深化体制机制改革增强国有企业核心功能.pdf

改革Reform38 MODERN SOE RESEARCH现代国企研究August,2023深化体制机制改革 增强国有企业核心功能文=陈占夺我国国有企业的核心功能，既有一般性，也有特殊性，概括来说，主要包括经济增值与分配功能、科技创新主体功能、产业引领功能、战略安全功能、国计民生功能、公共服务功能等六个方面。2022年12月15日，习近平总书记在中央经济工作会议上指示要求，“以提高核心竞争力和增强核心功能为重点，谋划新一轮深化国有企业改革行动方案。”首次提出“增强核心功能”，这是党中央对国企改革作出的新部署，对国资央企提出的新要求。国有企业要增强核心功能，切实发挥央企在建设现代化产业体系、构建新发展格局中的科技创新、产业控制、安全支撑作用。厘清国有企业核心功能的丰富内涵，是国企分类改革的逻辑前提，对履行好新征程国资央企新的使命责任具有重要意义。本文聚焦于国有企业层面，基于我国国有企业地位和作用，通过中外对比，总结归纳了我国国有企业六个核心功能及其内涵，并提出相关政策建议。国有企业核心功能的内涵及内在逻辑功能是指“事物或方法所发挥的有利作用、效能”。核心功能有宏观和微观之分，国有企业核心功能是国有经济核心功能的微观基础和具体实现形式。在西方资本主义国家，国有企业体现的是资本主义生产关系，被作为矫正市场失灵的工具，主要功能包括：提供公共服务，掌控金融、能源，应对市场失灵，承载政府产业政策。我国国有企业体现的是社会主义生产关系，国有经济是国民经济的主导力量。我国国有企业的核心功能，既有一般性，也有特殊性，概括来说，主要包括经济增值与分配功能、科技创新主体功能、产业引领功能、战略安全功能、国计民生功能、公共服务功能等六个方面（如图1）。六个核心功能相互之间具有严密的逻辑关系。其中，经济增值与分配是基础性功能，是其他核心功能有效发挥的基础和底气。科技创新主体既是核心功能也是关键手段，且具有决定性。国有企业特别是中央企业在国家科技创新体系中具有主体地位、发挥主体作用，并通过科技创新这个关键手段提升其他核心功能。改革Reform2023年第8期版块4改革.indd 382023/8/30 15:49:5139 MODERN SOE RESEARCH现代国企研究August,2023国有企业核心功能体系及主要内容（一）经济增值与分配功能经济增值与分配功能，指国有企业在资源转换过程中，提升资产配置效率，提高资产收益率，实现国有资产保值增值；并且作为独特分配载体，使用国企方式促进资源的社会性优化配置。在抗击疫情、脱贫攻坚、抗震救灾，在涉及国计民生的重大基础设施建设，在重大项目建设、区域发展战略实施，在重大产业发展战略实施，在重大科技攻关等诸多方面，国有企业有效弥补了“市场失灵”，促进了资源的社会性优化配置。（二）科技创新主体功能科技创新主体功能，指在新型举国体制中，国有企业特别是中央企业具有主体地位，发挥主体作用，有效联结政府和市场，主导突破关键核心技术，实现高水平的自立自强。习近平总书记对国有企业的科技创新多次提出明确要求，强调“国有企业特别是中央所属国有企业，一定要加强自主创新能力，研发和掌握更多的国之重器”“推进国有企业打造原创技术策源地，要把准战略方向，围绕事关国家安全、产业核心竞争力、民生改善的重大战略任务，加强原创技术供给，超前布局前沿技术和颠覆性技术，在集聚创新要素、深化创新协同、促进成果转化、优化创新生态上下功夫，全方位培养、引进、用好人才。要强化责任链条，加强协同配合”。4月21日二十届中央全面深化改革委员会第一次会议，审议通过关于强化企业科技创新主体地位的意见。习近平总书记5月5日主持召开二十届中央财经委员会第一次会议时进一步强调，“要加强关键核心技术攻关和战略性资源支撑，从制度上落实企业科技创新主体地位”。增强科技创新主体功能，切实发挥央企在建设现代化产业体系、构建新发展格局中的科技创新作用，是党和国家赋予国有企业特别是中央企业新的重大历史使命，国有企业特别是中央企业作为科技创新国家队，责无旁贷。新型举国体制依靠“市场化+政府调控”难以有效发挥其应有作用，市场与政府之间需要国有企业有机联结。通过构建“市场+国企+政府”的“三位一体”模式，能够发挥国有企业的公共属性和关键领域主导作用，是社会主义市场经济条件下新型举国体制的重要特色和有效实现路径。（三）产业引领功能产业引领功能指充分发挥国有经济战略支撑作用，提升我国产业竞争力，确保我国制造业等重要产业的产业链供应链韧性和自主可控，确保我国在前瞻性战略性新兴产业竞争中占据领先和主导地位。增强产业引领功能，切实发挥央企在建设现代化产业体系、构建新发展格局中的产业控制作用，是党和国家赋予国有企业特别是中央企业新的重大使命和光荣任务。党的十九届五中全会作出了构建新发展格局的重大战略部署，并要求“发挥国有经济战略支撑作用”。党的二十大强调“支持专精特新企业发展，推动制造业2023年第8期版块4改革.indd 392023/8/30 15:49:51改革Reform40 MODERN SOE RESEARCH现代国企研究August,2023（五）国计民生功能国计民生功能指在关系国民经济命脉、重要行业和关键领域，国有企业承担基础性、保障性任务，着力破解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，助力实现共同富裕。基础设施领域容易出现市场失灵，建设投资大、周期长、效益低甚至亏损。实践证明，在通信、交通运输、物流等关系国计民生重要行业领域，国有企业发挥了重要的保障作用。在解决区域发展不平衡问题上，国有企业也承担了许多修建铁路、公路、电力等基础设施的重大任务。（六）公共服务功能公共服务功能指在水、电、公共交通、生态环保、防灾减灾救灾、公共应急物资保障、健康养老等公高端化、智能化、绿色化发展”“推动战略性新兴产业融合集群发展，构建新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等一批新的增长引擎”。（四）战略安全功能战略安全功能指坚持公有制主体地位，充分发挥国有经济主导作用，确保国家经济安全、国防军工安全、科技安全、社会安全、金融安全、能源安全、粮食安全、重要产业链供应链安全。宪法规定，国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体；国有经济，是国民经济中的主导力量。增强战略安全功能，切实发挥央企在建设现代化产业体系、构建新发展格局中的安全支撑作用，是宪法赋予国有企业的职责，国有企业必须承担好、保证好。2023年第8期版块4改革.indd 402023/8/30 15:49:5241 MODERN SOE RESEARCH现代国企研究August,2023了党的二十大报告，建议以激励干部敢于担当、积极作为为出发点，满足以下五个条件的即可容错：符合规范的决策程序、以决策时可预见的企业价值最大化为标准、不存在利益冲突或谋取私利、不存在主观恶意、在知悉的基础上独立作出的商业判断。四是着力建立完善国有企业党建价值创造机制。党建的价值性体现在政治价值、经济价值、社会价值等多个维度。将党建价值创造纳入到国有企业价值创造体系之中；在国有企业党建责任制考核中增加党建价值创造的考核内容，以考核促进党建独特优势真正转化为企业价值创造。（二）聚焦压实主体责任增强科技创新主体功能，发挥国有企业特别是中央企业在建设现代化产业体系、构建新发展格局中的科技创新作用企业在科技创新体系中具有主体地位、发挥主体作用，增强科技创新主体功能关键是压实国有企业在科技创新体系中的主体责任。一是建立完善以“市场-国企-政府”为特征的新型举国体制。以国有企业为主承担重大项目攻关任务，发挥好国有企业弥补市场失灵的分配功能作用，由国有企业统筹运用市场化和非市场化资源配置方法，实现科技创新资源的最优配置，解决单纯市场化资源配置带来的“协调失灵”问题，同时也可以抑制多头投资带来的过度投资问题。二是用科学考核压实国有企业的科技创新主体责任。确定每户国有企业特别是中央企业在主业中原创性引领性科技攻关的任务清单，并纳入考核评价体系，在考核中突出国有企业特别是中央企业的“策源”作用，带动、激发各种创新主体协同创新；突出核心关键技术突破；突出研发投入产出效率效果。考评结果与企业领导人员薪酬挂钩，效果突出的实行特殊单项奖励。三是以政府需求为首台套重大技术装备创造市场。充分发挥全国统一大市场优势，整合、创造首台套的国内订单需求，以应用推进技术升级迭代。四是突出成果导向打破关键科技人才激励瓶共服务领域由国有企业提供公共产品或服务，实现对公共服务领域的有效供给。在公共服务领域，具有非竞争性和非排他性，容易出现“搭便车”现象。国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，不以盈利为目的，通过内部引入市场化管理机制，不断提高公共服务效率和质量。增强国有企业核心功能的思考与建议核心功能是国企分类改革的逻辑前提，但目前公益类、商业一类、商业二类的分类方式，划入同一类别的国有企业可能承担着不同的核心功能，无法实现分类考核、分类监管、分类发展。应调整分类方式，依据核心功能对国有企业及子企业重新分类，进而提升考核精准性、科学性。（一）聚焦激发企业活力和职工活力做强做优做大国有企业，增强经济增值与分配功能做强做优做大国有企业，关键在于激发“两个活力”。一方面，要使国有企业成为真正的独立市场主体，激发企业活力；另一方面，要全面解放企业职工的内生动力，激发人的活力。一是严格国有企业市场化退出，严格责任追究机制。对经营不善、资不抵债，或是在竞争领域缺乏竞争力的国有企业，实行严格的市场化退出；将该类企业领导人员履职情况纳入纪检监察、巡视、审计的重点，对经济责任等严格追究。二是着力完善国有企业内部市场化激励和约束机制。应全面推行以任期制契约化为特征的新型国有企业经营管理责任制；深化“薪酬能少”“干部能下”“人员能出”的刚性机制；除承担公共服务功能的企业外，全面推行与经营业绩挂钩的薪酬制度和中长期激励机制。三是借鉴国外商业判断规则推进容错机制落地。“三个区分开来”写进2023年第8期版块4改革.indd 412023/8/30 15:49:52改革Reform42 MODERN SOE RESEARCH现代国企研究August,2023颈。出台指导性文件，以成果为导向，清晰规定关键技术团队在科技成果转化中的收益分享比例和股权比例。（三）聚焦产业核心竞争力增强产业引领功能，发挥国有企业在建设现代化产业体系、构建新发展格局中的产业引领作用增强产业引领功能，关键是提升国家层面的产业核心竞争力。企业核心竞争力关注自身个体层面，只有将具体产业中的企业通过特定机制整合在一起，才能形成更强的整体竞争力，即国家层面的产业竞争力。一是推进央企按专业化重组整合。通过战略性重组、专业化整合，将不同央企中的相近资源整合在一起，形成专业化竞争优势，提高中央企业主责主业的产业控制力；严格主责主业管理，避免在同一产业中形成中央企业之间的恶性竞争；主业在制造业的中央企业要推进高端化、智能化、绿色化转型，实现价值链重塑、价值链升级。二是打造差异互补、共创共享的产业链供应链新生态。由具备条件的国有企业担起所在主业的现代产业链链长责任，发挥“链长”作用，带动、激发各种市场主体共同发展；在“市场失灵”的产业链供应链堵点积极补位攻坚，形成中央企业与地方国有企业、其他所有制市场主体差异互补的良性竞争与合作格局。三是用产业政策和考核引导对新兴产业的资源投入。对于前瞻性战略性新兴产业，精准出台产业政策，将投入作为出资人机构履职重点，作为中央企业考核重点。（四）聚焦重要领域集中度增强战略安全功能，发挥国有企业在建设现代化产业体系、构建新发展格局中的安全支撑作用增强战略安全功能，关键在于保持国有经济占比，提高国有企业对重要领域的控制力。一是增加国家在战略安全领域的投入力度。以直接向中央企业注资和向国有资本投资运营公司注资等方式，向骨干网络等领域注入国家资本金。二是发挥全国国有资产管理一盘棋（作者为中国大连高级经理学院研究员）x的优势。打破现有国资监管体制，在统筹考虑央地利益的前提下，对涉及战略安全领域从更大范围内调配、整合相同类型国有资产。三是将国有资本向涉及战略安全领域集中。一方面，持续推进战略安全领域中央企业重组整合；另一方面，通过股权入股、资产有偿划拨等方式加大战略安全领域央地重组整合。四是将战略安全功能的发挥情况纳入考核。一方面，纳入出资人机构履职和考核范围，重点考核其在战略安全领域，通过重组整合推进国有经济布局优化和结构调整情况；另一方面，纳入国有企业（主业在战略安全领域）经营考核范围，重点考核对主业的控制力。（五）聚焦保障责任和优化考核增强国计民生功能增强国计民生功能，关键是突出国有企业在国计民生领域的保障责任，并优化考核评价。一是强化保障能力的考核导向。在基础建设、通信、交通运输、物流等关系国计民生重要行业领域，将保障能力作为对国有企业考核的重要内容。二是根据保障任务动态优化考核。因承担保障任务影响国有企业经营业绩的部分，建议在最终考核中剔除。（六）聚焦分类精准考核增强公共服务功能增强公共服务功能，关键是以分类精准考核提高国有企业提供公共服务的质量和效率。一是对从事公共服务的国有企业清晰分类并独立核算。除专门从事供水、城市交通等公共服务的地方国有企业外，清晰界定从事公共服务的国有企业子企业主业范围并独立核算。二是根据从事公共服务类别对国有企业进行精准考核。重点考核提供公共服务的质量、成本控制、资源配置效率和保障能力等。三是坚定不移推动国有企业内部市场化管理机制改革。对从事公共服务的国有企业，深化三项制度改革，从根本上解决市场化管理机制不足问题。2023年第8期版块4改革.indd 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