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论公共管理中公民参与
内容摘要
谈到公共管理，我们会很自然的联想到行政管理和公共行政这两个概念。学界对于这三个概念也从很多不同的角度对其进行了区分。行政一般看重行政系统内部的管理而公共行政研究的是行政体系的性质职能等价值问题。这里我们认为公共管理可以在一定程度上可以填补行政管理和公共行政的空白。公共管理作为对公共事务的管理随着时代的发展，民主观念在中国的深入，已经不再是新鲜的词语。当下人们都更愿意用公共治理来代替公共管理以体现民主的精神。治理强调的不是政府的权威而是政府与公众的沟通。公民通过参与决策，参与选举，管理甚至是参与监督来表达自己的利益需求。政府从公民参与的过程中了解如何利用多元化的途径来提供公共产品，最终使得公共产品的供给能满足公众的真正需要。

关键字：公共管理；公共治理；民主参与

目录
摘要 I
一、公共管理中公民参与的现状 1
（一）公民参与的基础和制度保障 1
（二）公民参与的主要形式 2
二、公共管理中公民参与的问题 5
（一）公民参与意识淡薄 5
（二）公民参与的渠道不畅通 5
（三）公民利益表达后得不到重视 5
（四）公民参与政治的成本大 6
三、公共管理中公民参与的解决途径 7
（一）培养公民的参与意识 7
（二）扩宽公民参与渠道，完善利益表达机制 7
（三）政务公开 7
（四）媒体的适当参与 7
（五）建设服务型政府，推动公民参与 7
四、结语 9
参考文献 10

一、公共管理中公民参与的现状
公共管理，是公共机构采用公共权力管理社会公共事务。历史与现实都能够证明，假如公民没有参与，那么很可能公共权力的运行就会远离社会的公共目标，甚至有可能引起公共权力的异化问题。自从中华人民共和国成立以来，尤其是在改革开放以后，中国在公共管理实践过程中，深入研究和探索如何让更多的公民参与进来，到现在为止有了一定的成果。
（一）公民参与的基础和制度保障
中华人民共和国成立之前，中国大部分公民都依然在封建主义、帝国主义的剥削和压迫之下，过着奴隶般的生活。中华人民共和国的成立，标志着中国人民站立起来了，他们以主人翁的姿态，踏上了历史舞台。《中华人民共和国宪法》明确指出:“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这是公民参与公共管理的十分重要的政治基础，只有坚持这一规定，才能保障公民参与的权利。
《中华人民共和国宪法》第二章已经准确的写出了公民的基本权利和义务，比方说:中国公民依法享有有选举权和被选举权（除按照法律被剥夺政治权利的人），中国公民依法享有言论、集会、出版、游行、结社、示威的自由，可以自由信仰法定宗教；中国公民的通信自由和通信秘密依法受到保护；中国公民对任何国家机关和国家工作人员，享有提出批评和建议的权利，对任何国家机关和国家工作人员的违法渎职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利；中国公民的人身自由、人格尊严和住宅不受侵犯等等。这些及相关的法律规定，是中国公民积极参与公共管理的法律基础。
社会主义的基本经济制度在中华人民共和国成立以后就确立了。在70年代末以来，中国实行了改革开放政策，用来发展社会生产力，提高人民群众的物质文化生活水平。在1992年，把建立社会主义市场经济体制确定成为改革的目标。随之社会主义市场经济飞速的发展，让人民群众的生活水平得到了极大的改善。中国经济的不断增长，为中国公民参与公共管理提供了重要的经济基础。
经济的发展必然会推动和促进文化教育事业的发展，中国的教育就随着经济的发展而快速发展。现在，中国小学教育普及率已经达到95%；职业教育和技术教育也都得到了快速的发展。随着中国市场经济的不断发展和公民文化水平的日益提高公民的主体意识和参与意识也在慢慢提升，这是公民参与公共管理的十分重要的文化基础。
伴随着中国市场经济的快速发展以及体制改革的逐渐完善，中国社会的转型也在不断加速——中国正在由农业社会向工业社会转型，正在由自给、半自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转型，正在由乡村社会向城镇社会转型，正在从同质单一性社会向异质多样化社会转型，正在从封闭、半封闭社会向开放社会转型，正在从伦理型社会向法理型社会转型。中国社会的结构性发生重要变化，这成为了中国公民积极参与公共管理的重要社会基础。
在新中国刚成立之后，中国为了让公民积极地行使参与公共管理的权利，中国建立了以中国共产党为领导的多党合作制度、人民代表大会制度以及中国人民政治协商制度。在80年代之后，这些制度随着中国改革的不断深入也在不断地完善。与此同时，在中国国企和事业单位，还依法确立了职工代表大会制度。随着这些制度的建立与不断改进，这为中国公民参与公共管理提供了十分重要的制度保障。
（二）公民参与的主要形式
在中国，公民参与公共管理，有多种途径和形式来完成。当中最主要的有下面几类:
（1）选举
选举是中国公民参与公共管理的十分重要的形式之一。选举有直接选举和间接选举两种。直接选举包含:市辖区、不设区的市、县、乡、镇人民代表机关的代表。间接选举包含:地方各级人民代表大会选举上一级人民代表；县级以上人民代表大会选举同级人大常委会组成人员、政府组成人员以及人民法院院长、人民检察院检察长等。选民通过行使自己的选举权，能够直接表现自己的意愿，当然公共机构也能够通过选民的选举，比较准确地知道选民们的意愿，这样就可以使他们更有效地为公民和社会服务。
(2)村民自治
中国村民的自治已经走过了近40年的历程。《中华人民共和国村民委员会组织法》在1998年11月4日正式颁布实行，这成为了中国村民自治法制化以及制度化的重要标志。该法还明确规定，村民可以直接选举村民委员会主任、副主任和委员，任何组织和个人没有权利指定、委派或者撤换村民委员会成员。而且村民委员会在管理层面上实行公开化和透明化。40年来，中国村民自治在形式和内容上都获得了显著的提高和发展。在形式上，中国村民自治已经从原来的村委会换届选举变成为村民代表会议制度、村务公开制度等相联系的制度体系；在内容上，它也从一开始的民主选举渐渐变成包括民主管理、民主决策、民主监督在内的全方位的开放体系。实践可以证明，中国村民自治，是中国公民参与基层公共管理的一种行之有效的方式，它在中国公共管理的民主化、科学化等方面有着重要的作用。
(3)民主评议政府
民主评议政府，是改革开放之后为了中国公民积极参与公共管理作出的重要决断。其主要的形式包括:
1）评选“最满意的政府部门”
2）评选“十佳公仆”
3）评定“人民不满意领导班子”
(4)公共管理决策过程中的公民参与
为使公共管理决策更加符合实际，符合公民的意愿，中国从地方到中央，创造了许多公民参与公共管理的新方式。
1）政治协商会议
中国人民政治协商会议成立于1949年，至今已有半个多世纪的历史。中国政协是中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。长期以来，人民政协在政治协商、调研咨询、批评建议、民主监督等参政议政方面，起了非常大的作用。在1989年，全国政协提出了《关于政治协商民主监督的暂行规定》，中共中央制定了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。从此之后人民政协的政治协商和民主监督的规范化和制度化在不断发展。
2）公示制
长期以来，很多地方在干部选拔等方面实行了公示制。什么是公示制，公司制是指在干部选拔流程中，将要被选拔对象的相关情况公布于众，先听取群众意见，然后再决定是否任用。这样的方式不仅方便公民参与和民主监督，也有助于打击干部在任免上的腐败。
3）听证会
很多地方政府在对与公民切身利益直接相关的问题上，在决定之前，使用听证会的方式，先邀请各方面群众代表，让他们发表意见，用来让决策更加符合实际情况和公民的想法。
4）职工代表大会
中国许多国有企事业单位都有职工代表大会制度，在企业和事业单位管理中的重大问题，能够直接知道职工代表的相关想法。这是中国国有企事业民主管理的一种重要表现形式。
5）建立智囊团
绝大多数政府都建立了自己的智囊团，来科学的进行公共管理，采纳各方面专家的建议，这样不仅能够听取专家的意见，还能够避免决策的主观性和随意性。
(5)公民监督
在中国，公民监督也是公民参与公共管理的一个重要形式。公民监督包括组织性监督和非组织性监督。民主党派的监督是最典型的组织性监督。民主党派作为参政党，对于监督执政党和政府工作方面，起着十分重要的作用。非组织性的监督，是群众自发的、个体性的监督。中国建立了信访制度和举报制度以此来为方便群众监督。一般县级以上政府都有信访局，有关职能部门也在网站上发布了举报方式。通过公民监督，可以有效地打击权利腐败。

二、公共管理中公民参与的问题
中国政府在十六大报告中曾经提出要赋予公民四项重要的民主权利:参与管理的权力，公民参与决策的权力，参与监督的权力和参与选举的权力。但是到了今天，公民参与依然还处在在最初级的阶段。公民参与的步伐为何在中国停滞不前昵？我们认为存在有以下几个方面的问题。
（一）公民参与意识淡薄
公民的参与意识是民主国家实行公共管理的必要条件。中国公民缺乏参与意识是有其深刻的历史根源的。长期以来的封建帝王统治使得中国人民信奉权威惧怕权威。“民不跟官斗”等思想根深蒂固。再加上政府机关的官僚主义思想还极为严重。大部分的中国公民还没有主动表达自己的意愿维护自我利益的意识。当然我们还是要肯定一点，随着时代的进步，西方的民主思想越来越多的被中国人了解接受，有少数一部分人开始与社会的不公平现象作斗争，开始借助媒体，非政府组织维护自我的利益。但是这样的参与意识仅仅建立在自己的可见的利益受到损害的基础之上。还有很多不可见的利益隐性利益就被忽略了。所以在中国公民参与政治的意识还很薄弱，也就是说公民参与不仅要求公民利益被损害的情况下维护自身利益，还要要求他们自己的参与决策参与管理参与公共事务；不仅仅要求公民重视那些显性的利益还要求他们能够看到隐性的利益然后参与到其中来。公民参与不仅要求公民参与那些与自己有关的事务还要求他们参与那些与社会利益相关的事务。
（二）公民参与的渠道不畅通
虽然我国在保障公民参与政治上作了一定的努力。比如说逐步完善人民代表大会制度，基层群众制度等。还有各级党组织，人大，政协，工会，共青团等组织。这些都是中国政府为了保障公民的参与权而在制度上和组织上做出的努力。但是就操作的层面来说，公民参与的这些保障大多都是执行力很差的，最后都流于形式。
（三）公民利益表达后得不到重视
公民一旦积极的参与政治就希望能从中发挥一定的作用，但是只能各国目前的情况下，公民的意愿就算得以表达以后也很难得到满意的答复。有些意见甚至犹如石沉大海杳无音信。据调查公民的上访大多数都得不到解决。这在客观上严重的打击了公民参与的积极性。大多数的公民在遇到同样的事情的时候要么选择沉默，要么就找朋友托关系。如今有些公民开始选择媒体电视来表达心声。这种方式似乎也成为了最有效的利益表达方式。但这种方式如果得不到监控也会走向另一个不好的方面，反而扭曲了利益的表达。
（四）公民参与政治的成本大
公民参与社会政治是需要成本的。一部分人由于他具有的地位财富等优势他就拥有更大的参与政治的权力。这是民主社会不应该存在的现象。政府应该保障每一个公民不论贫穷富裕，社会地位高或低都有平等参与政治的权力。参与政治的成本应该有政府或者公共组织买单。

三、公共管理中公民参与的解决途径
（一）培养公民的参与意识
根据调查我们发现受教育程度对公民管理意识有很大的影响。文化程度比较高的公民政治参与的意识更强。这里的教育程度包括学校教育还有家庭教育等等。我们只有更加积极地宣传公民参与，让公民对自觉参与社会公共事务充满责任感。只要公民有了责任感，他们才会自觉地参与管理，参与政府决策，参与监督，参与选举。
（二）增加公民参与渠道，改进利益表达机制
在完善政府内部的公民参与方式之外，我们需要尝试去构建公共组织发展的空间。让公共组织或者利益团体代表单个的公民和政府展开对话协商。通过团体的力量来表达自身的利益会比单个的力量要大得多的多。而且这样还能够降低参与的成本。
（三）政务公开
政府提供公共服务是为了服务大众。那么除依法应该保密的以外决策都应该对外公布。这就必须要求其条件的公开，程序的公开，信息的公开，结果的公开等等。保证公民利益的基本条件就是必须做到政务公开。
（四）媒体的适当参与
近几年媒体在民主参与中发挥着十分重要的作用。很多问题一直没有得到解决，一旦被媒体公开，反而能快速解决，这让中国老百姓很无奈，但这也的确成为一个行之有效的维护自身利益的手段。我们认为只要媒体被置于适当的监控之下，在中国这个民主缺乏的社会，媒体是能起到积极作用的。
（五）建设服务型政府，推动公民参与
改革开放之后，特别是经济体制由计划经济过渡到市场经济之后，我国政府对社会资源配置的垄断格局渐渐被打破，政府虽然依然能够控制社会资源，但社会的自主性得到显著的提高，公民的政策参与程度也渐渐得到提高。然而，目前我国的公民参与也出现了一些问题，比方说政府信息不够透明、参与渠道的缺乏和参与在决策过程中一直被忽视等。上述问题表明，公民的政策参与需要政府支持和推动，公民参与需要服务型政府这样一个良好的载体才可以更好地发挥其在政策过程中应有的作用。在新公共服务理论及其指导下的服务型政府中，以公民参与为中心。
服务型政府是以新公共服务理论为基础，为公民提供服务，用来保证公民权，保护公众利益为目标，关注公民参与，以实现法律和社会协调发展的综合管理的模式，它的典型特征是服务的对象是民众，确保民众都能参与进来，必须实现公众的利益。在服务型政府的管理模式中，政府被当作服务者，政府治理社会的出发点是必须满足社会、企业和公众的意愿，社会、企业和公众既是治理的主要对象，也是服务的主要对象。公民可以和政府一样享有参与权，这确保公民在政治地位上被平等的对待。政府已经不是公共事务和公共服务的唯一垄断者，而变成了与各种社会组织、公民一起生成协作网络，在共同承担责任的基础上形成新的社会治理联合体。
因此，从这个方面上来说，服务型政府和公民参与有逻辑关系。一方面，服务型政府政策目标的完成依靠公民参与。总的来说，服务型政府所制定的公共政策必须符合公民的需要，这是服务型政府政策规定的根本要求。但是，政府根本不知道公民到底需要什么，要求政府提供何种服务，以及如何有效提供这种服务。要想解决这个问题，只有依靠公民的参与。另一方面，服务型政府的建设可以推动公民的有效参与。服务型政府所制定的公共政策是否真正符合公民的需求，必须公民来监督。而公民的有效监督则需要政策制定过程中公开、透明。只有让公民享有自己的知情权，了解政府在做什么、怎么做、做到什么程度等信息，公民才可以实现有效的参与。服务型政府与公民参与的关系，让我们能够有理由相信，通过服务型政府的建设，可以更好地促进和发展公民的政治参与。

四、结语
管理大师赫伯特·西蒙觉得管理就是决策。在政府对公共管理的过程中，分配社会资源往往由决策决定，它在每个方面都会影响我们公民的切身利益。管理行为应该是把价值和手段相结合。所以公民参与公共管理其实是政府管理者的一种工具，一种手段，一种途径，它主要目标是为了提升行政速度，完善管理，让公共资源变得最优化以及确保公共利益最大化。现代管理者必须具备的技能和策略要求管理者必需做到理性的思考以及确保公民有序、有效参与，应该依据环境的变化选取不一样的参与程度，采取不同的参与形式。无论哪个组织想高效快速地运转都必需良好的自上而下以及自下而上的沟通。当然，公民参与不一定会解决全部的政策难题。有的时候，少量或者公民不参与或许更加有助于解决一些政策难题。
最近这几年，我国有许多的学者对公民参与问题进行探索研究。随着市场经济的逐渐完善，国家和公民社会之间的界限会变得越来越来明显，比如听证制度、社区医院、村民自治、对弱势群体的关注等都是我国政府管理者在不断探索、积极回应公民利益需求时所作出的尝试。这将会对公民生活的方方面面产生深远的影响。在我国当前的国情下，为了完善管理、提高行政效率我们必须构建制度化的公民参与途径。相信会有更多的学者与实践者关注这个研究，研究这个课题，这些想法也肯定能够推动我国的公民参与公共管理研究的发展。

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