聘任制在事业单位人事规章制度改革的地位和作用.docx

聘任制在事业单位人事制度改革的地位和作用
地位和作用
许淑萍
（XX省社会科学院，黑龙江哈尔滨150018）
摘要：事业单位人事制度改革的基本目标，是克服事业单位人事制度的现有弊端.建立一个充满活力保证社
会各项事业发展的人事制度。选用制度是整个人事制度的基础和关键环节。从满足我国事业单位人事制度的
目标要求看，能够充分满足这些目标要求的最佳方式，首推聘任制。科学设计聘任制的基本方面包括：科学设
计聘用的条件，科学规范聘用的程序和方法，科学确定聘用的适用范围。关键词：聘任制；事业单位；人事制度改革
中国分类号：d630.1文献标识码：a文章编号：1005—460x【2007）05—0017—0
3当前我国正在进行的事业单位人事制度改革，是由一系列重要环节所组成的复杂系统工程。要实现人事制度改革的目标，必须认清其中的中心环节，抓住关键问题进行改革。而中心环节和关键问题就是要抓住选用制度改革，实行聘任制。
一、选用制度改革是事业单位人事制度改革的中心环节事业单位人事制度改革的基本目标，是克服事业单位人事制度的现有弊端，建立一个充满活力保证社
会各项事业发展的人事制度。这是一次全面的带有根本性的改革，涉及到人事选用、考核、培训、工资、福利以及退职退休等人事制度的各个环节。但是，这些环节的改革在整个改革工程中的地位并不是完争一样的。一个国家的人事制度可以概括为由“进、管、出”三个层面组成的复杂结构，这是一个完整的立体结构。人事管理的各项制度和方法都是构成这一整体结构的具体环节和组成部分.其中，选用制度是整个人事制度的基础和关键环节。邓小平同志在针对干部人事制度改革的谈话中曾指出：“不但要注意出的问题还特别要注意进的问题，进和出，进摆在第一位。，平的这段讲话既指党政机关干部制度改革，又指事业单位人事制度改革。这里的“进”，就是选用。平i司志的讲话明确指出了人事
选用制度在整个人事制度中的重要地位。不少行政学家也认为，人事选用一向是吏治问题的中心，为全部人事行政的基石。这个认识是很有道理的。
1.选用是人事管理的第一步。如何选用人才，即用什么方式选用人才，用什么标准选用人才，直接决定着
人才的来源和素质，关系到能否满足事Ⅱk发展对人才的需求。选用是测试人才水平，保证人才条件的决定性环节，选用制度不科学或者运用不正确，就不可能获得优秀的一流人才。无论对党政机关、对企业还是对事业单位人事选用，这都是一样的。
2.选用制度制约着其他各项制度的建设和运用。人事管理各项制度是以选用制度为基础并与之相盼调而建立起来的。选用制度水确定，其他环节就很难建立。选用制度不适应不完善，其他各项管理制度就很难完善并充分发挥作用。选用制度还涉及到选用权力的运用部门以及权力分配的结构。不同的选用制度运用机
关会有不同，权力分配也要不一样，就会形成不同的人事管理体制。选用制度包括选举制、委任制和聘任制等各种方式。作为选用制度的组成部分的每一种方式，都具有人事制度的基石作用。
从事业单位人事管理的具体情况看，现行事业单位人事制度的弊端主要表现在事业单位的人事选用上。他方砥的许多问题，也都由选用制度所引发。因此，改革事业单位的人事制度，必须从选用制度的改革人手，推行能够选拔适应社会事业发展所需人才的选用制度，即聘任制，并根据聘任的特点，改革和完善人事管理的其他各项制度。
二、聘任制是事业单位人事选用方式的最佳选择
传统事业单位人事管理，主要弊端是体制僵化、缺乏竞争激励、失去激情和活力，已经不能适应新的历史时期社会公共事业发展的需要。事业单位人事制度改革的基本目标，就是克服传统人事管理体制的这些弊端，建立一个公平竞争、充满活力的人事管理制度。
（一）建立金平竞争、充满活力人事管理制度的目标要求
1.开放。就是改变过去集中的管理体制，实行放权、分权，使用人单位拥有一定的用人自主权，让事业单位人员可以在更广的范围内，在自愿的基础上，公开选择胜任的岗位，约定双方权利义务，进行双向选择。
2，流动。就是改变体制和队伍僵化、呆滞现象，促进人员流动和队伍活化。形成人员能进能出，职务能上能下，任职有时有限接契约工作的格局。不能像过
去那样，个人一黾进入单位，便终身获得单位庇护和恤的资格和权利。
3.公平。改变人事管理中的偏斜不公现象，保证人事管理的公平公正。必须实现选用的机会均等、资格平等，分配上讲究效率，注重公平。
4.竞争。通过改变管理体制，改变人员队伍中的“懒”、“呆”现象，形成竞争激励机制，要注意能力业绩，竞争上岗，优化组合.奖勤罚懒，优胜劣汰。
（二）聘任制的特点和优势
事业单位人事制度改革的目标要求，首先要体现在具有核心和基础地位的人事选用制度上。事业单位人事选用制度必须具备这些性能，充分体现这些目标要求。那么，什么样的选用制度能够充分满足这些目标要求呢。
当代世界各国应用的人事选用制度有委任制、选任制、聘任制和荐任制等。这些方式各有自己的适用范围和利弊长短。但从满足我国事业单位人事制度的目标要求看，能够充分满足这些目标要求的最佳方式，就是聘任制。
聘任制，是指用人单位与应聘人员在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订契约建立劳动关系的一种用人制度。聘任制是具有综合性质的用人制度，其主要特点和优势是：
1.契约性。聘任制的典型特征是契约性，即指一种合同用工制度。双方通过签订合同明确规定权利义务，
建立劳动关系，承诺共同遵守。
2.约束性。双方汀立合同，对双方都有约束力，迫使双方认真履行权利义务.遵守约定事项。违背公司合
同或者未能履约则要受到违约惩罚。这就激励签约人必须认真积极圆满履行合同规定的义务。
3.平等性。聘用合i司是在双方自愿、协商一致基础上订立的，用人单位和应聘人处在平等的地位之上，对合同条款中的资格条件、岗位以及分配、福利等，都可提出公平要求，体现公平权利。
4.灵活性。聘任制是·种灵活的用人制度，不同的层级和类别的单位可以根据需要灵活运用，设计合同款项，确定合同期限。
5.相宜性。合同是双75-在自愿.n稿tt上签订的岗位工作合同。应聘人必然愿意从事应聘岗位工作，感到自己能够胜任，而选聘单位一定按岗位要求x，j-应聘人进行考试考核。双方是在愿意并胜任的基础上签合同的。因此，容易做到人合其事，人事相宜。
（三）推行聘任制的促进作用
推行聘任制，对克服传统事业单位人事制度的弊端，建立一个充满活力的人
事制度一定会产生极大的促进作用。
首先，实行聘任制，能够促进事业单位选贤任能。事业单位的人才队伍以专业技术人员为主体，需要较高的层次和技能。丽通过聘任过程中的考试、考核的业绩审查，在比较中就能够挑选出优秀的胜任的人才。
其次，实行聘任制，能够增进事业单位人事相宜。人事管理的基本原则是人事相宜，即人合其事、事得其人。通过按岗位标准和需求聘任，就容易得到胜任岗位所需要求的人才，这些人才也胜任并愉快地从事工作，履行岗位职责。
再次，实行聘任制，能够增强体制活力。聘任制规定一定的资格、职责和任期，这就强化了竞争激励机制。人才必须不断提高，勤奋工作，才能胜任工作，取得业绩，才能不致落后而被淘汰。
最后，实行聘任制，便于事业单位灵活运用。建立开放人事管理体制，改变高度集中的僵化模式，必须使用人单位有一定范围的用人自主权，灵活地选用急需人才和特殊人才。而聘任制则具有被灵活运用的特点，即能准确考核人才，叉能被用人单位灵活运用。这样，就能激活人事管理体制，形成既有集中又有放权的开放的事业单位人事管理制度。因此，事业单位的人事管理实行聘任制，对于促进人才成长，选拔优秀人才，充分发挥人才作用具有重要意义。
三、科学地设计聘任制是事业单位正确实行
聘任制的必要前提
聘任制是事业单位人事选用的最佳方式，但聘任制能否发挥应有的作用，取得预期的效果，关键在于能否科学设计聘用制。科学地设计聘用制是事业单位正确运用聘任制的重要前提。科学地设计聘任制必须把握聘任制的几个基本方面。
（一）科学设计聘用的条件
科学地设计事业单位人员聘用条件是正确实施聘用制的基础，是保证事业单位人员素质的前提条件，也是提高事业单位人员积极性的有力保障。事业单位类型繁多，人员结构复杂，岗位所需任职条件各不相同，这就要求在设计聘用条件和标准时.要对不同类型、不同专业技术岗位、不同层次的人员区别对待，实行分类管理，根据各自的岗位的职责要求，科学合理地设计聘用条件。在设计聘用条件时，各具体岗位职责的要求。既要掌握好工作的难易程度，达到一定的岗位所必需的任职资格要求，保证工作的正常运行，又不要将条件定的过高，以免挫伤应聘人员的积极性，同时造成高能低职、人才浪费的现象。
（二）科学规范聘用的程序和方法
制度的完善必须有严密的执行程序加以保障才能充分体现制度的科学性。否则，再完善的制度也会流于形式。推行聘任制，要将实施的每一环节落到实处，科学规范聘用程序，做到科学、合理、合法。事业单位实行聘任制，在聘用程序上，要始终坚持公开、平等、竞争、择优的原则，坚持平等自愿、协商一致的原则。要使聘用程序科学规范，不流于形式，应注意以下几点：
1.招聘信息公布要广泛。为提高事业单位人员的整体素质，充分体现公开、公平、公正的原则，当事业单位出现空缺岗位时，应在本系统、本单位及本地区的报纸、广播和电视等新闻媒体上广泛发布招聘信息，公布空缺岗位及其职责、任职条件、考试或考核的方式方法和工资待遇等，使更多的符合应聘条件的人员享有机会均等的权利。
2.聘用考试、考核内容设计要科学、准确。事业单位人员由于其工作岗位不同、工作职责不同，对其所要求的素质和能力就不同。在考试或考核的内容设计上，要有针对性，考试考核的内容要与岗位的实际需相符合，要充分反映出该岗位所应具备的基本能力要求和素质要求，避免走过场。
3.聘用考试、考核标准要一致。同岗位、不同岗位
但工作难易程度相同的，要采用相同难易程度、相同标准的考试考核方案，就是选用标准要公平，充分体现竞争的权利公平。
4.聘用i作要组织得力。事业单位人员聘用制的实施，涉及到广大事业单位人员的切身利益，是一项原则性、政策性、专业性很强的工作。为保证聘用工作的公平、公正，聘用工作组织要由本单位人事负责人、纪律检查部门负责人和工会代表组成，根据需要聘请相关专家参加。人员的聘用、考核、续聘和解聘等事项由聘用工作组织集体讨论决定，同时，要接受广大群众的监督。
（三）科学确定聘用的适用范围
事业单位人事选用制度采行聘任制，是我国近些年来在事业单位人事制度改革过程中逐步摸索的适合事业单位人员特点的人事选用制度。今后几年的改革日标同样是致力于“建立起以聘用制和岗位管理为纂本内容的事业单位新型用人制度。”[21我国事业单位类型较多，人员结构复杂。实现事业单位全员聘任制还需要一个不断摸索经验的过程。根据事业单位人员的结构特点、工作性质和目标特点，现阶段事业单位人选用制应采取以聘用制为主要形式的选用制度，以聘任制为主体，辅之以其他选用形式。根据不同岗位、同
层次、不同类型的事业单位人员的特点。可采用下列选用方式：
1.对单位领导成员岗位，在坚持党管干部原则，严格干部管理权限的前提下，改革单一的任命制，实行主管部门公开招聘、职工选举基础上的主管部门聘用、主管部门直接聘用和委任等多种形式。实行严格的任期制；对中层领导岗位，
在按照岗位职责和任职条件，实行公开竞争上岗，在辅之以民主推荐、民主测评民主评议等措施的基础上，实行聘任制。
2.对技术保障、辅助管理和具体的操作岗位，实行项目聘用、任务聘用和岗位聘用等多种形式的用人方式实行以市场购买活动为主要特征的人才租赁制度；对一般专业技术岗位，严格按照岗位职责和任职条件，由用人单位在符合专业技术岗位资格条件的人员中择优聘用。
3.对事关人民生命财产安全的专业技术岗位，严格实行职业资格准人的前提下，实行聘任制；对涉及国家机密的专业技术岗位，不适合采用公开聘任制，应实行委任制。
参考文献：
[1]邓小平文选（1975—1982）[m].北京：人民出版社，1983
[2]张柏林.事业单住新型用人制度5年左右基本建成[eb／ol]2003—12-22.
第二篇：事业单位人事制度改革事业单位人事制度改革
事业单位人事制度改革是事业单位改革的难点和关键所在，也是事业单位改革的基础。随着事业单位改革的深化，人事制度的改革体现了三个有利于，即有利于各项社会事业的发展，有利于建立分类管理的人事制度，有利于调动人才的积极性。
我国的事业单位是一个特殊的群体，经过几十年的发展历程，形成了自己的特点。传统的事业单位与国家机关实行一体化的人事制度，其管理人员与专业技术人员同属于国家干部，执行与国家机关相同的干部人事制度；事业单位工作人员与国家机关工作人员在任用关系、奖惩考核、工资分配、福利保障等方面基本相似。国家是事业单位的直接用人主体，国家规定统一的人事制度，确定事业单位编制，经费由国家财政统一供给或部分供给。随着改革进程的深入，事业单位人事制度在某些方面发生了很大的变化。我国法律规定所有的事业单位都不属于国家机关，事业单位没有被赋予行政主体的法律地位，其人员不具有国家机关工作人员身份，不适用国家公务员制度，因而事业单位人事制度是一种不同于国家公务员制度的特殊公职制度。它是事业单位运用特殊的手段和方式，计划、组织、指挥、协调和监控人事活动，促进和保障人与事的最佳联合，为实现组织目标提供有效的人力保障的制度总和。近年来，事业单位的人事制度改革取得了突破性的进展。首先恢复了职称评审工作以后，推行专业技术职务聘任制，逐步实行了聘用合同制和多种形式的聘任制度；其次进行工资分配制度的改革，改变过去单一的分配方式，实行“等级工资制”，提高工作人员的工资标准；第三，形成了事业单位人员分类管理制度，开展了科学合理的岗位设置工作，实现了由身份管理向岗位管理的转变；第四，建立了事业单位社会保障体系，保障项目更加完善，管理体制逐步理顺，管理与服务的社会化程度进一步提高；第五，人事监督制度逐步法制化，保障了事业单位聘用制的实施与推行，保障了单位和员工的合法权益。特别是2006年1月1日人事部发布了的《事业单位公开招聘人员暂行规定》，是我国首次对事业单位的招聘行为制定统一规范，同年7月8日，人事部又先后颁布了《事业单位岗位设置管理试行办法》和《实施意见》，走出了事业单位人事管理由身份管理转向岗位管理的重要一步，标志着我国事业单位人事制度改革全面展开，人事管理逐步走向制度化、科学化、规范化。
回顾事业单位人事制度改革的发展历程，通过二十多年的基层工作经历，笔者认为XX市事业单位人事制度的改革走在了全国的前列。其一，事业单位人事制度改革坚持了科学发展观的指导思想，坚持了以人为本的理念，通过创新管理体制，转换用人机制，整合人才资源，来促进公共服务和社会事业的发展，而不是简单的通过减少人员以达到减轻财政负担的目的。其二，事业单位人事制度改革符合了事业单位专业化公共服务和公益性公共服务的特点，建立了有别于党政机关和企业的人事管理制度，逐步形成了事业单位分类管理的体制。其三，兼顾事业单位的性质和职能、区域和层级的特点，实施了分类指导，把全面推行与分行业实施结合起来，做到了积极稳妥，逐步深化，使我市的人事制度改革平稳有序的推进。随着事业单位改革的深化，人事法制建设有待进一步加强。目前行政机关有《国家公务员法》，企业有《劳动法》，而事业单位还没有形成一套系统完整的人事管理法律法规体系，使得事业单位相对独立的人事制度处于“无法可依”的状态。在人员的录用方面，虽然实行公开招聘，录用时要面向社会公开，但是编制的核定，限制了人才的录用和流动，不利于调动工作人员的积极性，转换用人机制的任务还很艰巨。在人事管理上，虽然由身份管理转变为岗位管理，并且有了合法的依据，但是，聘用合同还没有真正成为确定人事关系的依据。在社会保障制度方面，以最重要的养老保险为例，事业单位工作人员以前未曾参加过社会保险，没有交纳养老保险，“视同缴纳”的年限有可能会被从零算起，具体由哪级财政“买单”并无刚性规定。在改革发展方面，事业单位人事制度改革的力度和进度参差不齐，分配制度不完善，
例如医疗卫生、教育系统实施了绩效工资，而其它事业单位迟迟未动，职称制度上也存在着平台现象以及系统间的人为差异，许多计划体制承继下来的制度制约着改革的深入。在人事监管上，缺乏对事业单位用人的监督管理手段，缺乏工作人员的保障激励机制，不利于充分调动职工的积极性。
总之，深化事业单位人事制度的改革要有利于各项社会事业的发展，有利于建立分类管理的人事制度，有利于调动人才的积极性，才能达到促进公共服务和社会事业的发展壮大、实现事业单位人事管理科学化、法制化的目的。
第三篇：事业单位考试聚焦事业单位人事制度改革事业单位考试：聚焦事业单位人事制度改革中公教育带你聚焦事业单位人事制度改革。国务院近日发布的《事业单位人事管理条例》，对事业单位岗位设置、公开招聘和竞聘上岗、聘用合同、奖惩及争议处理、工资福利和社会保险等人事管理主要环节作出了明确规定。这是我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规。这一法规于7月1日起正式执行，因涉及全国111万个事业单位、3153万事业编制人员而备受瞩目。一时之间，很多媒体纷纷报道“3153万名事业编制人员7月起参加社保”，这也让很多正在或者打算进入事业单位的人产生了疑问。但2014版《事业单位人事管理条例》到底释放了什么信号，对于我们大家关心的社保、合同制到底是做了怎么样的规定。中公教育给广大事业单位的考生指点迷津。
问题一岗位终身制是否会终结
管理条例最大的特点是把事业单位与工作人员之间的关系确定为“合同关系”，打破终身制，建立包括合同聘用、公平竞争、激励约束、权益保障的用人机制，逐步实现人员能进能出、岗位能上能下、待遇能高能低的目标，进一步搞活用人制度。
此外，条例还明确要求事业单位公开招聘工作人员，必须订立聘用合同，原则上不得低于三年，事业单位工作人员连续旷工超过15个工作日，或者1年内累计旷工超过30个工作日的，事业单位可以解除聘用合同。
在合同的解除中还有一点需要引起注意。在条例中规定，凡是考入普通高校或科研院所全日制学习，被录用、调任或聘任到国家机关，依法服兵役的职工，在书面通知单位后可解除合同。劳动法中职工有“单方解除合同权”，即提前30天通知单位就能解除合同。但意见稿中没有这项权利，只是对考研成功等人群开了“绿灯”。那些坚持要离开单位的职工，一般还得等上6个月。
问题二事业单位编制人员是否从7月1日起缴纳社会保险
这是大家最关心的问题，却也是最被大家所误读的一个问题。从5月份起，各大媒体纷纷报道，7月起事业编制人员开始买社保。但7月起事业编制人员开始买社保的解读，实际上是误读。人社部7月1日表示，在事业单位推行聘用合同制度，是从2003年开始的，截至目前，绝大多数事业单位工作人员与单位签订了聘用合同。条例只是以法规形式确立了这项制度。条例实施也并不意味事业单位工资制度改革和养老保险制度改革也开始实施。而且，6月25日，人社部部长尹蔚民在学习贯彻《事业单位人事管理条例》暨深化事业单位人事制度改革电视电话会议上的讲话中谈到，《条例》对事业单位工资制度和社会保险制度只作了原则规定。不仅如此，事业单位如何参保、如何并轨，谁来出资等问题皆未提及。因此，对于很多媒体所报道的从7月份开始，事业单位人员将开始缴纳社会保险是不真实的。对于事业单位社会保险的相关制度我们期待政府尽快完善，并制定出时间表，在尽量不降低其社保待遇的前提下，让事业编人员和城镇职工社保并轨早日实现。
涉及3000多万人的利益再分配，《事业单位人事管理条例》不仅为事业单位改革提供了法律支撑，而且彰显了人事制度改革的新思路。如此触及灵魂的改革不仅显示出诚意，同时也展示出勇气，为营造公平公正的社会环境迈出关键一步。
第四篇：内部审计在事业单位内部控制中的地位和作用内部审计在事业单位内部控制中的地位和作用
环卫中心
摘要：随着我国市场经济制度的深入发展，内部审计已经渗透到经济活动的各个环节，但在事业单位，在内部审计方面的工作却进展缓慢，这也影响了事业单位的长远发展。研究事业单位在内部审计方面存在的问题，有利于加强和完善事业单位的内部控制制度，提高事业单位的服务水平和质量，具有十分重要的现实意义。本文就事业单位内部控制的地位和作用以及发展进行了初步的探讨。关键词：内部审计内部控制地位作用
“不以营利为目的”始终是事业单位的本质属性。随着事业单位改革的深入及市场对事业单位的影响加深，赋予了事业单位的公益性与效益性之间的关系更多内涵。二者之间的矛盾，并非不可调和，在某些情况下甚至是相辅相成的。纵观我国事业单位所涉及的行业和范围，部分事业单位提供的是纯粹公共服务，如基础教育、基础科研、计划生育、公共卫生防疫等；另一部分事业单位提供的则是具有一定外部效益的准公共产品，如高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等，这类事业单位随着市场的影响的深入，逐渐表现出它的双重性质。事业单位在提供服务或产品时既要履行其公益性，也要考虑自身的生存与发展，即其效益性，只有将二者有机地综合考虑，才能保证
1
事业单位既不偏离其初衷，又能持续健康的发展。目前我国各事业单位的内部控制制度还比较薄弱，存在着很多问题，影响了财务信息的真实性及国家财政资金的安全性。在信息管理时代，督促各事业单位建立健全有效的内部控制制度，对于有效防止舞弊行为的发生，保证国家财政资金的安全是非常必要的。
一、内部审计的问题
内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分，是一项不断推陈出新、任重而道远的工作，内部控制是否得当直接影响到事业单位的工作效率和社会效率，目前事业单位内部控制制度中存在很多问题：
（一）内控制度不完善
内部控制环境是指构成一个组织的内部控制氛围，是内部控制制度一个不可或缺的重要组成部分，也是实现内部控制目标的重要手段。反映了组织内部人员特别是管理层对内部控制的态度，是实施内部控制的基础。良好的内控意识是确保内部控制得以健全和实施的重要保证。虽然，目前大部分单位成立了自己的内部审计部门，但内部审计人员一般由财务人员兼任，没有建立明确的岗位责任制，缺少一定的独立性。而财政、审计部门作为主要的监督机构，其监督机制不完善，监督仅停留在一般经济事项的监督上，缺乏对被审计单位的内部控制制度是否健全进行有
2
效的监督和考评，这在一定程度上影响了事业单位内部控制制度体系的完善。
（二）控制措施有待加强
内部控制的核心是行之有效的组织、分工、方法、标准、守则和规程，但许多事业单位尚未制定系统规范的财务内控制度，或者简单地以财政部门预算替代内控制度，致使会计人员在实际操作中无据可依、无章可循，只能凭个人经验或口头不成文的规定做事，管理不严谨，随意性较大。还有些单位虽然制定了一些会计内控制度和办法，但由于种种原因未能严格执行，对内控制度的执行缺乏必要的监督，导致有章不循、违章不究，内控制度形同虚设。
（三）服务意识薄弱
内部审计在强调审计监督职能时，往往忽略了服务职能。审计的服务职能是为审计监督服务的，从根本上讲，也是为本单位内部经营管理服务，促进廉政建设，保障经济健康发展而服务的。一些领导和内审人员片面的认为强化事业单位内部审计服务性，就是削弱审计的监督职能，不能更好的发挥内部审计职能。单一的只强调内部审计监督的职能，不与被审计单位沟通，高高在上，加大了与被审计单位的距离感，致使审计工作不能更好的完成，无法充分的发挥审计监督的职能，不利于审计工作健康发展的态势。
3
二、内部审计的作用：
内部审计是建立于单位内部的审计机构，它从属于本单位的领导，是为本单位服务的。内部审计的目的是协助本单位领导成员有效的履行职责，这就决定的内部审计就应独立于单位内部其他各职能管理部门，接受本单位领导管理，独立开展工作，充当领导的参谋和助手，通过调查、了解、评价、分析、判断为领导决策出谋划策，成为一个单位整个管理体系中不可或缺的特殊的一环。它有以下几点作用
（一）制约作用，内部审计人员按照我国法律及财经法规，以及本部门、本单位的有关规定，对本部门、单位的财政、财务收支和各项经济活动的真实、合法、效益进行监督检查，促使本部门、本单位的经济活动在合法、效益的轨道上运行，对各种违法、违规现象起到一定的制约作用，保护国家和本部门、本单位的利益。
（二）防护作用，内部审计人员通过对本单位的经济活动及财务收支情况进行事前、事中和事后审计对本单位的内部控制制度的健全性和有效性进行审计，保护合法、抑制非法，加强防护措施，防止本单位的合法权益受到侵害。
（三）见证作用，随着改革的不断深化，各单位的下属机构、单位都有着一顿范围内较强的经济自主权。因此，
4
内部审计需要在一定期间对本单位及下属机构和单位在经济效益、内部法规、财务收支的合理性等方面做出公正的评价和见证，特别是干部经济责任离任审计必须依靠具有相对独立性的内部审计机构来进行公平、客观的评价。
三、内部审计趋向服务性发展
（一）内部审计的服务性
事业单位内部审计是在计划经济体制下逐步建立和发展起来的。其主要职责是查错防弊，审计的对象主要是会计凭证、账簿、报表等会计资科，主要工作都集中在财务领域。这种内部审计在一定程度上限制了内部审计作用的发挥，影响了内部审计的发展。内部审计作为单位管理的—个职能部门，一方面不具备独立性，其审计结果也没有强制性，如果审计部门一味地强调审计监督，强调查错防弊，总是事后算账，将自己凌驾于单位之外，这样就会使内部审计的路越走越窄；另一方面财务部门定期开展的财务稽核实际就具有财务审计的功能，如果我们仍然局限于传统的财务审计领域，内部审计机构将逐渐失去存在的必要。在这种形势下，只有准确定位，将内部审计作为一种对被审单位的服务，以服务为导向，拓展审计领域，以防范风险、强化管理、提高效益为目的来开展审计活动，建立服务性内部审计，内部审计才有存在和发展的必要。
事业单位内部审计服务性是指审计工作应立足于单位
5
内部管理需要，为单位管理和效益服务，并将监督寓于服务之中的一种内部审计方式。在这种方式下，审计与被审计的关系更趋于和谐，其审计内容从传统的财务查账向单位经营管理的各方面拓展，突破财务领域，以管理审计和效益审计为主导，以审计和评价经济活动的效益性和风险性为重点，以评价内控制度的健全有效性为核心。这是内部审计服务性的主要特征。
内部审计人员应通过系统化、规范化的方法进行监督检查，洞察单位内存在的风险，帮助实现工作目标。内部审计人员的角色要求发生了转变，不再过分强调内部审计人员是一种监督者的身份，而更多地强调他们要帮助领导发现和解决管理中的问题。起到服务单位的作用。内部审计机构最重要的一点就是为所在的单位加强管理，提高效益，建立良好的秩序方面发挥作用，这也是内部审计的主要目标。由此可见，事业单位内部审计要准确定位，要在监督单位依法经营的同时。重点审计和评价单位经营的效益性，进行事前控制。为单位改善经营管理、提高经济效益服务：
为单位领导者提供咨询服务，促进组织目标实现。在这种环境和要求下，内部审计服务性放在了重要地位。
（二）内部审计的监督性
强化事业单位内部审计服务性必须从以下几个方面着手：
6
1、通过综合手段，提高对内部审计工作的认识内审人员应明确内部审计的目的。内部审计不仅要监督本单位遵守和执行财经纪律，而且要提高到以经济效益为中心的层次上来，能够为决策层和管理层服务，为提高本单位经济效益服务。内部审计人员应摆正自己的位置，不能将自己置身于本单位的经营管理之外，俨然以国家监督员的姿态来开展工作，而应将自己视为本单位管理职能部门的一员，对本单位内部控制实施再控制。
非审计人员中单位管理者的思想观念转变尤为重要，领导是否重视内部审计工作，能否接受和采纳内部审计的建议很大程度上决定了内部审计职能的发挥。现代内部审计是促进完善企事业单位内部管理，提高经济效益的重要手段，要改变那种内部审计是国家的要求。是一种例行公事的错误认识，真正意识到内部审计是本单位内部管理的切实需要。另一方面，部分被审单位对内都审计工作的认识和理解不够，在认识上存在偏差，把内部审计仅仅看作是来查问题、挑毛病的，因而在配合审计部门工作和对审计建议的落实方面重视不够。内部审计不具有强制性，如果这种观念不改变。对内部审计服务职能的发挥将产生十分不利的影响。
2、改进审计工作方法，不断提高内部审计的工作质量事业单位内部审计工作必须把定位点确立在为单位领
7
导的决策当好参谋助手，促进加强单位内部管理，规范其各项财务收支行为，提高社会效益和经济效益上。根据这种定位，衡量内部审计工作成效的标准，也主要应看其在定位点上的作用发挥得如何，而不能单纯地看出了多少违纪违规问题和多少违纪违规金额。事业单位要搞好内部审计工作，必须坚持解放思想、实事求是、一切从实际出发，把思想从传统计划经济的束缚下解放出来，用市场经济的观点去观察、分析和处理审计工作中所检查出来的问题。及时向本单位的领导提出决策依据和可行性建议。为领导的决策服务。把服务寓于监督之中。在具体的审计工作中，对审计发现的问题要在弄清事实的基础上，分析问题产生的原因和后果。立足于帮助，使之改正或找出妥善的解决办法，恰当作出处理和给出建议。要正确地处理好监督与服务的关系，不能只讲监督不讲服务。也不能只讲服务不讲监督：不能把二者对立起来，而是要把二者统一起来。
四、完善单位内部控制的措施与对策
（一）完善单位内部控制体系
事业单位应当在财务部门和其他管理部门以外单独设立内部审计部门、配备内审人员并确保其拥有较强的独立性，切实开展内部审计工作，使之不再流于形式。财政部门是会计与内部控制工作的主管部门，审计部门是重要的保证体系，在完善事业单位内部控制体系的过程中，要充
8
分发挥财政和审计部门的双重作用，加强对事业单位内部控制制度建设的组织和指导，加强对事业单位内部控制制度实施的监督和考评，可以改善内部控制环境，不断完善事业单位内部控制体系。
（二）健全事业单位内部控制制度
事业单位财会工作和内部控制工作需要一套科学合理的制度体系来支持和保证。由于事业单位在经费管理体制上的特殊性，其内部控制自然也有其特殊性。如收支两条线管理、政府采购、部门预算、会计集中核算、国库单一账户体系等，都要求建立一套适合其特点的内部控制制度。在现有事业单位会计管理制度的基础上，制定一套切实可行的内部控制制度，加强对单位薄弱环节和重要岗位的控制，权责清晰，做到制度管人，责任到人，形成一个相对完整的内部控制制度体系，使各事业单位在内部控制方式、技术、手段等方面有章可循，充分发挥内部控制制度的作用。
（三）进一步完善部门预算制度
加强事业单位内部财政预算是内部控制的核心，贯穿于整个单位的业务活动，加强预算管理，是确保内部控制目标实现的重要手段。完善部门的预算制度，主要表现在两个方面：第一，在部门预算编制环节，要在实施综合财政预算的基础上，努力做到零基预算和细化预算。最重要
9
的是明确各项收支费用的方向及用途，专项资金力求细化到具体项目，防止支出超预算、随意扩大预算范围等行为的发生。第二，在部门预算执行环节，应将部门的预算与单位内部的责任预算有机结合，建立规范、有效的预算调节机制，并严格责任预算的考核机制，进一步强化刚性预算意识，使财政预算单位在实际情况发生变化时，可以快捷、简便、高效地调整预算。
（四）加强内部控制人员的培训
事业单位的内部控制要求内控人员对单位内部各个环节实施有效的监控，这就要求内控人员不仅具备专业素质，还要具备政策、法制观念及一定的职业道德水准。因此，事业单位的内部控制人员要注重业务学习，不断更新、补充、拓展自己的知识和技能，真正担当起内部控制的重任。同时各财政部门也要加强对内控人员的培训，坚持理论联系实际的原则，不断提高内控人员的政治素质、业务能力和职业道德水平，以满足内部控制制度的要求。
五、内部控制在环卫中心的体现
近年来，社会的进步、国家的发展和人们生活质量的提高，促进了环卫事业的迅猛发展，政府投入的资金量逐年加大，事业单位的内部控制就显得尤为重要了。环卫中心为顺应发展趋势，依据国家方针政策、财经法规及中心内部规章制度，特别成立了审计科。
10
审计科的成立，对加强内部管理和监督，促进廉政建设，保护各级干部，维护中心和职工的合法权益，提高资金使用效率，保障资金的安全、合理、有效的使用起到了关键作用。为了更有效为了规范环卫中心内部审计工作，更好服务于中心各项积极活动，审计科从制度、管理、监督、考核等环节入手，制定了《XX县区环卫中心内部审计工作管理办法》和各项防控措施。明确规范了审计人员的行为准则，严格了工作纪律，形成以制度管人，以制度管事的长效管理机制。使各项工作逐步走上制度化、规范化和科学化的轨迹。建立起了自我调节，自我制约，自我监督的管理系统。有效杜绝资源浪费，资金滥用等现象，避免出现财政经费支出失控的现象，全面落实内部资金管理制度，确保中心财务安全。
环卫中心审计科自2010年1月1日正式运行，即设立了“审计监督、服务先行”的工作理念，进行了专项审计、内部财务支出审计和创刊并发行了《丰台环卫审计》等工作：
（一）审计服务
以《丰台环卫审计》为载体宣传审计知识，发布审计动态，使基层能够根据科室动态提前对审计项目有所了解，做好待审准备。将财务各部门及其工作结合在一起，从而使各部门密切配合，充分发挥审计的作用，以顺利达到审
11
计目标。
（二）审计监督
每次审计前都与基层单位内审人员、财务人员进行审计沟通，排除了他们的抵触情绪。在进行实地审计时严格按照审计流程进行，形成前后衔接有序，环环相扣的内部体系，规范事前、事后的业务流程，强调对程序的控制。保证会计信息的采集、归类、记录和汇总过程的独立性，从而真实地反映各单位的财务活动的实际情况，并及时发现和纠正各种错误。
（三）审计效果
在对基层单位具体审计的工作中，对审计发现的问题在弄清事实的基础上，分析问题产生的原因和后果，立足于帮助基层单位改正或找出妥善的解决办法，恰当作出处理和给出建议。并及时向本部门、本单位的领导提出决策依据和可行性建议，为领导统筹大局决策的正确性把关。
审计科针对审查出的问题，提出了审计建议，设定了期限要求基层单位进行整改。有效的制止了不符合中心规章制度的行为，对管理薄弱的环节