育培训等领域，我国制定了教育法等法律法规，在一些条款中将学生与教育机构之间的关系视为不平等关系，对相对弱势的一方进行倾斜保护。特殊保护原则有着双重面向：第一，倾斜保护是对学生身份的特殊照顾，以及对校外教育培训机构的严格监管。前者意味着立法分配给学生更多的教育权益，如保障学生自主选择权、安全照顾权等各种55中小学教育2022年第4 期教育科学文摘权益；后者意味着立法对校外教育培训机构设定更多的义务和责任，如负面清单制度界定禁止校外教育培训机构准人的范围。第二，倾斜保护要求在学生权益照顾和校外教育培训机构监管之间寻求合理平衡，防止向任何一方过度倾斜。当前，对校外教育培训机构有过度管制的倾向，如“双减”政策造成大批校外教育培训机构关闭或转型。校外教育培训机构并非洪水猛兽，其本身也有保护学生受教育权和促进教育公平的功能2.属地管理原则校外教育培训机构监管立法遵循属地管理原则的理由在于：（1）解决了地域管辖权问题。属地管理原则实行属地主义，确定了校外教育培训机构的属地管辖机关。在一般情况下，县级以上人民政府承担校外教育培训机构监管主体责任，这是属地管理原则最基础的要求。但属地管理原则的责任主体并非一成不变，特殊情况下会突破原先属地管理的限制，转而由本区域上级或下级行政机关承担监管职责。（2）保障和提升行政效能。行政效能的核心是“最佳性”，在法的适用上要求行政手段有效实现目标原则并有助于效益的最大化。一方面，属地管理原则以县（区）人民政府为监管主体，充分整合基层行政执法力量，一定程度上改变了“条”形管理体制下各部门各自为政的混乱局面；另一方面，属地管理原则能够更充分调动地方的主动性、积极性。属地管理原则将中央的教育事权下放给地方，地方政府在法定范围内积极、主动地行使监管校外教育培训机构的职责，中央或上级政府负责统筹协调，实现管辖权在央地之间动态配置。3.全过程监管原则按照监管方式的动态划分，政府监管包括事前、事中及事后监管。长期以来，我国对校外教育培训机构主要采取事前监管，也就是以行政许可作为主要规制工具，通过设置较高准入门槛和增加审批事项，间接提高申请成本，从而将大多数被许可人限制在市场之外。但此举一方面会增加被许可人申请行政许可的经济负担；另一方面，不仅在事前准人阶段，校外教育培训活动在事中和事后阶段也有潜在风险。因此，校外教育培训机构立法应遵循全过程监管原则，即从事前、事中、事后对校外培训机构进行全过程各环节的动态监管。事中监管是指教育行政机关对校外培训机构的经营活动实施监督管理。事中监管的形式多样，可分为线上监管、线下监管两种模式。线上监管是指政府建立和畅通消费者参与机制，通过公众监督约束校外培训机构的经营活动，实现线上实时监管。线下监管包括检查经营场所、核实办学资质、核查培训价格等。随着“放管服”改革的深化，政府的监管理念发生转变，事中监管的方式不断创新。警如，深圳市规范治理工作专班通过“四不两直”“双随机一公开”等方式对校外培训机构开展检查。事后监管是指教育行政机关对事中监管发现的违法违规行为采取相应的规制措施。一般来说，追究法律责任是事监管的主要形式，除此之外，向社会公告违规行为、强制退出机制等也属于事后监管。一个完整的监管链条既包括以预防为主的事前监管，也包括以纠错为导向的事中和事后监管。各监管环节应相互配合、共同发力，形成监管闭环，为校外培训活动全过程提供制度保障4.合作治理原则教育行政机关与校外教育培训机构形成的监督管理法律关系的实质是行政法律关系，相应地，校外教育培训机构监管立法宜定性为行政法律制度，教育行政机关是行政主体，校外教育培训机构是行政相对人。为契合新行政法的价值理念、彰显权利本位的法治精神，校外教育培训机构监管立法应当引人合作治理原则。合作治理是指教育行政机关与私人部门共同合作履行监管校外培训机构的职责。合作治理需要明确以下几个要素：第一，合作治理中的主导者。应确立并巩固政府的主导性地位，也就是说教育行政机关具有监控者和监管者的双重角色，既要监管被监管者，也要监控其他监管者。第二，合作治理主体的基本样态。合作治理的主体既包括政府部门的行政规制，也包括公众的社会规制，还包括社会团体、培训机构的自我规制。第三，国家担保责任。在合作治理中，政府角色由“管理者”转向“合作者”，但并非意味着国家最终保障责任的免除。国家担保责任是指国家或其他公法人必须负起担保私人与社会执行任务之合法性，尤其是积极促其符合一定公益与实现公共福证之责任。合作治理中一旦出现监管缺位或不公正的情况，国家担保责任的内涵至少包括直接行使监管权、委托其他主体行使监管权、制定合作治理的程序规则、对校外培训服务的临时接管等。