实施官员财产申报管理规章制度.docx

实施官员财产申报制度
摘要
官员财产申报制度被称为“阳光法案”，是反腐的终端利器。该制度自出台以来，得到了迅速发展，目前世界上已经有超过90多个国家实行了此制度。我国目前实行的官员财产申报制度主要来自党内规定，已经不能适应经济社会的发展需要，不能有效防止腐败，需要通过立法的形式出台《官员财产申报法》。本文采用对比与分析的方法，试图对我国现行的官员财产申报制度存在的问题做出分析并探讨官员财产申报法不能出台的原因，最后提出几项建议，完善此制度。
文章共分四个部分，第一部分是官员财产申报制度基本理论综述，包括概念、发展概况、促使此制度出台的相关理论以及实行此制度的意义；第二部分是我国官员财产申报制度的现状及存在问题，主要通过与国外对比来分析；第三部分重点分析我国官员财产申报法出台的阻力，包括历史文化原因、利益集团抵制、相关配套设施缺失、信息社会舆论难以监控；第四部分提出在我国落实官员财产申报制度需要的一些措施，包括领导层要加大决心，提高立法层次，对官员进行思想教育，健全申报内容，建立相关配套机制等。
关键词：官员财产申报制度阻力措施
目录
引言………………………………………..………………………………….……1
一、官员财产申报制度基本理论综述
㈠概念……………………………………………………………………….…..…1㈡发展概况…………………………………………………………………………2㈢驱使官员财产申报制度出台的相关理论………………………………………3⒈西方奥德赛精神，相信制度不相信理智……………………………..………3⒉官员隐私权与公众知情权冲突时，公共利益优先……………………..……3⒊权力腐败理论……………………………………………………………………4㈣建立官员财产申报制度的意义………………………………..………………5⒈有利于预防腐败…………………………………………………..……………5⒉有利于民主法制建设………………………………………………..…………5⒊有利于社会公平与正义，有利于和谐社会的发展……………………………5⒋有利于提高行政效率，打造高效透明的政府……………………………..….5
二、我国官员财产申报制度的现状及存在的问题
㈠立法层次低……………………………………………………………………6㈡受理机构不具有独立性………………………………………………………6㈢申报主体范围不全……………………………………………………………7㈣财产申报项目不全……………………………………………………………8㈤惩罚措施太轻…………………………………………………………………9
三、我国官员财产申报法出台的阻力分析
㈠历史文化原因…………………………………………….……………………10⒈民族性格原因……………………………………………….…………………10⒉人性假设方面的原因…………………………………………….……………10㈡利益集团的抵制………………………………………………….……………11㈢相关配套机制的缺失…………………………………………….……………11㈣网络社会言论难以控制，害怕引起群体暴力……….………………………1
2四、在我国实行官员财产申报制度所需要的一些措施
㈠领导层要有决心和勇气……………………………………………………12㈡提高立法层次，出台财产申报法…………………………………………13㈢对官员进行思想教育，转变观念…………………………………………13
㈣健全财产申报内容…………………………………………………………13⒈扩大财产申报的主体范围……………………………..……………………13⒉扩大财产申报项目…………………………………………………………13⒊增加任前和离职申报………………………………………………………14⒋设立受理财产申报的专门机构，提高独立性………………..……………14⒌加重对拒报或者不如实申报家庭财产行为的处罚………………………14㈤完善相关配套机制…………………………………………..………………14
结语…………………………………..……………………………….………15
引言
我国从1988年把《官员财产申报法》列入立法议案到现在已有二十多年了，但仍未通过，可谓阻力重重。十一届全国人大代表韩德云律师将“关于请求将制定《公务员财产申报法》列入人大立法计划的建议”提交全国人大，这是韩德云第三次提出关于官员财产申报的议案和建议。曾于2006年领衔提出《关于制定公务员财产申报法的议案》；2007年，建议将《公务员财产申报法》列入立法计划。学者们用心良苦，官员财产申报法就是呼之不出。
而看看当下，官员腐败案件层出不穷，而且涉案金额惊人。陈希同、成克杰、程维高、郑筱萸、陈良宇等一批高官落马没有一个是因为财产申报有问题而被查出来。我国现行的关于官员财产申报的制度，只不过是党内的红头性文件而已，缺乏强制力，而且在内容上存在许多漏洞，流于形式，没有起到有效监督和反腐的作用，亟需通过立法建立完备的官员财产申报制度来制止腐败。
官员财产申报制度被称为“阳光法案”，是世界公认的最有力的反腐利器。这项制度自出台以来，在世界各国迅速推广，美、英、德、法、韩、日等90多个国家先后通过立法确立了此项制度。各国的实践已经证明这项制度对监督官员财产、惩治腐败起着重大作用。由此可见，建立官员财产申报制度，顺应世界潮流，是大势所趋。
当前，我国经济社会快速发展，贫富差距不断拉大，社会对公平正义的呼声愈加强烈。我国正在进行的行政体制改革，目的在于打造廉洁公正、高效透明的政府。这些原因也要求尽快出台官员财产申报法。
一、官员财产申报制度基本理论综述
㈠概念
官员财产申报制度是特指国家公务人员或公职人员家庭财产申报制度，又简称财产申报制度。财产申报制度是当今世界许多国家反腐倡廉的重要制度，在国外这一制度被称为“阳光法案”。在西方，财产申报制度被称为：familypropertiesdeclarationsystem，是有关家庭财产申报、登记和公布的制度。我国学者认为：所谓财产申报制度就是规定某些公职人员在法定时间内对个人拥有的财产数量、来源、
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报告财产和收入的规定草案》出台，此制度开始酝酿。1994年，第八届全国人大常委会将《财产申报法》列入立法规划，但因技术手段等原因没有推行下去。1995年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报制度的规定》，首次明确：县（处）级以上领导干部必须申报自己的收入。但此规定对官员并没有形成约束力。2000年12月，中纪委第五次会议决定：要进一步规范党员领导干部的从政行为，加强领导干部廉洁自律工作，要在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。2001年6月15日，中纪委中组部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定》，进一步要求官员申报家庭财产，但由于缺乏信息公开的办法，财产申报制度难以落实。2005年，《公务员法》出台，但财产申报制度未被纳入其中。2007年4月5日，国务院颁布《政府信息公开条例》，规定“行政机关不得公开涉及国家秘密，商业秘密，个人隐私的政府信息。”2007年8月底，《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》颁布，对党员干部财产申报进行了明确规定。2007年9月13日，国家预防腐败局成立。相关官员表示：中纪委、监察部一直在抓紧研究官员财产申报公开制度，在适当的时候将建立官员财产申报制度。学者们多次呼吁为官员财产申报制度立法，也在社会上引起强烈反响。至于财产是否公示，还需要相当长的一个过程。
㈢驱使官员财产申报制度出台的相关理论⒈西方奥德赛精神，相信制度，不相信理智
古希腊神话中有一个关于奥德赛航海的故事。传说地中海有一种女妖--美人鱼，她们鱼身人面，美丽动人，而且歌声鬼魅，能迷惑水手。水手若听见她们的歌声，便失去理智，循着歌声扑向水中。奥德赛航行到这片水域，他命令水手将自己捆绑在桅杆上，因而无法跳海，成为幸存者。奥德赛的智慧在于，他懂得宁愿相信绳子这种外部物质性强制力量的约束，而不是凭借自己非凡的意志自律。
⒉官员隐私权与公众知情权冲突时，公共利益优先
隐私权是指公民享有私生活与私人信息依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权。知情权又称知悉权、了解权或者得知权，是指自然人、法人或其它社会组织依法享有知悉获取与法律赋予该主体的相关的各种信息的自由和权利。知情权是公民权利中最重要、最核心的一项权利，是我国公民权利意识增强的集中表现，同时也反映着社会民主的进步程度。
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胡锦涛总书记在十七大报告中强调。加快行政体制改革，建设服务型政府，提高效能，建设监督有力的行政体制。重点加强对领导干部特别是主要领导干部人、财、物管理使用的监督。新公共管理运动也对政府改革提出了要求，要建设企业型政府，提高效率，建设高效透明的政府。官员财产申报制度有利于改进官员作风，提升官员思想认识水平，提高官员整体素质，摆脱腐败侵蚀，全心全意为人民服务，努力提高执政水平，提高行政效率，打造高效透明的政府。
二、我国官员财产申报制度的现状及存在的问题
有对比才有鉴别，有鉴别才有选择。本章主要通过与国外官员财产申报制度的对比来发现我国现有制度存在的问题。由于目前世界上有超过90个国家已经实行了官员财产申报制度，各国内容各异。为了方便起见，我们选择美国为比较对象。因为美国是目前世界上此制度最完备的国家，起步早，发展完善，效果突出，所以我们选择美国作为西方国家的代表。下面就和美国进行比较，来发现我们的不足。
㈠立法层次低
美国的《政府行为道德法》是国会讨论通过的，可以说是由美国最高立法机关制定的，该制度以法律条文的形式出台，具有普遍约束力和强制力。然后由美国约翰逊总统签字后正式生效，可以看出它的制定主体具有最高的权威性。
而纵观我国1995年规定和2001年规定，官员财产申报制度只是以党内规定的形式出现，它的制定者主要是中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、中共中央办公厅、国务院办公厅等。制定主体主要是党的机关，以条例的形式出现，只能算是党内的红头文件。它的制定主体不是我国最高权力机关人民代表大会，也不是以正式法律条文的形式出现。它的约束力和强制力很有限，主要针对党员内部。党内规定和法律在有效力、约束力方面差距较大，应该说是从根本上限制了官员财产申报制度作用的发挥。
㈡受理机构不具有独立性
我们很熟悉美国在管理公务员方面有公务员管理委员会，是独立机构，直接对国会负责，由国会承担行政开支。这就把公务员的管理权和监督权有效分开，防止自己
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入申报范围。
在这里，我国还有一个特殊国情，不太同于美国，就是我国官员包养情妇现象特别严重。根据法制日报的调查，我国贪官95%以上都有情妇。这些情妇不但是吸血鬼，助长官员贪污腐化，而且还是官员财产的管家。大部分官员并不是把财产放在自己妻子名下，而是送给了情人、二奶。这些“二奶”不劳而获便拥有巨额财产，有的不但要钱，还要权，通过各种途径进入政府部门担当要职，进一步捞取钱财，危害更加严重。XX市委书记杨湘红就是个典型例子。杨湘红到法国考察以身体有病不归，后来XX省委开除杨湘红一切职务，并对其正在房产局任职的妻子进行调查，发现大量违规行为。杨湘红之所以在法国不回来，主要是因为那边有女儿，可能早已把大量财产转移了过去。由此可见，对官员妻子、成年子女、情人监督的缺失，导致了大量财产脱离监督。
㈣财产申报项目不全
我们可以先看一下美国官员财产申报项目。美国法律对申报的财产规定得最为细致，包括三种。一是可估价的财产。即：⑴申报人在前一年中各种收入的来源、量、形态和各种赠礼的来源、日期、数量。年累积值逾100美元时，必须申报。⑵收入的来源与形态，包括股利、利息、租金、资本收入等。⑶过去一年中所收受非至亲所送、交通性、住宿性与累积价值逾250美元的各种交通性、住宿性与娱乐性礼物，必须申报（单项市价在35美元以下礼物不在此限）。⑷过去一年中，所收受交通性、住宿性与娱乐性以外的各项礼物，若非至亲所赠，其累积值已逾100美元，必须申报（单项市价35美元以下礼物，不在此限）。⑸过去一年中，所收受的各种赔偿，累积总值逾250美元时，必须申报。⑹过去一年中，在贸易、商业或投资在生产上的财产收益逾1000美元，必须申报。⑺在过去一年中，对各债权人（除至亲外）的负债总额逾10000美元时，必须申报各项负债款额。⑻过去一年中，采购、贩卖和交换不动产，证券、债券、价值逾1000美元，必须申报。⑼过去一年中，在私人公司、非营利性组织、劳动组织、教育机构或其他非美国的机构中担任职员、经理、合伙人、代表、顾问等，必须申报。二是不可估价的财产。即：⑴购买日期、实物财产中利息的购买价格。⑵实物财产的征税价值。三是申报人的配偶、子女财产申报。配偶在任何方面所挣得的超过1000美元之收入必须申报，配偶获得的礼品及关于交通、住房、食物或招待的来源应做申报。
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败特别严重。
三、我国《官员财产申报法》出台的阻力分析
㈠历史文化原因
⒈民族性格原因
中华民族的历史起源于农耕文明。由于古代生产力水平低下，人们改造自然的能力不强，所以农业生产更多的还是靠天吃饭。黎民百姓祈求风调雨顺，天子也会定期祭天，祈求神灵保佑天下太平。这样以来，人们在生活中就求“静”求“稳”，久而久之，就形成了比较内敛，含蓄的性格。用儒家的思想来概括这种民族性格，即中庸，不偏为中，不变为庸。凡事都把握好度，过犹不及。“木秀于林，风必摧之”，“枪打出头鸟”，“屋檐下的椽木早烂头”等等，都是在告诫人们做事不要太张扬，做人要低调，要含蓄，要内敛。而关于财产申报，在历史上鲜而有之。上到王侯将相，下到黎民百姓，都不喜欢暴露自己的财富。“财不外露”这种思想根深蒂固。中国自古以来就是等级社会，各个阶级占有的财富自然不同，穷人“房上无片瓦”，家徒四壁，富人“朱门酒肉臭”，在财富拥有方面形成鲜明对比。富人露富，让穷人以为这是剥削穷人，巧取豪夺的结果，会更加引起穷人的不满，甚至遭到报复。另一方面，露富会招致亲戚朋友上门求助。中国是一个人情社会，讲究“知恩图报”、“达则兼济天下”，等等，对于亲戚朋友的求助不好拒绝。所以，商人也罢，官员也罢，在财产方面都比较谨慎，还是保持内敛含蓄的态度。不想遭到别人的报复与嫉妒，也不想仗义疏财，千金散去不复来。这样的民族性格和做事风格一直延续到今天，对现在官员思想影响很大，不想招惹别人愤恨与嫉妒，也不想让亲戚朋友都来求助自己。对自己财产讳莫如深，继续以含蓄内敛的态度遮蔽。
⒉人性假设方面的原因
儒家思想是封建社会的正统思想，对中国社会影响深远。虽然中国国民没有集体信教的习惯，但是大部分还是在信奉儒教，用儒家倡导的“礼”来指导自己的行为，所以又叫封建礼教。倡导修身齐家平国治天下，把修身放在第一位，内圣外王。而所谓的圣人，也是自身修养高于一般的人。强调自我修养，忽略制度对人的约束，它的前提假设就是人性本善，不是人性本恶。“人之初，性本善”，“仁者爱仁”，整个儒家思想的核心就是一个“仁”字。寄希望于个人修养，忽略制度设计。倡导读书人以君子为
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金融机构还没有完全实行金融实名制，而且在现实生活中存在大量假证件，这些都增加了金融监控难度。现在很多官员通过赌博、在国外投资、给子女汇款等方式把钱邮往海外，这更增加了金融监控的难度。目前与财产申报密切相关的信息公开制度在许多地方执行得不够。有些地方政府甚至明令禁止公开官员财产。信息不公开，监管有何用。新闻媒体的监督，老百姓的监督作用发挥不出来，无法对官员形成压力。
㈣网络社会言论难以控制，害怕引起群体暴力
人类社会已经进入信息时代，网络的监督作用越来越大。南京XX县区房产局局长周久耕个人资料被网友人肉搜索曝光后，越来越多的网友加入了人肉搜索的行列。这位声称要查处开发商降价亏本卖房，要“对老百姓负责”的局长可能没有料到，因为自己的一番言论遭到了网友的大范围搜索，不仅抽的烟、戴的表被网友搜索出来，举报信也一封一封地寄往了相关部门。XX县区委研究决定免去周久耕XX县区房产管理局局长职务，对反映的其他问题正在进一步调查之中
网络监督最严重的要算“人肉搜索”，把个人的所有能找到的信息都曝光到网上，再加以煽动，很容易引起网民非理性行为。官员非法财产曝光后，很容易引起人们的憎恨和仇富，通过网络的传播很可能让事态严重，会危及官员的人身安全。
四、在我国实行官员财产申报制度所需要的一些措施
㈠领导层要有决心和勇气
新疆XX市在全国率先实行官员财产申报制度，要求官员申报财产，对财产申报项目有详细的规定，并对拒绝申报者给予撤职处分。制度推行得很顺利，官员申报的财产数目都被挂在了网上，公众上网查询就可以看见。官员财产申报制度二十年没有结果，新疆阿勒泰成了第一个吃螃蟹的人。人们可能要问，为什么官员财产申报制度没有在东部沿海发达地区率先推行而在西北边陲地区首先试行。这其中最主要的原因便是领导层的决心和勇气。阿勒泰政府的领导也考虑到了推行此制度会遇到的阻力和麻烦，但是他们鼓起勇气，克服阻力，使此制度顺利实行。同时我们也要看到，在国外推行此制度也需要领导人的勇气。美国的《政府行为道德法》，是约翰逊总统亲自签名通过的，韩国的官员财产申报制度是总统金大中强行推行的，他首先公布自己家庭的财产，然后要求其他高官公布。香港廉政公署和新加坡反贪污局的成立及他们的工作无不得到领导人的支持和帮助。可见，要实行财产申报制度，促进公务员廉
洁从政，领导层的决心起着及其重要的作用。而在中国，很多改革，不是出自经济学家之手，而是出自政治人物之手，比如我们熟悉的改革开放，就是邓小平高瞻远瞩，顶着压力提出并推行的。中国每一项涉及政治体制的改革都步履维艰，需要政治人物的勇气和决心。
㈡提高立法层次，出台财产申报法
要建立健全规范的公务员财产申报制度，重要任务是由全国人大常委会制定《公务员财产申报法》，以解决现行规定法律地位不明的问题。目前党内规定已经不能有效防止官员腐败，必须以法的形式对官员进行约束。立法者应该加强对草案的论证工作，可以先在全国部分地方进行试点，总结经验，然后推行到全国。
㈢对官员进行思想教育，转变观念
要对官员进行思想教育，公开财产，这既有利于自己的清正廉洁，也有利于对人民负责，拉近与群众的关系。官员财产申报是世界潮流，大势所趋，应与时俱进。
㈣健全财产申报内容
⒈扩大财产申报的主体范围
从理论上讲，为了保证法律体系内部的统一性，财产申报的主体应当包括所有的国家工作人员。但是，考虑到我国的现实国情，如果申报财产的主体和国家工作人员的范围完全吻合，财产申报的人员牵涉面太广，反而不利于监督机关集中力量抓好反腐倡廉建设。因此，可以分阶段、分步骤地推进，逐渐扩大财产申报的主体范围，现阶段将其界定在担任各级实际领导职务的国家工作人员范围内。与此同时，申报人不仅要申报本人的财产，还应申报其近亲属（父母、岳父母、配偶、子女以及与其共同生活的其他家庭成员）的财产，有利于防止一些官员通过转移财产逃脱监管。
⒉扩大财产申报项目
即包括动产不动产，也包括债权债务等。在当前财产性收入日益增多、收入来源多元化的情况下，申报者所申报的财产，必须全面、准确地反映申报主体的财产状况，而不仅仅限于收入。需申报的财产不仅包括工资所得、劳务所得、经营所得，而且包括因继承、受赠、偶然所得及证券、股票等风险投资所得；不仅包括汽车、金银首饰、古董、字画、豪华家具、大件电器等动产，而且包括房产等不动产；不仅包括债权，而且包括债务等。
⒊增加任前和离职申报
我国目前缺失任前申报和离职申报。增加任前申报，可以确定官员财产基数；任职内申报，可以及时了解财产变动情况；离职申报，避免59岁现象产生。
⒋设立受理财产申报的专门机构，提高独立性
为了与国际接轨，加大财产申报的力度，应当设立财产申报的专门受理机构。目前，我国各部门的人事组织受理本部门的官员财产申报事项，起不到有效的监督作用，因为部门利益错综复杂，阻挡了审查结果的公正性。对省部级高级官员的财产申报情况，可以由国家预防腐败局或者中纪委直接受理。就各级地方而言，受理权应该交给地方纪律检查委员会。纪委书记应该由上面委任，不受地方控制，对上级负责，可以增强工作的独立性。与此同时，受理机构还要对申报财产的真实性进行审查，并公开申报资料，接受大众的监督。至于申报资料公开的范围，考虑到我国的实际情况，可采取有限制的公开原则，即当主管机关认为确有必要公开、公众强烈要求公开或申报人自愿公开时，应当予以公开。
⒌加重对拒报或者不如实申报家庭财产行为的处罚
我国对拒不申报或者不如实申报财产的公务员，主要还是以批评教育为主，惩罚为辅，惩罚措施太轻，不能形成威慑作用。除采用党纪、政纪等处分外，还应该引入刑罚，用刑罚这一强制手段惩治拒不申报或者不如实申报财产的申报人，以确保财产申报制度的贯彻执行。可以借鉴国外做法，在我国刑法中增设国家工作人员拒不申报或不如实申报财产罪，让官员承担刑事责任。
㈤完善相关配套机制
在全国金融机构严格实行金融实名制，严查名字与身份证号码不符或者根本就不存在的信息，对这些财产予以没收。加强信息公开，对民众要求知道的官员财产状况必须通过网站或者公布栏予以公布。加强对信息的引导，对网络舆论的监督，防止官员财产信息通过网络发生扭曲或者恶意传播，对官员造成伤害。
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