生态文明视角下海南热带雨林国家公园保护经验与启示.pdf

31ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.13 2023国家公园建设是生态价值转化的示范样板，反映着我国生态文明时期发展方式的巨大转变。2022年12月，国家林草局、财政部等四部门联合印发了国家公园空间布局方案，遴选出49个国家公园候选区，标志着我国国家公园正式告别试点建设阶段，进入新的发展时期。历经数年试点工作，海南热带雨林国家公园在探路国家公园体制、提升生态系统服务功能、打造生态安全屏障、促进多元主体和谐共生等方面发挥着至关重要的示范和引领作用1。海南热带雨林国家公园的建设与发展历程过去十年，我国国家公园建设走过了从试点方案提出、试点建设，到首批国家公园正式设立，再到全面铺开的渐进式发展历程。海南热带雨林国家公园建设也在这一体制下逐渐完善，对应历程可概括为以下三个阶段。生态文明视角下海南热带雨林国家公园保护经验与启示*文/亢楠楠 张卓群Experience and Inspiration from the Protection of National Park of Hainan Tropical Rainforest from the Perspective of Ecological Civilization摘 要 海南热带雨林国家公园承载着中国乃至世界探索新型国家公园建设的重要使命，是我国生态文明建设成果的重要体现。基于海南热带雨林国家公园发展历程及试点工作，本文系统总结了该地在创新管理体制机制、生态产品调查监测、生态修复保护、多元主体融合共生、多维度支撑保障体系等方面的实践经验和成就，提出坚定不移贯彻习近平生态文明思想是做好国家公园建设工作的根本基石，因地制宜开展自然保护地体系建设是实现绿水青山就是金山银山的必然要求，持续深化体制机制改革是推进国家公园生态环境治理体系和治理能力现代化的重要抓手，充分运用信息化技术手段是强化自然保护地监督管理能力的有效支撑等启示。关键词 国家公园；习近平生态文明思想；热带雨林；生态保护；自然保护地*基金项目：国家社会科学基金后期资助项目“半参数Copula模型及其在经济领域非线性相关问题中的研究”（21FJYB026）；中国社会科学院创新工程项目“生态文明范式下的经济学理论与政策研究”（2022STSA02）；教育部人文社科基金青年项目“我国草地生态系统旅游服务价值评价及价值实现机制研究”（21YJCZH057）建设价值探析阶段（2017年及以前）。早在2015年，我国就提出要在9个省份开展国家公园体制试点。此时，尽管海南省尚未被纳入9省份之列，但学术界的研究已开始敏锐地捕捉到在此地建设国家公园的重要意义和独特价值，并对其可能面临的环境挑战予以探析2。试点开启阶段（20182020年）。2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上明确指出，要在海南省建设热带雨林国家公园。在此指引下，2019年1月，海南热带雨林国家公园体制试点方案审议通过。同年，海南热带雨林国家公园管理局正式设立，国家公园机构职能调整、生态价值核算、生态搬迁等工作陆续展开。学术界的相关研究数量呈现明显上升趋势，关注重点也由初期的适宜性评价逐渐转移到体制试点建设模式的难点与对策上来3。正 式 设 立 后 的 快 速 发 展 阶 段（2021年至今）。试点工作开始后，得益于创新性的管理体制、不断增强的生态修复力度，海南热带雨林建设和生物多样性保护成效不断显现。2021年10月，习近平总书记在生物多样性公约第十五次缔约方大会上宣布正式设立第一批国家公园。尽管海南热带雨林国家公园在首批试点区中批复时间最晚、试点时间最短，仍成功通过审批，被纳入在列。2023年5月，国家林草局、科技部联合发布首批林业科普基地，海南热带雨林国家公园作为自然保护地类成功入选。学术界的研究维度逐渐外延，涵盖生态风险评估、道路规划、景观完整性等诸多方面4-5。海南热带雨林国家公园生态保护的实践经验作为岛屿型热带雨林的典型代表，海南热带雨林国家公园拥有世观察32界、中国和海南独特的动植物种类和种质基因库，是海南岛的生态安全屏障，具有保护面积大、生态系统碎片化、原住民与生态系统交互频繁等特征6-7。自开展试点工作以来，在管理模式与法律体系构建、生态资源保护模式创新、多元主体和谐共生等多方面积累了有益经验。创新管理体制与运行机制率先探索国家公园扁平化管理体制。在国家公园试点期间，成立了唯一一个由省委、省政府与国家林草局共同组成的建设工作领导小组8。首创具有海南特色的“管理局管理分局”两级行政管理体系：一方面，由省政府全面统筹协调相关工作，在省林业局加挂海南热带雨林国家公园管理局牌子，增设国家公园处、森林防火处2个内设机构；另一方面，整合试点区内19个保护地，在国家公园管理局下设五指山、黎母山等7个分局作为试点区的二级管理机构，并在分局部署若干网格化管护站，同时撤销了公园内原设的林业局、保护区管理局（站）等部门。独创执法派驻双重管理体制。由海南热带雨林国家公园管理局设置执法监督处，牵头负责指导、协调、监督园区内的综合行政执法工作。这实现了各级地方政府和国家公园管理局之间权责的统一分配9。同时，单独设立国家公园执法大队，并分别派驻各属地分局，由当地政府直接指挥。此外，森林公安机关连续两年在国家公园区域开展“护绿”专项行动，受理、查处涉林行政案件并进行处罚，开创了公安机关在国家公园范围内行使林业行政处罚权的先例。完善相关配套政策制度体系。在顶层法律体系下颁布10余项海南热带雨林国家公园有关的法规、规章及建设标准。2020年，海南省相继颁布海南热带雨林国家公园条例（试行）和海南热带雨林国家公园特许经营管理办法。2022年，制定实施海南热带雨林国家公园权力和责任清单，分门别类全面彻底梳理行政职权，并逐项列明设定依据，积极推进责任清单；同年，颁布实施了包括社区管理、资源清查、巡护管护等10余项制度规范。推动生态产品调查监测与价值评价明晰自然资源权属。2022年12月28日，海南热带雨林国家公园自然资源确权登记工作正式完成登簿，真正实现了给自然资源上“户口”，这在全国尚属首例。海南省自然资源和规划厅在海南省自然资源统一确权登记操作规范等5项制度成果的基础上，进一步健全有关园区土地权属置换的指导意见；创新工作方法，提高确权登记效率；依据正式批准设立的规划管控分区适量数据和国土调查数据，更新登记单元、公共管制信息和自然资源状况。完成生态系统生产总值（Gross Ecosystem Product,GEP）核算。该地是全国首个开展GEP核算工作的国家公园，并在此基础上积极探索价值信息的实践应用10。同时，利用资源调查、定位监测、遥感监测、3S技术等获取生态系统本底、环境、水务、气象等观测数据，实现年度核算与价值变动追踪。截至目前，已连续公布20192021三个年度的GEP总值，真正摸清了海南热带雨林国家公园的“家底”，打通了“两山”转化中生态产品“难度量”的关键环节。探索生态修复与资源保护新路径分区管控，适应国家公园规划与差别化管理的要求。海南热带雨林国家公园综合考虑生态系统功能、保护目标及其利用价值，结合管理强度、管理目标、资源特征差异以及生态搬迁等管控措施，将园区划分为核心保护区（占地62.43%）和一般控制区（37.57%），并因地制宜保留了若干“天窗社区”。破立并举，探索生态保护新模式。破“旧”，为减少现有人工林对热带雨林生态系统原真性保护的影响，制定人工林处置方案，以“赎买”人工林、在人工林下补种乡土树种等“近自然”的方式，促进受干扰次生林和退化自然湿地的修复；制定已设矿业权退出机制方案，清退整改导致水土流失的41个小水电站，并落实退出小水电站的补偿资金，使“雨林水电”彻底告别历史舞台。立“新”，打造野生动物生态廊道，扩充长臂猿等珍稀物种的生存空间；启动“智慧雨林”项目，在霸王岭、吊罗山等片区安装105台卡口监控相机、约35km长的振动光纤以及红外线热感应触发相机，加强信息化基础设施建设，最大限度地减少人为活动给生态系统带来的干扰；搭建起覆盖整个园区的森林动态监测系统，为精细化的监测防护、及时识别新物种提供保障11。实现多元主体融合共生创新生态移民搬迁新模式。海南热带雨林国家公园是首批试点中率先明确提出核心保护区生态搬迁目标的公园。截至2023年4月，超九成（451户）涉及核心保护区的居民完成搬迁协议的签署，并陆续搬迁至安置点。在搬迁过程中，创新土地置换方式，以自然村为单位，对土地现状进行实地勘查，摸底调查土地、地上青苗和附着物的权属、数量等现状，并委托有资质的第三方评估机构进行土33ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.13 2023地价值评估。通过置换、租赁、地役权、合同等形式对集体土地进行处置和管控，确保村民搬迁后“离乡不失地”，在国家公园内形成整体的系统性保护。建立两级管理机制，提升社区参与水平。设立国家公园社区省级协调委员会和分区内的区域协调委员会，二者统筹协商处理公园内社区发展相关事宜。对于已搬迁的居民，提供包含青苗、安置房、产业用地等多种形式的补偿，因地制宜制定就业保障方案，通过开发公益性岗位、配置商业铺面、引导产业集聚等措施，推动当地居民共同参与国家公园的保护管理和特许经营12。编制志愿者管理办法社会捐赠制度等，引导社区共建共享，真正实现了让当地移民“搬得出、住得下、能致富”的共赢目标。积极探索“绿水青山”转化为“金山银山”的实践路径。2022年5月，海南省林业局正式印发海南热带雨林国家公园原生态产品认定管理办法(试行)并组织申报，着力塑造海南生态产品特色品牌，助推生态资源“变现”，促进生态产品价值增值。2023年年初，海南热带雨林国家公园生态旅游专项规划（20222030年）发布，其立足海南独特的生态环境和人文资源，在维持公园原真性、完整性的基础上，提出打造5大旅游产品体系，包含200多个生态旅游产品。同时，谋划国家公园生态旅游、科普宣教、森林康养、户外运动等新业态，使国家公园建设与周边游憩市场“合作共赢”，让海南热带雨林生态价值的“辐射”效应越来越明显。多维度强化支撑保障强化智力支撑。2019年11月，由海南热带雨林国家公园管理局、海南大学、中国热带农业科学院、中国林业科学研究院、北京林业大学共同发起成立“海南国家公园研究院”，围绕海南长臂猿等珍稀濒危物种保护、热带雨林保护修复与利用、国家公园体制机制和生态价值实现路径等开展重大课题和政策咨询研究。在海南智慧雨林中心挂牌成立国家公园宣教科普中心，依托国家公园周边学校成立了首批10个自然教育学校，通过科普教育、研学活动营造全社会共同参与国家公园建设的浓厚氛围。建立多元化资金保障。目前，海南热带雨林国家公园管理局以及7个分局均已被纳入海南省林业局部门预算管理，实行收支两条线，初步建立了以财政投入为主的多元化资金保障体制。2023年4月，海南省财政厅、海南省林业局针对财政部海南监管局下发的林业草原生态恢复资金（国家公园补助方向）的绩效评价意见，就资金分解下达效率、绩效管理机制等问题提出相应整改措施，构建起高效的资金使用管理制度，进一步提高财政资金使用效益。对我国建设以国家公园为主体的自然保护地体系的启示海南热带雨林国家公园作为我国首批正式设立的5个国家公园之一，其建设与发展所取得的经验对我国进一步批复新一批的国家公园、建设以国家公园为主体的自然保护地体系具有重要的示范作用。基于海南热带雨林国家公园的实践，得出如下启示。坚定不移贯彻习近平生态文明思想是做好国家公园建设工作的根本基石建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措。习近平总书记在致第一届国家公园论坛贺信中指出，中国实行国家公园体制，目的是保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性，保护生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产。开展国家公园建设工作，必须把贯彻落实习近平生态文明思想放在首位，深化对人与自然生命共同体的规律性认识，树立“要像保护眼睛一样保护自然和生态环境”的生态价值观，走出一条“越保护，越发展”的新路，不断满足人民群众对优美生态环境的需要，筑牢国家生态安全屏障。因地制宜开展自然保护地体系建设是实现绿水青山就是金山银山的必然要求我国幅员辽阔，不同区域自然条件差异较大，各个国家公园的自然禀赋和气候条件迥异。因此，在划定自然保护地类型时，必须充分尊重各地的客观情况，按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观开展分类划定，建立以国家公园为主体、自然保护区和自然公园相结合的自然保护地体系。各个自然保护地在编制规划和开展具体工作时，也要在依据国土空间规划的基础上，突出本地特色，重点保护生态功能重要、生态系统脆弱、自然生态保护空缺的区域，因地制宜助推生态资源“变现”、促进生态产品价值转化、加强国家公园生态资源保护利用13。例如，三江源国家公园可以依托丰富的旅游资源和民族文化特色发掘生态旅游业潜力，与现有的第一、第二产业相衔接开发特色旅游产品，结合当地藏族特色文化打造特色文旅品牌；武夷山国家公园茶业、竹业、旅游业对自然资源的依赖性强14，发展林下经济，探索茶产业与旅游业相观察34融合、与生态保护相统一已经取得一定实效，可进一步深化15。持续深化体制机制改革是推进国家公园生态环境治理体系和治理能力现代化的重要抓手国家公园制度在我国建立的时间尚短，体制机制方面还有较大的完善空间，因此必须持续深化体制机制改革，打破顽瘴痼疾，不断提升国家公园生态环境治理体系和治理能力现代化水平。具体来看，可以从以下几个方面发力：一是健全自然保护地法律体系，实现长远保护。一方面，我国基于历史沿革和现实部门职能分工背景下的不同类型的自然保护地的管理体制机制还不完善，需要加强各自然保护地相关法律法规之间的协调16。另一方面，需要加强顶层设计，加快推进“国家公园法”立法进程，以法治保障高质量推动国家公园群建设。二是要突破行政区划壁垒，持续深化国家公园管理机构改革。国家公园通常以自然边界进行划分，与现存的行政边界可能产生冲突。这就要求通过设立各个国家公园管理局，承接地方政府在国家公园范围内的生态治理和环境保护职能，形成政府负责地方经济社会发展、管理局负责国家公园保护的行政格局。需要注意的是，在此过程中要打破管理部门之间的固有利益、突破“条块分割”，推动形成协同、全面、系统的治理格局。三是要创新自然资源使用制度。加快推进自然保护地自然资源统一确权登记工作，为自然资源资产管理提供基础支撑。鼓励国家公园与业内头部高校、科研院所、尖端智库开展合作研究，探索建立生态产品价值实现机制。充分运用信息化技术手段是强化自然保护地监督管理能力的有效支撑新一代信息技术的快速发展为强化自然保护地监督管理能力提供了有力“武器”。要充分运用卫星遥感、5G、大数据、云计算、物联网等先进技术，建设自然保护地“天空地”一体化监测网络体系，实现对自然保护地各种自然资源要素和生态环境要素的全天候监测和预警。具体来看，首先，需要科学布局环境监测传感系统，加强各类环境数据的收集能力，建立生态环境监管大数据平台；其次，要强化对监测数据的分析能力，全面掌握自然保护地生态系统的动态变化情况，及时预警各类风险；最后，要对自然保护地的生态状况和环境风险进行基于数据分析的定期评估，为环境执法和公众监督提供量化依据。此外，要逐步建立健全全国自然保护地的综合监测管理平台，打通数据孤岛、实现信息共享，为推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设提供科学支持。参 考 文 献1龙文兴,杜彦君,臧润国.海南热带雨林国家公园试点经验J.生物多样性,2021,29(3):328-330.2余有勇,柴勇.海南建设国家公园的价值探析J.中外企业家,2015(3):250-251.3陈曦.海南国家公园体制试点建设管理模式难点问题与对策J.今日海南,2019(1):63-64.4叶超,李陆勋,刘宏波,等.海南热带雨林国家公园交通体系规划布局分析J.科技和产业,2021,21(3):206-209.5吴挺勋,姚小兰,任明迅.海南热带雨林国家公园道路分布及其对景观完整性的影响J.热带生物学报,2022(2):101-111.6热带林业编辑部.建设海南热带雨林国家公园工作的重要意义J.热带林业,2019,47(1):1.7肖书文,詹晨,王梦桥,等.国家公园资源利用体系优化策略：以海南热带雨林国家公园霸王岭片区为例J.北京林业大学学报（社会科学版）,2021,20(2):35-42.8柴勇,余有勇.海南热带雨林国家公园体制创新路径研究J.西部林业科学,2022,51(1):155-160.9HATHAWAY J,ASKVIK S.A typology of institutional logics for public accountability organizations in ZambiaJ.International Journal of Public Administration,2020,44:1-11.10陈宗铸,雷金睿,吴庭天,等.国家公园生态系统生产总值核算：以海南热带雨林国家公园为例J.应用生态学报,2021,32(11):3883-3892.11陈浩,李艳明,许涵,等.海南热带雨林国家公园生态监测与管理评估指标体系初探J.陆地生态系统与保护学报,2022,2(6):106-111.12秦子薇,张玉钧,杜松桦.国家公园社区居民可持续生计研究：以海南热带雨林国家公园霸王岭片区为例J.自然保护地,2023,3(1):1-14.13KANG N,WANG E,YU Y.Valuing forest park attributes by giving consideration to the tourist satisfactionJ.Tourism 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