生态环境损害赔偿与检察公益诉讼的衔接.pdf

第 33 卷第 4 期河北环境工程学院学报Vol.33 No.42023 年 8 月Journal of Hebei University of Environmental EngineeringAug.2023生态环境损害赔偿与检察公益诉讼的衔接王 勇(中国计量大学 法学院,浙江 杭州 310018)摘 要:生态环境损害赔偿诉讼和检察公益诉讼有着共同的制度目标和不同的制度设计,对于如何处理二者之间的关系,实务界的做法并不统一。立足于检察机关的法律监督职能,从法律监督的视角重新审视两种诉讼制度之间的衔接关系,不难发现适用范围不明引发制度分工失序、多重角色矛盾冲突造成监督障碍、信息不充分引致的形式化监督效果不佳等诸多问题。对此,应当在厘清制度性质的基础上确定制度竞合规则,构建多种角色功能定位与转换机制,建立健全信息共享与多重监督机制,以确保顺畅衔接,产生“1+12”的效用。关键词:法律监督;分工失序;竞合规则;角色冲突;转换机制;信息共享;多重监督DOI:10.13358/j.issn.2096-9309.2023.0227.02中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:2096-9309(2023)04-0020-09引用格式:王勇.生态环境损害赔偿与检察公益诉讼的衔接J.河北环境工程学院学报,2023,33(4):20-28.收稿日期:2023-02-27 基金项目:国家社科基金一般项目(18BFX181)作者简介:王 勇(1981-),男,湖北黄冈人,毕业于浙江大学宪法学与行政法学专业,博士,副教授,硕士生导师,主要研究方向为环境资源保护法学、检察法学。当代中国已经将生态环境和资源保护提升到前所未有的高度,多种政策和制度密集出台。针对生态环境和资源保护领域国家利益和社会公共利益保护不力等问题,2012 年修正后的民事诉讼法增加了法律规定的机关和有关组织可以就污染环境等损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼的条款,由此拉开了民事公益诉讼的序幕。2014 年,党的十八届四中全会正式提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015 年,十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院在部分地区开展为期两年的公益诉讼试点工作。生态环境和资源保护检察公益诉讼(尤其是行政公益诉讼)从部分省市试点探索到全国范围内正式实施,从不成熟到逐渐成熟,在实践中不断完善。但是,“公益诉讼制度理论研究不够深入”1等问题很大程度上制约了该制度的发展。与此同时,鉴于生态环境损害不同于环境污染或生态破坏导致的人身、财产损害,是环境破坏或生态损害行为引发的局部或者整体环境质量降低或生态功能减弱等重大不利改变,实质是个体生存发展权利与社会生态环境权益的冲突,需综合采用公私法手段和政府、市场,以及社会的三种治理方式,使责任者承担相应的责任,使“外部不经济性内部化”2,生态环境损害赔偿制度改革方案(中共中央办公厅、国务院办公厅 2017 年12 月印发,以下简称改革方案)应运而生,生态环境损害赔偿诉讼成为与检察“公益诉讼”并行的“国益诉讼”。两诉均以生态环境(资源)为标的物,以保护生态环境(资源)所蕴含的国家利益和社会公共利益为目标,本应和谐共生、协同推进,共同促进我国生态环境治理体系的完善,但是,二者在理论基础、目标定位、制度功能、实施程序上存在着明显的差异,客观上形成了制度竞争。良性的制度022023 年第 4 期王 勇 生态环境损害赔偿与检察公益诉讼的衔接2023 年 8 月竞争是社会发展所需要的,恶性的竞争则会给我国的生态环境保护事业造成损失。因此,在建设生态文明的大背景下,如何处理好二者之间的衔接关系,发挥好生态环境损害赔偿磋商、诉讼与检察公益诉讼(含诉前程序)在环境治理中的协同作用,就成了当下理论界与实务界普遍关注的重要课题。笔者尝试基于检察机关的法律监督职能,从法律监督的视角重新审视两种诉讼制度之间的衔接关系,并由此延伸到两种诉讼相关的各项制度、机制、程序和环节,力求以法律监督理论为指导,破解两项制度衔接中存在的困难和问题。1 法律监督与检察权的法理解读众所周知,我国宪法明确规定了检察机关是国家的法律监督机关。检察权直接来源于宪法的授予,检察机关和检察权是由宪法设立的独立的国家机构和国家公权力,它不像西方那样隶属于政府,具有行政权的属性;更不从属于法院系统。3“法律监督”,顾名思义,旨在监督宪法法律正确统一实施、促进政令通畅和维护中央权威。4宪法规定的专门法律监督机关是检察制度现代化建设的基本坐标。这不仅是实务界的一致认同,也是理论界的共识。但是,关于检察机关宪法定位的具体含义的阐释,不同学者有着不同的解读,由此衍生出的检察权及其与法律监督的关系问题更是聚讼不休。有学者主张,检察权的每一项具体的权能都体现着法律监督的实质,都是法律监督权的具体表现形式,因而检察权在性质上应当统一于法律监督权。5申言之,检察制度的宪法定位是法律监督制度,检察人员最根本的宪政职责应是对法律的一种强势监督,其他职责只是这种根本职责的派生。6但也有学者指出,法律监督所界定的是检察机关在宪法上的地位及同其他国家机构之间的关系,与检察权是属种关系,而不是等同并列关系。7检察机关的法律监督是一个开放的体系,法律监督的事项或范围在保持方向的基本正确的同时,可以与时俱进地加以修正或补充。8笔者也倾向于将检察机关的“法律监督”定位与所行使的检察权予以适当的厘定。在我国现行宪政架构下,拥有“监督权”的机关是人民代表大会及其常务委员会。人大的监督是最广泛也是最权威的监督,但并不是最经常的监督,也很难说就是最有效的监督。要把公权力牢牢关进制度的笼子里,还需要借助更多的监督机关和监督方式。既然宪法将检察机关定位为法律监督机关,当然也需要赋予相应的监督职权,这种职权的具体内容在国家根本大法宪法中没有具体的规定,只能借助法律予以明确。人民检察院组织法承担了这一重要任务。从该法对检察权的规定来看,检察权是实现检察机关法律监督机关定位的手段和方式,正如人大行使立法权、政府行使行政权、法院行使审判权一样,检察机关通过独立行使检察权而实现法律监督之职能定位。检察权与法律监督不是并列的同一层面的东西,而是一体两面的,二者共同为检察机关在国家结构(和国家监督体系)中确定了坐标。在中国特色社会主义新时代,检察权和法律监督二者自身的内涵和外延也在不断地发展和变化,理论界和实务界均认同检察权应积极回应时代需求和社会发展,进一步拓展和延伸的观点。我国检察权在始终保持法律监督权基本属性的前提下,也在适时地根据时代变迁而不断调整其权力外延和权力运行方式,实现检察权发展与国家治理的同频共振。9检察机关履行公益诉讼职责正是检察权基于法律监督的基本属性,根据时代变迁和国家治理需要调整其权力外延和权力运行方式的具体体现。申言之,中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见(中发202128 号)(以下简称意见)对检察机关是“国家的法律监督机关”和“保护国家利益和社会公共利益的重要力量”的定位是一体两面、相辅相成的。作为专门法律监督机关的检察机关有义务维护国家法制统一,保证国家法律正确统一实施,其目的在于维护国家利益、社会公共利益和公民、法人及其他组织的合法权益,以此观之,守护公益是检察机关法律监督的目的,是履行法律监督职责的重要内容。同时,损害国家利益和社会公共利益的行为均为法律明确或者默示禁止,实施此类行为通常也正是破坏国家法制统一和尊严的不法行为,即便不论检察机关的公益守护人身份,单就其法律监督职能而言,对此类不法行为,检察机关也负有监督纠正以确保法律保护的国家利益和社会公共利益得以实现的责任,就此而言,检察机关公益守护人的定位也要求全面履行法律监督职12投稿平台2023 年第 4 期https:/ 年 8 月责,包括对保护国家利益和社会公共利益相关的法律法规正确统一实施的法律监督职责。2 法律监督视野下两制衔接的现实困境生态环境损害赔偿诉讼和检察公益诉讼的起诉对象均包含造成生态环境损害的行为人,但是,两者在制度设计上存在差异,理论界对二者的性质认识不一,实务界对如何正确处理二者之间的关系做法也不尽一致。生态环境损害赔偿制度中,赔偿权利人既是自然资源资产所有权人的代理人,又是负有生态环境保护和质量提升义务的管理人,所有权的私法属性与管理人的公权职责(义务)一定程度上存在紧张关系。检察机关既是公益诉讼起诉人(公诉人),也是专门的法律监督机关,既要履行公益诉讼起诉人职责,也要履行对生态环境损害赔偿诉讼和公益诉讼的法律监督义务,这种双重角色的矛盾冲突在很大程度上使检察机关监督底气和监督刚性不足,效果不彰。2.1 适用范围不明引发制度分工失序根据改革方案和生态环境损害赔偿管理规定,生态环境损害是指环境污染、生态破坏造成环境要素和生物要素的不利改变以及生态系统功能退化;具体情形包括发生环境污染、生态破坏事件,以及其他严重影响生态环境后果的情况。制度设计的初衷是:当环境损害影响的范围未能达到“严重”程度时,即便对社会公共利益造成了损害,也不宜启动生态环境损害赔偿诉讼,而应通过公益诉讼来修复受损的环境、恢复丧失的生态功能,或者在修复(恢复)已无可能的前提下要求责任者予以赔偿或者替代修复。但是由于改革方案的相关规定过于笼统,给实务操作留下了巨大的模糊处理空间。实践中,省(市)人民政府及其指定的相关部门或者机构并无积极行使赔偿权利人权利的内生动力或者利益激励,对于开展磋商或者提起生态环境损害赔偿诉讼也缺乏主动性,如非中央和地方生态环境保护督察和领导干部政绩、美丽中国建设、污染防治攻坚战成效等考核自上而下的压力,该项制度实施的实际效果将难以保障;而检察机关对于生态破坏、环境污染案(事)件则极为敏感,但却缺乏生态环境保护类相关专业知识,故往往倾向于寻求生态环境保护行政主管部门的支持与配合,而适用生态环境损害赔偿诉讼则是最为正式和制度化的渠道,于是,几乎是每遇生态环境损害案(事)件必考虑生态环境损害赔偿制度的适用。适用范围的界定不明直接导致检察机关与地方政府及其相关职能部门或者机构进行沟通时陷入讲不清、道不明的境地,经常出现检察机关督促赔偿权利人及其指定的主体行使磋商、司法确认或者诉讼等权利,而后者或者拖延行使,或者无动于衷,甚至寄希望于检察机关提起生态环境检察公益诉讼以规避自身的职责。双方之间沟通协商的渠道不畅通、机制不完备,协商成本过高,相互观望,甚至推诿的情况时有发生。以上种种均为之后的两诉顺利衔接埋下了隐患。本应相互补位、协同推进、共同发挥生态环境保护合力的两项制度,最后却因内耗而威力大减。2.2 多重角色矛盾冲突造成监督障碍检察机关既要立足自身法律监督职能对生态环境损害赔偿案件磋商、司法确认、起诉、审理等活动实施法律监督;又要基于诉讼法和环境保护法等授予自己的环境公益诉讼起诉人资格,行使起诉、应诉等权利。从理论上看,监督者角色与诉讼当事人角色并不矛盾,可以并行不悖。但是,从实践来看,检察机关的这两种角色背后的理论基础、制度设计、功能与目标、考核要求等都大相径庭。法律监督是检察机关的主责主业,但传统的法律监督以对诉讼活动的监督为核心展开,尽管近年来检察机关司法体制改革进程加快,监督领域和范围大幅度扩展,双赢多赢共赢的监督理念逐渐被检察干警践行,刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”全面协调充分发展的格局已基本形成,意见也对此予以充分确认和再次强调。但是,制度的惯性与路径依赖和检察干警的保守(谦抑)与观念固化都使得以刑事检察为主体、以诉讼监督为核心的法律监督格局难以在短时间内彻底改观。与传统的刑事检察和诉讼监督不同,生态环境检察公益诉讼制度体现的则是检察机关以公益诉讼起诉人(公诉人)的身份发起公益诉讼,借助司法的力量,对破坏生态、污染环境的私主体或者怠于履行生态环境保护职责的相关行政机关之责任予以追究,有针对性地预防再次出现上述违法行为,使遭受破坏的生态环境得以修复、丧失的生态功能得以恢复,或者在不能修复、恢复的情况下获得赔偿,并借此对其他公民、法人、社会组织和负有生态环境保护监管职责的政府及其部门222023 年第 4 期王 勇 生态环境损害赔偿与检察公益诉讼的衔接2023 年 8 月实施一般性预防。起诉人(公诉人)身份随时切换转化为法律监督人,这种模式在刑事诉讼中已然存在。但与刑事诉讼不同的是,在生态环境检察公益诉讼中,被告不再是犯罪嫌疑人,而是造成生态环境损害的社会主体或者怠于履职的行政机关;监督的侧重点也不再是裁判结果、审判程序和审判工作人员违法,而应当更多地放到生态环境修复、损害赔偿和公共利益保护等实体方面;监督的范围和方式也不再单纯地局限在诉讼程序中,而是向两头延伸:一方面,向前延伸,追溯生态环境损害的侵害人,包括直接实施侵害的公民、法人、其他组织以及因怠于履职放任侵害的间接责任者(相关负有监管职责的行政机关),另一方面,向后拓展,监督经磋商达成的协议或者由裁判确定的生态修复、损害赔偿等义务是否履行到位。显然,检察机关与检察干警还不能完全适应这种制度变革,不能自如地在各种身份之间切换,做出符合职责身份的表现。类似地,在生态环境损害赔偿制度中,启动磋商程序、诉讼程序的主体首先是赔偿权利人,即被授权行使自然资源资产所有权人职责的政府及其指定的部门、机构,没有自然资源资产所有权人代理人的身份,磋商、诉讼等便是无根之木、无本之基。但是,所有权的私法属性与代理人的公权职责(义务)一定程度上存在紧张关系,相应的磋商、诉讼等制度设计在程序和实体上都存在公私混合的元素,可能造成省(市)人民政府及其指定的部门、机构在这种复杂的多方法律关系中迷失方向,进退失据。在生态环境损害赔偿诉讼的非诉阶段,从启动磋商到达成协议,从申请司法确认到强制执行各个环节,检察机关都处于比较尴尬的境地。改革方案设置磋商程序的目的主要是效率和效益方面的考量,相比诉讼程序的复杂性,磋商的程序和方式相对灵活,花费的时间精力更少,也更能为赔偿义务人所接受;诉讼更为权威和公正,但耗时费力,且容易引发赔偿义务人的抵触情绪。因此,优先选择磋商程序未尝不可。对此,有学者明确提出,“磋商优先于民事公益诉讼”“生态环境损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼”10。但是否选择磋商,或者不经磋商而直接提起生态环境损害赔偿诉讼,主动权在赔偿权利人及其指定的部门(机构),检察机关无介入调查之职权。实践中,赔偿权利人及其指定的部门(机构)对启动磋商、申请司法确认、提起诉讼的积极性均不高,按照改革方案中程序启动者、原告同时为赔偿权利人的设定,是否选择磋商、如何磋商、磋商是否达成协议、达成协议之后是否申请司法确认等均为赔偿权利人一方的权利,主动权在赔偿权利人及其指定的部门、机构,不在检察机关。而磋商程序不启动,后续的衔接与监督工作都无从谈起。即便启动了磋商程序,赔偿权利人一方往往也不会主动向检察机关通报信息,接受检察机关的监督,除部分因前期刑事案件办理由刑事检察部门向公益诉讼检察部门移送案件资料等案件外,对于开展磋商的案件,检察机关无从获取必要的信息,包括但不限于损害调查(损害类型和程度)、鉴定评估、修复可能性、磋商情况、承担赔偿责任的方式和赔偿期限等信息,以及统筹考虑赔偿义务人赔偿能力、修复方案的技术可行性、替代修复和第三方治理的可行性等,因而相关的法律监督无从着手。进入诉讼阶段之后,从生态环境损害赔偿诉讼与磋商、检察民事公益诉讼(含诉前公告程序)、检察行政公益诉讼(含诉前检察建议程序)到有关生效判决裁定的执行,还有一系列问题亟待解决。改革方案对生态环境损害赔偿诉讼案件的定性是“民事案件”,不可否认,这一定性具有一定的合理性,毕竟在传统监管模式下,即使损害环境的责任人受到惩罚,因缺乏民事责任上的恢复原状、修复环境等救济方式,所致损害也得不到充分的弥补。将生态环境损害赔偿诉讼定性为民事诉讼,可以充分发挥民事责任的修补功能,由赔偿权利人提起侵权诉讼追究加害者的民事责任,实现对生态环境的公益救济11,有助于解决“企业污染、群众受害、政府买单”的问题。但是,生态环境损害赔偿诉讼制度不仅立足于具有私法色彩的自然资源国家所有权,更直接建立在国家的环境保护义务这一公法义务之上,且自然资源国家所有权与普通的民事主体物权所有权有着根本的区别,不能完全按照私法的理论和规则来看待。由此,改革方案将生态环境损害赔偿诉讼定性为民事诉讼,很容易导致生态环境损害救济中主体角色错位、政府主导的修复和司法判决难以衔接以及法院主导修复能力不足等公私法行为衔接困难问题。12在两诉并行的情况下,更应当明确二32投稿平台2023 年第 4 期https:/ 年 8 月者之间的联系与区别,做好二者的衔接工作。2.3 信息不充分引致的形式化监督效果不佳“监督”作为一个汉语词汇,其本义是指对特定对象或某一特定环节过程进行监视督促和管理,使其结果能符合监督主体预设的目标。监督主体对监督对象的监督以对客体情况的了解为基础,如果没有全面掌握监督对象的基本信息,便无从评判监督对象的行为,监督也便无从着手。检察学界通常认为,检察机关的检察权具有程序性的特点,检察权行使的法律效果是启动某种诉讼程序,进而通过诉讼程序解决实体问题,本身并不具有实体处分权13,虽有实务界人士主张,检察权的司法处分权能(检察处分权)既包括程序处分权,也包括实体处分权,但也明确将检察处分权限定在通知公安机关立案权、不起诉权等刑事检察职权及诉讼检察中的抗诉权14,而将制发检察建议权等排除在外。公益诉讼检察职能的履行亦须依靠检察权的实际行使,在检察权的程序性上也概莫能外。需要说明的是,这一特性是就检察权行使的法律效力而言的,而非表征检察机关法律监督的对象和范围。法律监督的对象和范围既包括被监督主体的程序性行为,如审判程序违法监督,也包括其实体性行为,如生效裁判结果监督。在当前的生态环境损害赔偿制度与检察公益诉讼制度设计之下,无论是索赔磋商阶段,还是诉讼阶段,检察机关法律监督的着力点和重心都主要停留在程序层面,诸多的限制,使得检察机关无从获得案件的基本信息。而一般意义上的法律监督权的具体内容首先是“案件信息或者处理决定内容的知晓权”,即获得被监督主体执法活动或者司法审判活动认定案件事实以及运用法律情况的权能,这一权能是检察机关履行法律监督职责的基础性条件,只有知道、了解和掌握被监督主体的执法、司法过程及所有与此相关的信息,才能审查和发现认定事实和适用法律存在的问题。15信息的缺乏导致检察机关难以实质性介入生态环境损害赔偿案件,只能对停留于对案件外在表现形式的浅层次形式性监督,而无法对案件办理实施实质性监督。生态环境损害有其特殊性,损害的不仅仅是环境要素的财产价值,还包括附着于环境要素之上的生态系统服务功能。16如果仅仅局限于对生态环境损害赔偿的单纯形式性监督,非常容易流于被监督对象的表层,陷入程序的循环,无法通过监督去解决实质问题,难以把握损害这个“污染有价”的关键,抓牢赔偿这个“损害担责”的命门。无论是索赔磋商程序,还是诉讼程序,相较检察机关而言,具有专业知识和信息优势的赔偿权利人和赔偿义务人大可凭借其自身优势,将程序义务履行到位,表面功夫做足,使居于监督地位的检察机关挑不出毛病,找不到实质监督的着力点,或者无法实现监督的精准性和有效性。3 法律监督视野下两制衔接的完善建议生态环境损害赔偿制度与检察公益诉讼制度建立的目的都包含保护生态环境、维护国家利益和社会公共利益,它们之间不是非此即彼、此消彼长的独生关系,而是共同为生态环境治理和生态文明建设提供一个新的选项、为政府环境治理的工具箱再添一件利器的共生关系。正所谓技多不压身,二者如能顺畅衔接,组合使用,必能产生“1+12”的效用。针对实践中两制衔接中存在的具体困难和问题,本研究认为应加强以下几个方面的工作。3.1 在厘清制度性质的基础上确定制度竞合规则虽然改革方案将生态环境损害赔偿诉讼定位为民事诉讼,但是生态环境本身具有整体性、公共性和不可分性等特点,并关乎人类命运与代际利益,其公益性是不言自明的。17就目的而言,生态环境损害赔偿制度具有保护国家利益和公共利益的性质。正因如此,其与检察机关提起的环境公益诉讼制度在适用范围上存在重合。对于二者重合的部分,必须设计精准的衔接机制,才能避免制度重叠带来的冲突与内耗,提升制度实施的绩效。对两诉重合或者说两种制度竞合的问题,首先要解决的是诉权的优先顺序。对此,理论界已经展开过比较充分的讨论,基本形成了阶梯式的诉讼主体适格模式,即充分考量生态环境损害后果的不同程度,选择不同的诉权适格主体:达到严重损害程度的由政府(可通过授权相关职能部门)提起诉讼;其他较轻的损害则由社会组织提起诉讼;二者均未提起诉讼时则由检察机关代位诉讼。18这一观点也已被最高司法机关所采纳。人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法规定,对于民事公益诉讼,须“经过诉前程序,法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉422023 年第 4 期王 勇 生态环境损害赔偿与检察公益诉讼的衔接2023 年 8 月讼,或者没有适格主体提起诉讼”,方可由检察机关提起;对于行政公益诉讼,则是考虑到“公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼”,才由检察机关提起。人民检察院公益诉讼办案规则也将检察公益诉讼定位为对国家利益、社会公共利益保护的兜底手段,规定检察机关发现生态环境损害赔偿权利人与赔偿义务人经磋商达成赔偿协议,或者已经提起生态环境损害赔偿诉讼的,应当终结案件。这在一定程度上缓解了赔偿权利人(及其指定的部门、机构)提起损害赔偿之讼与检察机关提起公益诉讼之间的冲突。在明确生态环境损害赔偿制度优先适用的基础上,还要进一步制定规则,明确检察机关支持赔偿权利人开展索赔磋商、申请司法确认以及提起诉讼的具体要求,包括检察机关在哪些情况下“可以”支持起诉,以及如何支持起诉等。对此,笔者认为,主要应当考虑如下几个方面的因素:一是赔偿权利人和检察机关各自的定位及优缺点。赔偿权利人及其指定的自然资源、生态环境保护等行政主管部门对环境污染、生态破坏事件等具有行政事务管辖权,对该类事件的处理有着较为丰富的专业知识和经验积累,且政府可以综合运用多种手段和方式,调动多方力量;检察机关作为专门的法律监督机关,具有法律专业优势,对事件涉及的法律问题可以作出较行政机关更为精准的判断,且作为司法机关,天然地具有行政机关所不具备的司法权威。因此,二者应当扬长避短,各尽其能。二是生态环境损害赔偿索赔权和检察权各自的性质及特点。政府作为赔偿权利人行使索赔权是基于受委托行使资源资产所有者职责,其请求权基础十分明确,是一种主动的、积极的权利行使行为;而检察机关作为司法机关则须保持谦抑,在赔偿权利人可以依法维权时,无需以公益诉讼起诉人身份提起诉讼(包括制发诉前检察建议等)。当赔偿权利人受限于自身法律专业能力,主动邀请检察机关参与磋商,希望检察机关提供协助时,检察机关方可在受邀范围内有限参与。当然,检察机关在履行法律监督职责中,发现相关生态环境损害线索,可以依法移交给生态环境损害赔偿权利人,并进行后续的跟踪,赔偿权利人亦可邀请检察机关参与;检察机关基于牵连管辖的原则,也可请求赔偿权利人配合、协助履行生态环境公益诉讼职责。三是生态环境损害事件的性质及其影响。生态环境损害如系较大及以上突发环境事件引起,或者在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区或者生态保护红线范围,或者涉嫌犯罪,或者造成严重影响生态环境后果,原则上优先适用生态环境损害赔偿制度;反之,在此范围之外,一般性的生态环境损害可以适用公益诉讼,在具备穷尽其他救济主体救济方式的前提下,可以由检察机关提起公益诉讼。检察机关支持起诉应当主要限于发挥其法律专长,在调查取证、法律咨询、诉讼支持、修复监督等方面向赔偿权利人提供帮助,具体方式可以由双方在法律允许的范围内商定,如开展联合调查,委托检察官作为代理人参加磋商谈判、出庭参加诉讼,申请司法确认、强制执行,不服一审判决时代理上诉等。如此,可以避免赔偿权利人与检察机关就同一生态环境损害行为分别向人民法院提起诉讼的情况发生,尽可能以检察机关支持赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼这一最符合法理逻辑和制度设计初衷的方式,形成制度合力,给予生态环境和资源及其蕴含的公益价值以最强有力的保护。3.2 构建多种角色功能定位与转换机制以公共信托理论观之,政府负有利用、控制、管理和保护各种公共信托自然资源的公共信托义务,地方政府及其指定的部门或机构提起生态环境损害赔偿诉讼立足于政府的公共信托职责。19“史上最严”环境保护法明确规定了地方政府对本行政区域的环境质量负责的义务,改革方案授权省市级政府及其指定的部门(机构)作为赔偿权利人,实则为地方政府履行保护、改善、提升辖区环境质量的义务提供了新型治理工具,也从侧面反映了生态环境损害赔偿制度绝不是单纯的赔偿权利人要求赔偿义务人承担损害赔偿责任的私益诉讼。相应的,开展索赔磋商、申请司法确认、提起诉讼、申请法院强制执行、组织修复效果评估等也不仅仅是赔偿权利人的权利,同时也是其义务与职责。意见进一步明确了检察机关对行政机关违法行为督促纠正的职能。就政府及其指定的部门、机构而言,除了受委托行使全民所有的自然资源所有权人职责时,具备生态环境损害赔偿权利人身份之外,首先是负52投稿平台2023 年第 4 期https:/ 年 8 月有环境和资源保护监督管理职责的行政机关,根据“保护优先、预防为主”的基本原则,应当采取有效措施保护生态环境和资源,预防环境污染、破坏生态和资源行为的发生;在发生此类事件之后,也负有积极、妥善处理,避免损失,或者防止损害扩大,实施生态环境修复等职责,而提起生态环境损害赔偿诉讼绝不仅仅是作为全民所有自然资源所有权委托行使主体的纯粹私法权利,更是履行监管职责的一种特殊的手段和方式,既是职权,也是职责,不能放弃,也不能怠于履行。此过程中,夹杂着“国家与个人、全民与成员、公权与私权、财产与管理、经济与生态、公益与私益之间丰富而辩证的关系”20。政府及其指定的部门、机构应当摆正自身的位置,在不同角色和功能之间切换,做到全面履职尽责。首先,政府及其指定的部门、机构最核心的角色是生态环境和资源保护的监督管理者,应当穷尽法律赋予自己的各种手段和方式,致力于生态环境和资源的保护,预防生态环境和资源损害的发生。其次,政府及其指定的部门、机构也是受托行使全民所有自然资源资产所有权的权利人,当预防难以奏效,损害结果已然发生时,既要履行行政监管职责,妥善进行现场处置,防止损害扩大,组织生态修复,追究损害行为人的法律责任,也要在符合索赔启动条件时,本着“环境有价,损害担责”的原则,积极代为行使赔偿人权利,履行索赔(含磋商)及起诉(含司法确认及强制执行)等职责。再次,政府及其指定的部门、机构作为生态环境和资源保护的监管者与作为受托行使全民所有自然资源资产所有权的权利人的身份是并存、重叠和交织的,并非按照时间分段轮流或者交替出现,权利人并非纯粹的私法权利人,而是负有公法义务的权利人,职责不履行、不全面履行、拖延履行固可构成行政不作为,权利不行使、不完全行使、拖延行使亦构成不法,须接受包括生态环境公益诉讼等方式的责任追究。就检察机关而言,提起生态环境公益诉讼(含制发诉前检察建议)只是履行生态环境和资源领域法律监督职责的一种特殊的方式,生态环境公益诉讼起诉人也只是履行法律监督职责的诸多具体身份中的一个,二者是特殊与一般、部分与整体之间的关系。在处理生态环境损害赔偿诉讼与检察公益诉讼之间的衔接关系时,一定要注意处理好这对特殊与一般、部分与整体的关系,一方面,要把握生态环境公益诉讼相对于其他法律监督方式的特殊性和相对于其他权利救济方式的兜底性,明确检察机关作为公益诉讼起诉人是处于最后顺位的起诉人,避免无节制地发挥司法能动性,突破司法谦抑性,越俎代庖地从事与主体身份不相符的行为;另一方面,回归检察机关法律监督总体定位,立足于法律监督职能,对“履行职责中”作适度扩大解释,通过依法行使检察公益诉讼职权,督促行政机关依法履行监督管理职责。具体而言,首先,检察机关在履行批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督(不包括公益诉讼)等除公益诉讼检察以外的其他职责过程中,发现环境污染、生态破坏等违法现象或者行政机关怠于履行生态环境和资源保护监管职责等违法情形时,可以依法进行监督,此处的监督手段也包括提起检察公益诉讼(含诉前程序)。如果采用公益诉讼方式实施监督,则检察机关由通常意义上的法律监督机关转化为公益诉讼起诉人这一特殊监督角色。其次,将检察机关履行检察公益诉讼职责涵摄“履行职责”中,简言之,检察机关对于办理生态环境公益诉讼案件中发现的生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为行为,可以依法予以监督。此时,检察机关由公益诉讼起诉人这一特殊监督主体转化为通常意义上的检察法律监督主体。3.3 建立健全信息共享与多重监督机制辩证地看,程序与实体、形势与实质往往是相互交织的,即便是程序性的检察监督往往也能引发实体性的结果,由表及里、由外至内、由形式到实质本就是认识和实践的一般方法。因此,检察机关在开展法律监督时,应当以监督目标和任务为导向,以监督效果和功能为宗旨,综合运用程序监督和实体监督、形式监督和实质监督方式。为此,首先必须让检察机关掌握足够充分的案件信息。意见特别强调,要建立公益诉讼检察与行政执法信息共享机制,加大生态环境和资源保护等重点领域公益诉讼案件办理力度。最高人民检察院顺应网络化、信息化时代和政府数字化改革的大势,于 2022 年部署了大数据法律监督战略。四级检察机关在办理生态环境领域的公益诉讼案件,特别是与生态环境损害赔偿案件有交集、622023 年第 4 期王 勇 生态环境损害赔偿与检察公益诉讼的衔接2023 年 8 月须衔接的案件时,应当充分利用各类大数据信息,进行内部整合,打通检察系统内部壁垒,实现“四大检察”各项监督融合发展;同时加强“外联络”,利用好基层治理四个平台、社会治理中心等平台数据,加强与政法机关、行政机关的数据对接,逐步打通数字化“断点”,畅通信息渠道。当下,应当抓住各地贯彻落实意见的契机,争取当地党委政府的支持,聚焦服务大局的生态环境保护热点焦点问题,探索建立场景式类案监督线索发现机制,搭建智能业务分析平台,研发应用综合数据分析系统,特别是公益诉讼指挥系统;争取与行政机关,特别是生态环境、自然资源保护行政主管部门建立信息共享平台,打破部门之间的信息壁垒,最大限度实现信息开放共享;并在获取数据的基础上提升数据利用效率,根据监督需求分析数据,寻找监督点,构建监督模型。具体到生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接机制,赔偿权利人和检察机关应当运用数字化手段,建立从线索筛查到赔偿办结的全过程信息共享。首先,建立案件线索双向移送及办理情况双向告知机制。检察机关在履职中发现生态环境损害赔偿案件线索的,应当及时移送赔偿权利人指定的部门或机构,督促并支持提起赔偿磋商,有关部门或机构在办结后应及时将处理情况函告检察机关;有关部门或机构在履职中发现需要交由检察机关提起民事公益诉讼的生态环境损害案件线索的,应当及时通报同级检察机关并按要求移送,检察机关在办结后也应及时将处理情况函告有关部门或机构。其次,建立健全协作会商机制。赔偿权利人指定的部门或机构与检察机关应当通过定期召开联席会议,加强损害调查、磋商、修复等方面的联动协作。赔偿权利人指定的部门或机构在办理生态环境损害赔偿案件时,可以邀请检察机关参与磋商,商请在调查取证、法律咨询、诉讼支持、修复监督等方面提供协助;检察机关在办理污染环境、破坏生态类民事公益诉讼案件时,可以商请赔偿权利人指定的部门或机构在调查取证、专业咨询、技术鉴定等方面提供支持协助,案件诉前公告期间,赔偿权利人决定启动生态环境损害赔偿的,应当在公告期内书面回复检察机关;赔偿权利人指定的部门或机构申请法院司法确认或者强制执行的,应及时将相关材料通报同级检察机关,便于检察机关依法开展审判和执行监督。在信息充分获取的基础上,检察机关便可对案件事实认定和法律适用等进行全面的审查,判断赔偿权利人及其指定的部门、机构等被监督主体是否存在违法,决定是否启动特定的程序。若有关政府与相关职能部门不履行职责、不积极行使权利,检察机关应当依法履行监督职责,具体而言,对于赔偿权利人及其委托人未依法向赔偿义务人主张权利的行政不作为,检察机关应当发出检察建议,督促其及时、全面、有效主张权利,开展赔偿磋商,申请司法确认,及至申请强制执行;对于履行生态环境损害赔偿诉讼法律监督职责中发现相关行政机关在生态环境监管中违法行使职权或者不作为的,应当视情况发出社会治理类检察建议或者行政公益诉讼诉前检察建议,督促行政机关及时整改;行政机关在收到检察建议后未在规定的时间内依法履职的,检察机关依法分别以赔偿义务人(生态环境损害致损人)或者不履行(怠于履行)生态环境监管职责的行政机关向人民法院提起生态环境民事公益诉讼(含刑事附带民事公益诉讼)或者行政公益诉讼;在生态环境损害赔偿诉讼过程中,检察机关着重对审判程序(包括诉前证据保全、先予执行、禁止令保全措施等)和审判人员违法实施监督;司法确认或者裁判结果生效后,检察机关还应当对其是否向人民法院申请强制执行,以及强制执行过程和结果(特别是生态环境修复评估)实施监督。当然,如果地方政府及其指定的部门积极行使赔偿权利,履行监管职责和义务,则检察机关只需在必要时支持起诉即可;如果生态环境损害赔偿诉讼的诉讼请求不能完全涵盖环境民事公益诉讼的诉讼请求的,则检察仍须就不能涵盖的部分诉讼请求继续履行公益诉讼职责。4 结语生态环境损害赔偿制度和检察公益诉讼制度都是生态环境保护领域国家治理体系和治理能力化建设的重要内容。两项制度单独来看,其内部都有自成一体的复杂结构,且处于不断完善臻于成熟的过程;加之,二者在适用范围、制度功能与目标、追究责任人责任的具体方式等方面存在相似与类同之处,两项制度之间的衔接显得尤为重要。衔接顺畅,可以避免冲突,形成合力;衔接不72投稿平台2023 年第 4 期https:/ 年 8 月畅,则可能产生矛盾,造成损失,减损制度自身应有的功能和作用。因其各自内部结构的复杂性,二者的之间衔接也颇为复杂。笔者的研究只是接触了这一问题的某一个侧面,尚未完整勾勒出其全貌,还有诸多问题需要进一步实践探索和理论研究。参考文献1 曹建明.最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告 2016 年 11 月 5 日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上EB/OL.(2016-11-05)2023-04-05.http:/ 刘宗珍.理解检察权:语境与意义J.政法论坛,2015,33(5):63-64.4 秦前红.两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位J.东方法学,2018(1):70.5 石少侠.我国检察机关的法律监督一元论 对检察权权能的法律监督权解析J.法制与社会发展,2006(5):23-35.6 王戬.论加强我国检察机关法律监督职能 基于传统与进路的分析J.政治与法律,2007(2):87.7 徐汉明,张乐.检察机关法律监督属性的再诠释J.法治研究,2018(6):141.8 陈云生.检察权与法律监督机关“疏离”的宪法安排及其寓意解析J.法治研究,2010(11):3-8.9 周新.论我国检察权的新发展J.中国社会科学,2020(8):64-86.10 黄蕾.生态环境损害赔偿磋商制度运行的省思与改进 以“生态环境损害赔偿磋商十大典型案例”为分析视角J.江西理工大学学报,2022,43(5):23.11 戴建华.生态环境损害赔偿诉讼的制度定位与规则重构J.求索,2020(6):128.12 刘静.论生态损害救济的模式选择 J.中国法学,2019(5):267.13 邓思清.检察权研究M.北京:北京大学出版社,2007:72-77.14 贺恒扬.我国检察权的基本特征J.国家检察官学院学报,2008(3):40-41.15 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