农业文化遗产保护生态补偿机制的实践路径.pdf

福建农林大学学报(哲学社会科学版)():()收稿日期 基金项目 江西省社会科学规划基金项目()作者简介 吴萍()女教授硕士 研究方向:环境与资源保护法学为通信作者农业文化遗产保护生态补偿机制的实践路径吴 萍 钟红梅(东华理工大学文法与艺术学院江西 南昌)摘要 农业文化遗产保护面临资金投入不足、资金来源单一、保护与发展失衡等挑战 构建农业文化遗产保护生态补偿机制具有正当性和必要性 基于此从补偿模式及其资金来源、补偿主体、补偿标准等方面提出完善农业文化遗产保护生态补偿机制的建议以期改善农业文化遗产的保护环境持续推进生态文明建设关键词 农业文化遗产生态补偿政府补偿市场补偿中图分类号.文献标识码 文章编号()./.建设资源节约、环境友好、人与自然协调发展的农业生态文明应充分保护和利用农业文化遗产 农业文化遗产包含的内容极其丰富除了人们创造并传承的独特农业生产系统外还涉及人们在与环境协同发展中创造的农业景观以及一系列与农业相关的文化、历史、习俗等方面的遗产体现了生物的多样性、人与自然和谐共生的适应性 党的二十大报告指出要提升生态系统多样性、稳定性、持续性强调要完善生态保护补偿制度 生态保护补偿制度作为一种协调利益关系的机制能够在保护自然生态的同时为农民提供合理的经济补偿使得农民生态保护的积极性得以提高经济效益与生态效益的发展得以平衡生存权与发展权之间的冲突得以协调 本文分析了农业文化遗产保护的现状及存在的困难阐述了生态补偿机制在保护农业遗产方面的作用与功能并从补偿模式、资金来源、补偿主体、补偿标准等方面提出完善农业文化遗产保护生态补偿机制的建议以期促进农耕遗产的保护、加强生态文明建设一、我国农业文化遗产保护现状(一)农业文化遗产的概况 年联合国粮食及农业组织()推出了全球重要农业文化遗产()保护和适应性管理项目 认为农业文化遗产指的是一种独特的土地利用系统和农业景观资源是农村与其所处环境长期协同进化和动态适应下形成的具有丰富的生物多样性可以满足当地社会经济与文化发展的需要有利于促进区域可持续发展 农业文化遗产的组成成分复杂多样是一个包含了多种因素的复合生态体系这些因素相互作用促成了一个具有综合性、独特性的农业系统 农业文化遗产的综合特征决定了其各方面联系的紧密性及其保护的复杂性 有学者针对农业文化遗产的价值作了综合性研究认为其具有生态价值、经济价值、文化价值有利于丰富农田物种和农田系统的多样性有利于生态保护 可见持续推进农业文化遗产的保护发挥农业文化遗产的价值对于维护农业生态系统的可持续性和长期性、推进人与自然和谐共生具有重要意义(二)我国农业文化遗产保护面临的挑战.资金投入不足资金来源单一 随着生态文明建设的持续推进人们的生态文明意识不断增强农业文化遗产的保护也越来越受关注 但农业文化遗产保护仍面临较大的资金缺口主要原因如下:()政府资金投入有限 农业文化遗产是一种特殊的遗产类型具有文化景观的特征又集合了自然遗产及文化遗产的特点是社会经济自然的复合型遗产 目前对农业文化遗产的保护还处于起步阶段需要财政的大力支持 且有许多重要的农业文化遗产处于偏远地区既缺乏资金又缺乏人才保护难度较大 但财政投入对农业文化遗产保护的扶持力度与实际需求的缺口较大 如兴化市政协对关于保护好垛田农业文化遗产的几点建议提案的回复中提及兴化市财政自 年以来对垛田农业系统的投入情况具体如下:年为 万元 年每年为 万元 年多追加 万元是因为要对垛田农业文化遗产的价值进行评估 而根据兴化市财政局公开发布的信息 年度兴化市耕地地力保护的补贴资金有 亿多元 可见农业文化遗产保护的资金投入占比较小 此外中央财政对农业文化遗产的投入也比较有限 如传统村落保护可以获得高达百万元以上甚至更高的中央财政补贴但农业文化遗产保护却没有得到这样的支持 这在一定程度上制约着农业文化遗产的保护与发展()企业投资积极性不高 企业对农业文化遗产的投资积极性普遍不高究其原因一方面是政府对农业文化遗产的扶持力度不够另一方面是从农业文化遗产获得收益的时间长、效率低 由于财政资金有限有些地方政府倾向于见效快的建设性工程项目对农业文化遗产的政策扶持力度较小 此外农业文化遗产作为具备生态效益的生态系统地方政府一般都是倡导进行保护性建设 这也意味着企业需要花费较长时间才能从中获益在诸多因素的影响下企业对农业文化遗产的投资缺乏有效的引导投资积极性不高()社会资金参与度较低 农业文化遗产保护的社会力量参与度较低社会资金未能得到合理利用社会参与效果并不理想 虽然农业文化遗产保护具有重要意义但目前社会大众对农业文化遗产的了解程度还不高对农业文化遗产的保护意识还有待提高 许多农业文化遗产仅仅被遗产地居民所认识其他地区的居民对此知之甚少甚至完全不了解 有些地方政府对当地农业文化遗产的宣传力度较小线上报道及线下宣传活动较少没有让农业文化遗产真正走入群众生活 总之农业文化遗产保护资金来源单一企业及社会团体的参与度较低缺乏有效的政府、企业、社会团体的配合机制这在一定程度上制约着农业文化遗产保护工作的良性发展.农业文化遗产的保护与发展失衡 许多农业文化遗产地位于偏远地区经济发展相对落后 农业文化遗产地有迫切的经济发展诉求是十分合理的 但在实践中有的地方未能处理好农业文化遗产保护与发展之间的冲突有的地方缺乏长远规划并出现破坏式开发而有的地方则是维持一成不变的僵化式保护农业文化遗产保护与发展呈现失衡状态 农业文化遗产的保护离不开多方主体的共同参与 农民是农业文化遗产保护的重要参与者 农业文化遗产依附于土地而存在离不开农民的生产活动因此提高农民对农业文化遗产的保护意识激发其积极性是农业文化遗产发展的前提 政府是农业文化遗产保护的主导者 政府应在政策、技术、资金等各方面为农业文化遗产保护提供支持 找到农业文化遗产保护和发展之间的平衡点是实现农业文化遗产可持续发展的关键二、农业文化遗产保护生态补偿机制的生成逻辑(一)农业文化遗产保护生态补偿的正当性生态补偿是指从事参与生态环境相关工作的单位、个人因利益受损或发展机遇失去而对其进行补偿第 期 吴萍等:农业文化遗产保护生态补偿机制的实践路径的一种机制 农业文化遗产的保护兼顾社会效益和经济效益有助于走可持续发展道路具备生态补偿的正当性.保护农业文化遗产的过程中存在相关主体财产权受到限制或发展机遇受到损害的情形具备适用生态补偿机制的前提 在农业文化遗产保护及开发的过程中可能出现环境质量下降、土壤污染、生态系统失衡等问题因此需要采取科学合理的方式开发农业遗产以实现可持续性发展 在这个过程中有可能使相关利益者的利益受限或发展机遇丧失 这些主体有权得到生态保护补偿 法律对生态利益调整的意义在于通过相关的制度设计来规制人的行为以实现抑制减损生态利益的负向行为的目标 我国在退耕还林、退耕还草等方面设置了森林生态效益补偿基金、退耕还林中央财政补助资金等旨在补偿相关主体因环境资源开发利用限制而引起的财产性权益损失或资源获取机会丧失 在农业文化遗产保护过程中相关主体为了维护社会公众的利益而选择减损自身利益做出牺牲与让步法律应保障其享有的生态补偿的权利.农业文化遗产保护产生环境正外部性与利益外溢具备生态补偿机制的核心要素即外部性理论外部性理论表明在市场经济条件下资源分配受到不同主体行为的影响 农业文化遗产兼具资源利益与生态利益且其生态资源具有共享性 作为一种具有典型性的公共产品农业文化遗产不仅能为广大群众提供生活所需的基本的产品还在生态环境中起着十分重要的作用 农业文化遗产保护可以让社会成员无偿享用农业文化遗产带来的生态利益但实践中农业文化遗产保护行为实施者的收益有可能为零 收益与费用之间的不对等会导致各方利益的不平衡进而导致市场失灵 而生态补偿制度的主要功能是通过对社会环境的内部化和公共利益的调节协调利益失衡的问题 为了有效纠正因外在因素而导致的市场失灵和利益失衡问题完善农业文化遗产保护的生态补偿机制是很有必要的(二)农业文化遗产保护生态补偿的必要性面对日益严峻的生态形势必须树立生态文明理念持续推进生态文明建设走可持续发展道路 当前我国的农业文化遗产正面临严重的环境污染和资源匮乏的双重压力 有学者以云南省红河哈尼梯田为例研究生态补偿机制对农户农业生产方式的影响 研究发现生态补偿政策的初衷是为了降低农户的化肥农药使用率但其实施效果是由补偿金额与农户经济损失的差额所决定的同时种植收益与生态补偿的叠加也进一步增强了生态补偿政策的吸引力从总体上增加了农户收入 由此可知生态补偿机制最直接的功能就是增加农户收入以补偿其利益损失从而激发农户保护农业文化遗产的主观能动性值得注意的是生态补偿与纯粹的财产补偿存在显著的差异 纯粹的财产补偿主要依赖政府的财政支持但财政收入有限无法为其提供持续有效的资金投入 而生态补偿机制强调引用市场化模式来拓宽资金的来源 此外生态补偿机制主张协调支付者与受益者之间的利益支付者为向受益者提供良好的生活环境而选择损害自己的经济利益受益者为此向支付者提供补偿金 如此将有效协调经济效益与生态效益、发展权与生存权之间的冲突也有助于协调利益的不平衡三、农业文化遗产保护生态补偿机制的构建(一)补偿模式及其资金来源通过政府补偿模式与市场化运行模式相互结合的方式来开展生态补偿 鉴于农业文化遗产的公共产品性质在补偿方式上应该分清主次坚持以政府补偿模式为主以市场化运行模式为辅 其中政府补偿模式是指代表公众利益的一方向生态服务提供者购买生态服务并进行补偿以达到促进生态保护的目的主要是采用专项财政转移支付、专项基金等方式实施补偿 市场化运行模式是指生态服务购买者与生态服务提供者之间基于平等自愿协商的原则进行生态服务交易主要是通过横向财政转移支付、配额交易福建农林大学学报(哲学社会科学版)年 第 卷等办法来实施补偿 相对于市场化运行模式政府补偿模式具有直接性和控制性等特征但也具有补偿资金来源单一、补偿资金不足、补偿标准不一等缺点 市场化运行模式具有补偿资金来源多元化、补偿主体多元化等特点但存在产权确权难度大等弊端 将这 种模式结合能最大程度地发挥各自优势 具体而言政府可充分发挥统摄作用总揽大局通过制定细致的操作规范组织实施生态补偿措施并加强财政支持和部门协作 如可以通过财政补贴、税收、信贷、保险等财政手段来补偿那些为维护农业文化遗产体系和生产方式而作出牺牲的主体 另外 年 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于深化生态保护补偿制度改革的意见指明可建立专项资金整合机制用于针对农业文化遗产的生态补偿以实现资金的统筹协调和最大程度的利用 因此也可以利用这个机制整合财政资金搭建平台并利用生态补偿平台对农业文化遗产保护项目实施进行全过程监管为资源的有效配置和监督管理提供新思路在市场化运行方面可以组织有生态服务交易意向的地区建立横向转移生态补偿关系既能增加就业机会又能推进区域之间的协同发展、互利互惠 为了更好地贯彻用户或受益者支付原则还可以构建农业文化遗产生态标签制度提高产品价值进而促进生态保护与消费者利益的协调发展(二)补偿主体农业文化遗产保护生态补偿是一种协调各利益主体关系的机制能有效缓解环境外部性问题促进资源利益公平合理的分配 确定农业文化遗产的补偿主体和受偿主体是探讨和实践生态保护补偿问题的前提 通常认为生态补偿的参与主体是与生态环境服务相关的利益相关者包括享有生态服务利益的主体和承担生态服务义务的主体这些主体分别被视为生态补偿的提供者和接受者农业文化遗产保护的生态补偿主体涉及生态利益的享用者和补偿资金的来源方 农业文化遗产蕴含的生态效益具有不可排他性和非竞争性的特点还涉及公共利益及社会的长远发展 在政府补偿模式中社会成员无偿享用农业文化遗产带来的生态利益因此政府成为农业文化遗产保护生态补偿主体 在市场化运行模式中按照受益者付费原则补偿主体包括受益的一切非政府组织和个人 在关于生态利益的交易中提供者向受益者提供生态资源而受益者也需为提供者的生产行为支付费用农业文化遗产保护受偿主体是生态利益的保护者和生态补偿资金的获得者 农业文化遗产具有多元化的、丰富的生态效益 农村集体经济组织、农村集体土地承包经营的农户作为农业文化遗产保护者有权获得生态补偿 同时农业文化遗产以土地为基础在“三权分置”背景下为了保护农业文化遗产的生态利益原土地承包权人或经营权人选择减损自身经济利益使自身发展机会受损同样具有获得农业文化遗产保护生态补偿的资格(三)补偿标准健全农业文化遗产保护生态补偿机制的关键和落脚点仍然是资金 以云南省红河哈尼梯田为例生态补偿机制可以为农户提供更高的收入在提高生产者积极性方面发挥着显著的作用 因此建立科学、合理的生态补偿标准尤为关键 生态补偿的标准具体如何计算目前还没有一个准确的方法 大多数学者主张按照以下原则来确定生态补偿标准:一是按照生态利益保护者的收益损失或机会丧失成本来确定二是按照各利益主体的主观意愿来确定三是以生态系统服务价值为基础来确定 还有一些学者则认为可以把这 种方式有机联合在生态系统服务价值的基础上结合社会的总体需求和社会大众的意愿建立一套生态补偿标准这套标准应该是非静态的应根据不同的地区和主体体现出特异性笔者认为农业文化遗产保护生态补偿的标准宜采用丧失的收益或丧失的机会成本方法来确定并实施差异化、动态化的管理模式 农业文化遗产涵盖了农业景观、知识技术、耕作文化等多方面的要素 这些要素彼此交织相互依存构成了一个完整的、独特的、复杂的、复合的生态系统 随着社会的发展含有第 期 吴萍等:农业文化遗产保护生态补偿机制的实践路径土地资源价值的农业文化遗产在其生态服务价值持续稳定的情况下可能会出现土地资源持续增值的局面 如根据生态系统服务价值评估法补偿金额可能会比土地资源的经济价值更低不利于弥补保护者的损失起不到市场调节及利益平衡的作用 因此不同地区的经济发展水平有差异补偿标准也应当差异化 另外补偿标准的长期可适用性受经济发展水平、环境因素及时间因素等动态因素的影响补偿标准并非一成不变的 随着经济发展水平的提高补偿标准应有所上升否则可能会削弱生态利益保护者的保护意愿 总之实时监测、年度审核、动态化调整更新补偿标准对建立农业文化遗产保护生态补偿机制是十分重要的四、结语农业文化遗产体现了丰富的生物多样性具有独特的生态文化景观蕴含了人与自然和谐共生的智慧 如今我国正在稳步推进对农业文化遗产的保护但资金投入不足、资金来源单一、保护与发展之间失衡、社会参与度不高、参与主体配合不到位等问题导致进程缓慢 因此需要一套切实可行的办法来拓宽资金来源渠道、增加资金持续有效投入并缓解利益之间的矛盾冲突 生态补偿机制被认为是破解困境的有效途径农业文化遗产保护生态补偿机制的出现具有一定的逻辑依据和理论依据 实践证明农业文化遗产的保护离不开其可持续性和多功能性的发挥更离不开多元主体的共同参与及因地制宜的探索因此建立健全科学的农业文化遗产保护生态补偿机制政府应发挥总揽全局的功能同时促使市场充分发挥调节作用达到外部性贡献内部化目的 同时明确利益相关方的身份明确补偿主体及受偿主体 在具体的补偿标准上以损失的收益或丧失的机会成本为依据以差别化、动态化的形式进行补偿 农业文化遗产的保护面临复杂多变的情况应贯彻“以保护为中心、以发展为手段”的原则进行因地制宜、差别化、动态化的保护参考文献习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告/.().:/./.:.():.李文华刘某承闵庆文.农业文化遗产保护:生态农业发展的新契机.中国生态农业学报():.闵庆文.农业文化遗产的特点及其保护.世界环境():.闵庆文张碧天.中国的重要农业文化遗产保护与发展研究进展.农学学报():.吴合显罗康隆.重要农业文化遗产对乡村产业发展的价值研究.中国生态农业学报(中英文)():.张灿强吴良.中国重要农业文化遗产:内涵再识、保护进展与难点突破.华中农业大学学报(社会科学版)():.史玉成.生态补偿的法理基础与概念辨析.甘肃政法学院学报():.史玉成.生态利益衡平:原理、进路与展开.政法论坛():.吴萍王裕根.耕地轮作休耕及其生态补偿制度构建.理论与改革():.刘某承白云霄杨伦等.生态补偿标准对农户生产行为的影响 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