农村土地信托中地方人民政府的角色调适与制度回应.pdf

市场经济与法治专栏文章编号:1008-4355(2023)04-0026-15收稿日期:2023-03-20修回日期:2023-06-20基金项目:西南政法大学校级基地项目“乡村振兴背景下农村金融体制改革研究”(2022XZNCJDJS-05)作者简介:曹泮天(1980),男,江西万年人,中国农村经济法制创新研究中心研究员,西南政法大学经济法学院副教授,硕士生导师,法学博士。农村土地信托中地方人民政府的角色调适与制度回应曹泮天(西南政法大学,重庆 401120)摘 要:在农村土地信托实践中,基于不同的现实环境与目标考量,地方人民政府选择的农村土地信托流转路径不尽一致,其角色定位可能存在“失当”问题。为了调适农村土地信托中地方人民政府的角色定位,应当将是否有助于实现农村土地信托目的、是否有利于克服农村土地信托中的市场失灵以及是否有利于扩大农村土地信托规模等作为地方人民政府角色定位的判断准据。从尊重和保障土地承包经营权主体的意思自治、不应成为农村土地信托关系中任何一方当事人以及作为农村土地信托中“公共物品”提供者等方面入手,可以对地方人民政府的角色调适作出相应制度回应。关键词:土地信托;地方人民政府角色;意思自治;公共物品;信托法中图分类号:DF45 文献标志码:A DOI:10.3969/j.issn.1008-4355.2023.04.03 开放科学(资源服务)标识码(OSID):我国现阶段仍是农业大国,农村人口规模巨大,农业现代化水平较低,农业农村发展仍面临不少矛盾和挑战。一般认为,农村土地信托能够通过土地规模化、集约化的流转,实现农地利用的高效化和农业生产的专门化,是农村土地制度市场化改革的重大创新。然而,实践中地方人民政府角色定位的偏差以及农村土地信托相关制度的缺陷,干扰了农村土地信托制度的正常运行,背离了制度的初衷。实现农业农村现代化是全面建设社会主义现代化国家的重大任务之一。现代化的治理体系和治理能力是实现农业农村现代化的基础支撑,其核心命题即正确处理政府与市场之间的关系。当前,国家治理体系和治理能力现代化有其独特内涵,强调“有为政府”与“有效政府”的辩证统一,公权力既应受到相应的限制,又应充分发挥其管理和服务的效能。因此,如何通过恰当的制度622023 年 8 月第 25 卷 第 4 期 Journal of Southwest University of Political Science&Law Aug.,2023Vol.25 No.4调适农村土地信托中地方人民政府的角色,探寻“有为政府”和“有效市场”之间的平衡,是亟待回应的关键问题。一、农村土地信托中地方人民政府角色的考察与检视 根据公开信息,自 2001 年浙江绍兴土地信托试行以来,福建沙县、湖南益阳、安徽宿州、北京密云、江苏无锡等地先后开展了不同程度和不同模式的土地信托实践。下文表 1 是对现有部分农村土地信托模式中政府角色与作用的简要梳理,有助于我们从实践层面进一步认识地方人民政府在农村土地信托中的介入程度。表 1:部分农村土地信托模式中地方人民政府的角色与作用模式委托人受托人受益人土地归集资金支持沙县模式村民委员会地方人民政府设立的信托公司农户、地方人民政府设立的信托公司地方人民政府地方人民政府及其设立的信托公司草尾模式农户或村民委员会地方人民政府设立的信托公司农户地方人民政府地方人民政府及其设立的信托公司邓州模式农户地方人民政府设立的土地开发公司地方人民政府、农户地方人民政府地方人民政府宿州模式地方人民政府中信信托地方人民政府地方人民政府信托公司密云模式土地股份合作社(农户)北京信托农户土地股份合作社(农户)信托公司无锡模式土地股份合作社(农户)北京信托农户土地股份合作社(农户)信托公司 在湖南益阳“草尾模式”、福建“沙县模式”、河南“邓州模式”中,主要特点之一在于,均由当地人民政府提供资金设立信托公司或受托机构。地方人民政府在土地信托中主要扮演受托人和受益人角色:一方面,政府投资或独资设立的信托机构负责承接农户委托的承包经营权,由该信托公司进行土地归集、整理、基础设施投资等农地初级投资后,将其流转给有种植意愿和经营管理能力的其他市场主体;另一方面,对于土地流转后产生的增值收益,地方人民政府一般都会以共同受益人的身份与农户一起进行分配。例如,在“草尾模式”中,增值收益在分配给农户后,剩余部分直接进入当地人民政府成立的信托基金用于投融资;在“沙县模式”中,经营流转土地的增值溢价部分,72曹泮天:农村土地信托中地方人民政府的角色调适与制度回应 公开资料显示,“邓州模式”中由邓州市人民政府联合河南省国土资源开发投资管理中心共同出资设立河南邓州国土开发有限公司作为土地信托机构;“草尾模式”中由沅江市人民政府独资成立沅江市香园农村土地承包经营权信托有限公司作为土地信托机构;“沙县模式”中则是由沙县人民政府独资成立三明市沙县区丰农村土地承包经营权信托有限公司和三明市沙县区金茂农村土地承包经营权信托有限公司作为土地信托机构。参见王方、沈菲、陶启智:我国农村土地信托流转模式研究,载农村经济2017 年第 1 期,第 43-47 页。人民政府独资设立的信托机构有权按照 40%的比例进行分配。安徽“宿州模式”首次引入中华人民共和国信托法(以下简称信托法)意义上的信托机构作为农地流转的受托人。在该模式中,地方人民政府的主要角色是作为土地信托的委托人负责前期土地集中工作,同时享有对土地信托所产生的收益“优先分配”的权益。在北京“密云模式”、江苏“无锡模式”中,地方人民政府只是协助搭建与信托公司合作的平台,“基层政府没有强迫农民实施流转融资,也没有亲力亲为干预整个运行过程,而是充分尊重农民的承包权主体地位,鼓励由农民合作组织与信托公司本着意思自治原则,按照市场机制自主实施农地流转融资。”从某种程度上讲,此类模式是现有土地信托实践中地方人民政府介入最少、市场化程度最高的一种土地信托模式。农村土地信托改革已经推行多年,不同领域的学者对实践情况进行了深入研究与分析,对其中的经验与问题进行了较为广泛的论证和总结。一个较为共识性的结论是,在大多数农村土地信托实践中,地方人民政府的角色定位往往存在某种程度的“失当”现象,主要表现为“有为”角色的力度不足。(一)农村土地信托中地方人民政府的角色“越位”学界关于地方人民政府在农村土地信托中“越位”角色的批判,主要集中于其委托人或受托人身份。一方面,按照信托的基本原理,信托的委托人必须对设立信托的财产或财产性权利享有确定的所有权,而农村土地信托中的信托财产为土地经营权,其权利主体是农户,地方人民政府在法理上并非权利主体,因而无权对其进行信托委托。有观点认为,将地方人民政府视作土地经营权人的代理人,可以合理解释由村委会或县(区)、乡镇人民政府与信托公司从事交易的情形。但也有学者对此提出反驳,认为由于我国信托法第 29 条明确规定了受托人对于信托财产具有“分别管理”的义务,因而信托财产的委托人无权将信托财产进行“集合化”的概括性委托。具体到农地信托实践中,即使承认地方人民政府可以作为农户的代理人对具体的土地经营权向信托公司进行委托,这种代理也只能是对具体农户的“单一”代理,而不能是诸如“宿州模式”那样由区人民政府对全区流转土地上的全部土地经营权进行“打包”式集合委托。另一方面,对人民政府自己出资设立信托公司(主要对应实践中“草尾模式”“沙县模式”)从而作为农地信托中受托人角色的批评,主要集中在以下几个层面:首先,按照原中国银行业监督管理委员会 2007 年 1 月 23 日公布的信托公司管理办法,信托公司的设立须满足一些基础性法律条件。例如,应经过相关监管机构的批准;有满足监管机构规定的入股资格的股东;有满足监管机构规定的任职资格的董事和高管人员等。其中,第 10 条更是明确规定“信托公司注册资本最低限额为 3 亿元人民币”,且须为实缴资本。反观现实中由地方人民政府设立的相关信托机构,对于上述法律条件往往无法满足。例如,“草尾模式”中由当地政府设立的沅江市香园农村土地承包经营权82 西南政法大学学报 2023 年第 4 期 参见麻松林:我国农村土地信托制度构造研究,西南政法大学 2018 年博士学位论文,第 43 页。李蕊:中国农地融资创新实践的法律回应,法律出版社 2019 年版,第 81 页。参见李蕊:农地信托的法律障碍及其克服,载现代法学2017 年第 4 期,第 56 页。参见高圣平:农地信托流转的法律构造,载法商研究2014 年第 2 期,第 30 页。参见江钦辉、魏树发:民法典背景下农地经营权信托流转法律构造中的主体疑难问题,载新疆社会科学2022 年第 1 期,第 94 页。信托有限公司,不仅股东是当地镇人民政府,且信托机构的董事和高管人员也全部由当地乡镇的党委和政府领导兼任,这显然与相关制度规定相去甚远。考察草尾镇人民政府设立的沅江市香园农村土地承包经营权信托有限公司、沙县人民政府独资成立的三明市沙县区源丰农村土地承包经营权信托有限公司及三明市沙县区金茂农村土地承包经营权信托有限公司,前者注册资本为 200 万元,后两者分别为 120 万元和 30 万元,远远没有达到信托公司法定最低注册资本的限额标准。信托法第 30 条为受托人规定了“亲自管理”的义务,且 2021 年 3 月 1 日起施行的农村土地经营权流转管理办法第 9 条也明确要求农村土地经营权流转的受让方必须具备“农业经营能力或资质”。显然,由地方人民政府设立的信托机构,无论是在农业经营能力还是在相关资质方面都很难达到法律规定的条件。地方人民政府担任土地信托的受托人还存在一个较为明显的问题,即其不具备开展资金信托业务的资格与能力,难以为农地流转以及后续的农地规模化经营提供稳定且持续的金融支持。(二)农村土地信托中地方人民政府的角色“缺位”与农村土地信托中地方人民政府的角色“越位”相比,对地方人民政府“有为”角色的批评与质疑相对比较分散,涉及的问题也更为广泛,概括起来大致包括以下一些方面:第一,对农户利益的保护有待进一步加强。一些学者指出,在农地信托流转过程中存在地方人民政府怠于行使职权或权利的情况,致使土地承包经营权人有利益受损之虞。例如,在“宿州模式”中,作为委托人的埇桥区人民政府就怠于行使信托法明确赋予委托人的“知情权”“撤销权”“解任权”及要求受托人调整信托财产管理方法的权利。在“草尾模式”中,当地人民政府设立的沅江市香园农村土地承包经营权信托有限公司在选择农地流转的相对方时“未尽忠实、勤勉义务”,从而导致实力不足、经营能力不强的承租方入围,在其经营不善时拒付租金,最终导致农户利益受损。第二,对受托人的激励有待进一步提高。有学者指出,农业经营本身需要面对巨大的自然风险,叠加经营过程中的政策风险、社会风险和市场风险,在经营收益上无论是利润率还是投资收益率都偏低,因而对处于农地信托核心地位的受托人(信托机构)而言,可能会面临因激励不足而放弃交易机会的局面。实践中,地方人民政府未能很好地面对和解决这一问题,某种程度上导致农地信托无法全面推广。为此,部分学者建议地方人民政府采取财政补贴、税收减免甚至直接资金支持的方式增加对受托人的外部激励。第三,对公共物品的供给有待进一步完善。农地信托是一项综合性的土地流转方式,其有效运作除了须理顺委托人、受托人和土地租赁方的法律关系之外,尚需要政府承担更多的服务性及公共性职责。不少学者认为,地方人民政府在这些方面尚存在较多不足之处。例如,在为农地信托提供92曹泮天:农村土地信托中地方人民政府的角色调适与制度回应 参见徐海燕、张占锋:我国土地经营权信托模式的法律思考,载法学杂志2016 年第 12 期,第 60 页。数据来源于国家企业信用信息公示系统,https:/ 年 7 月 10 日访问。参见李蕊:农地信托的法律障碍及其克服,载现代法学2017 年第 4 期,第 57 页。参见张占锋:土地经营权实践中的政府角色 以安徽和湖南省土地经营权信托实践为例,载世界农业2017 年第 1 期,第211-212 页。参见李蕊:农地信托的法律障碍及其克服,载现代法学2017 年第 4 期,第 59 页;秦勇、夏雨鸿:我国农地信托的法律障碍及完善进路 以新农村土地承包法为背景,载广西政法管理干部学院学报2020 年第 6 期,第 45 页;江钦辉、魏树发:民法典背景下农地经营权信托流转法律构造中的主体疑难问题,载新疆社会科学2022 年第 1 期,第 99 页。基础性服务方面,一个较为明显的“短板”就是对农户信托金融常识的普及不足,从而出现农户盲目流转或排斥信托的现象。从保障农地信托流转的制度供给角度观察,至少在两个领域存在供给不足:一是土地信托流转登记制度有待建立。纵观各国信托实践,信托财产登记制度无疑是确保信托法律关系和信托财产独立性的重要制度,但在我国农地信托流转过程中,相关登记制度尚付阙如。二是土地信托监管制度亟须完善。目前尚缺乏集农地使用、耕地保护以及金融监管于一体的综合性监管制度架构。(三)对地方人民政府角色相关观点的检视回顾学界对于农村土地信托过程中人民政府角色“失当”的批评,其中不乏真知灼见,为相关问题的后续研究积累和铺垫了富有建设性的阶段性成果。但是,也有一些问题值得进一步推敲与反思。部分研究成果对于农地信托中人民政府角色“失当”的判断建立在学者自己创设的假设性条件之上,并非基于实践或客观数据。另外,在农地信托流转的不同环节和领域,学界关于地方人民政府介入必要性的认识并不完全相同。这就引出了另一个问题,即“需要”和“不需要”背后的取舍标准是什么?换言之,地方人民政府在农村土地信托中的角色定位,是否存在一个相对客观且明确的标准?目前,大部分学者以现行信托法信托公司管理办法等相关法律文本以及规范性文件作为判断的主要标准。然而,该“标准”的选择是否适当?信托法的通过时间为 2001 年 4 月,信托公司管理办法的通过时间为 2006 年 12 月,若将学界普遍认为不具有信托实质的浙江“绍兴模式”等排除在外,真正意义上农村土地信托实践的出现均晚于以上时间。客观上,无论是信托法还是信托公司管理办法,其在出台之际,可能并未预见到会有农村土地信托这类特殊信托方式的出现。从产生背景来看,农村土地信托是农村土地流转耦合了信托这种财产管理模式的产物。鉴于农村土地制度改革的重要性,确有必要在逻辑关系上厘清以下问题:究竟是斧凿农村土地信托实践去严格遵循既有的制度规定,还是对现有法律规范进行必要调整,从而为农村土地信托流转扫清制度障碍?对此,有学者提出,农村土地信托实践的发展为信托法的修订提供了启发,而非相反。有学者甚至明确提出,鉴于我国信托法规定得过于宏观以及土地经营权信托的独特性,应对土地经营权信托单独立法。同时,将现行法律规定与规范性文件作为判断农村土地信托中地方人民政府角色定位的标准,不仅面临上述“适当性”问题,在“有效性”上也同样存疑。所谓标准的“有效性”问题,可以换个视角来审视,即若该标准是充分有效的,其功能就不仅仅是对地方人民政府角色的简单“厘定”,按照该标准对政府角色进行矫正后,将有助于农村土地信托目的之实现。换言之,是否按照相关制度内容,让地方人民政府要么收缩权力,要么充分介入,农村土地信托的目的即可实现或至少部分实现?显然,无论是当前的理论探讨还是农村土地信托实践,都很难支持这样的结论。03 西南政法大学学报 2023 年第 4 期 参见吕洪波、刘佳:我国农村土地信托发展困境及对策,载农业经济2018 年第 1 期,第 112 页;林少伟:我国农村土地信托之困境检视及出路探索,载中国不动产法研究2019 年第 2 辑,第 161 页。参见李蕊:农地信托的法律障碍及其克服,载现代法学2017 年第 4 期,第 59 页;林少伟:我国农村土地信托之困境检视及出路探索,载中国不动产法研究2019 年第 2 辑,第 160 页。参见高圣平:农地信托流转的法律构造,载法商研究2014 年第 2 期,第 28 页。参见徐海燕、张占锋:我国土地经营权信托模式的法律思考,载法学杂志2016 年第 12 期,第 59 页。二、农村土地信托中地方人民政府角色定位的标准 西方国家往往信奉“弱政府”的理念,倾向于资源配置的非政府化。与之相应,以“市场失灵”为政府角色定位的标准,认为在多数情况下市场能够自发完成自由交易和资源配置。当代中国的国家治理,是在中国共产党的统一领导下,由政府、社会、人民共同参与和依法共治的过程。我国的政府角色更多是一种“协同共治”下的支持者、引导者和服务者。“有为政府”和“有效市场”充分诠释了政府与市场之间的关系。其中,政府应积极作为,尽其所能服务于良性市场秩序的构建;政府又应有效作为,强调政府支持的整体绩效,畸高的治理投入只会带来成本的耗散而无益于社会福利的整体改进,同样不具有合理性。据此,我们可以将农村土地信托中政府角色定位的判断标准分解为三个更为具体的问题:一是地方人民政府的介入是否有助于农村土地信托目的之实现;二是农村土地信托中是否存在市场失灵以及地方人民政府的干预能否克服这种失灵;三是从实效的角度看,地方人民政府参与农村土地信托是否有利于扩大农村土地信托规模。(一)是否有利于实现农村土地信托目的就农村土地信托目的而言,应摒弃单纯私益的立场,承认土地信托具有混合目的,即既有私益目的之考量,亦有公益目的之诉求,可称其为“社会性”信托。学界对于农村土地信托目的之认识存在一定程度上的偏差,有些观点仅看到了农村土地信托之私益目的,而忽视了其具有一定的公益诉求;有的观点则无视私益目的,仅从公益目的视角讨论农村土地信托相关问题。区分农村土地信托中的私益目的和公益目的,对于认识地方人民政府的角色定位具有十分重要的意义。就土地信托之私益目的而言,政府的角色定位较为清晰,即尊重土地经营权主体的意思自治,坚持自愿原则,不得强迫农户或阻碍土地经营权信托流转,切实维护土地信托当事人的合法权益。就土地信托之公益目的而言,政府的角色定位则面临争议,这与理论及实务界关于土地信托公益目的之具体构成尚未达成广泛共识有关。如有学者认为,开展农地信托的目的在于“抑制抛荒”“合理配置农地资源”以及“增加农户收入”;有学者认为,其目的应该是“实现农地经营现代化”;还有学者认为,开展农地信托实践是为了“加快土地流转,实现农地规模化、集约化经营”等。显然,这些观点都是从农村土地信托具有公益目的角度得出的结论。事实上,以上观点有将农村土地信托目的与农村土地流转目的相互混同之嫌疑。必须阐明的是,这绝非“咬文嚼字”,因为从最一般的意义上而言,农村土地信托作为农村土地流转的一种具体方式或模式,前者的价值和意义当然不可能背离后者的目标追求。因而,在某种程度上,可以将农村土地流转的目标视作农村土地信托的间接目标。但是,必须认识到的是,农村土地信托作为一种特殊的土地流转模式,其自身原本就具备区别于传统农村土地流转模式的目的,它们构成了农村土地信托的公益目的,正是这些公益目的才使农村土地经营权信托更具时代意义和现实价值。显然,忽视了这一点,很容易使我们对相关问13曹泮天:农村土地信托中地方人民政府的角色调适与制度回应参见杨解君:政府治理体系的构建:特色、过程与角色,载现代法学2020 年第 1 期,第 25 页。徐海燕、张占锋:我国土地经营权信托模式的法律思考,载法学杂志2016 年第 12 期,第 59 页。高圣平:农地信托流转的法律构造,载法商研究2014 年第 2 期,第 28 页。苗绘、王金营:中国农村土地集合信托模式创新与保障机制研究,载宏观经济研究2021 年第 7 期,第 128 页。题的研究形成误解。从实践来看,农村土地信托的公益目的至少包含以下三个方面的内容:第一,农村土地的规模化经营。改革开放尤其是实行城镇化建设以来,由于城市建设和工业的发展对劳动力的大量需求以及城乡资源差异对农村人口的吸引,农村人口持续向城市大规模转移。从相关统计数据来看,2000 年“全国人口普查城镇化率”为 36.2%,2010 年为 39.7%,截至 2020 年,这一数据已经增加为 63.9%;截至 2019 年 12 月的统计数据,全国农村人口中外出务工人数达到43.4%。如此大规模的人口转移,势必造成家庭联产承包责任制下农村土地大量闲置甚至荒弃现象。正因如此,有学者提出农地信托的目的之一是解决农地抛荒。实际上,依靠诸如租赁、转让、转包等传统的农地流转方式,可以在一定程度上解决农村土地因为劳动力转移而形成的闲置问题。之所以要在传统方式之外引入农地信托这种新的土地流转模式,是因为前者存在一个重要的局限性,即无法形成规模化的农地经营条件。有关数据显示,截至 2019 年底,我国经营 10 亩以下耕地面积的农户达 85.2%。这说明,我国大部分农户在其承包经营权下的农地呈现出小面积、细碎化的特点。根据截至 2018 年对我国农地流转数据的统计,57.2%的农地流转对象是“其他农户”。当城镇化率不断提高,农村土地闲置的面积逐渐增大之时,这种“从农户到农户”的土地流转模式固然可以在一定程度上缓解土地抛荒问题,却无力从整体上提高农地作为生产要素的经济效率。也正是在此背景下,农村土地信托作为农村土地流转方式的一种创新而得以产生和发展。第二,农村土地规模化经营的金融支持。从最为理想化的模型来看,假设交易费用为零,若有某一农业经营公司能够支付给单个农户更高的土地流转对价,依靠逐一谈判方式,在理论上也能形成农地成片区集中,进而实现规模经营的效果。但是,即使不考虑交易成本,此类农业经营公司的存在也至少需要满足三个基本条件:其一,该企业有足够的前期资金完成土地整治、农田基础设施建设等规模化经营所必需的初始投资;其二,从规模经济对企业的边际成本影响角度而言,短期内随着企业规模的扩大,其边际成本将呈下降趋势,但从长期观察,企业边际成本将呈“U”形变化,即随着规模不断扩大,企业的管理成本将逐渐加大,此时,若企业自身资金实力不够,其对土地归集的范围将在其企业边际成本等于边际收益之处停止;其三,在成本端,农业经营公司对于农户土地租金的支付将面临隐性的刚性兑付约束,但在收益端,由于农业的特殊性,并不能保证其能够稳定地覆盖成本端,稍有不慎就可能引发支付中断,进而引起更为严重的后果,这就要求企业必须在流动性方面有足够的保证。显然,仅仅依凭企业的自有资金很难同时满足上述三个条件,此时必须借助外部的金融支持。但鉴于农业在经营过程中会受到自然条件和政策环境等因素的影响,具有较强的不确定性,再加上农业经营原本就具有低利润率的特点,农业经营主体通过传统融资方式满足资金需求将面临一定的困境。信托公司作为金融机构,其业务天然带有金融属性,能够为解决农村土地规模化流转过程中的资金供给问题提供更多可能。有学者对美国和日本的农地信托实践进行比较分析后发现,尽管信托公司在两国具体农地信托中扮演的角色和发挥的作用有明显区别,但也有23 西南政法大学学报 2023 年第 4 期 参见农业农村部政策与改革司编:2019 年中国农村政策与改革年报,中国农业出版社 2020 年版,第 52 页。参见农业农村部政策与改革司编:2019 年中国农村政策与改革年报,中国农业出版社 2020 年版,第 13 页。参见农业农村部农村合作经济指导司、农业农村部政策与改革司编:(2018 年)中国农村经营管理统计年报,中国农业出版社2019 年版,第 78 页。一处共同点,即信托公司始终承担着为信托计划的开展提供资金支持的职能。第三,提高农民的收入水平。有研究认为,实行农地信托改革之后,可以从三个层面增加农户收入:一是政府给予的农业补贴;二是农户通过土地流转而获得的租金收入;三是农地流转给农业经营主体之后,农户作为其员工继续在原土地上耕种所获得的工资收入。事实上,以上第一和第三项增收并非农村土地信托模式所特有,按照传统土地流转模式,这两项收入的增加也可以为农户享有。农村土地信托真正能给农户带来的增量收益,恰恰在于土地流转后的租金部分。这并不意味着传统土地流转模式不能给农户以租金收入,而是指农村土地信托与传统土地流转模式相比,可能带给农户更多的土地租金收益。按照古典经济学中的“地租理论”,地租产生于两种途径,即扩展边际地租和集约边际地租,前者是指“当次等土地投入耕种时,头等土地马上就开始有地租”;后者则是指在同一块土地上追加投资所带来的产量与同样投资投入其他土地所产生的产量之差。传统农地流转模式中,由于土地流入方主要是其他农户或者农民专业合作社,受限于自身实力,其对同一块土地持续投入的资本有限,因而仅能带来集约地租部分的微量增长。但就农村土地信托模式观之,农业经营主体对于同一地块的持续投资能力不仅能带动集约地租增加,更重要的是,其在追求规模化经营的同时,会不断开发更多次等级的农地,因而可能为农户带来更多扩展地租层面的收入增加。(二)是否有利于克服农村土地信托中的“市场失灵”一般认为,市场交易中存在交易成本,这种成本包括确定买者与卖者、确定或协商价格、订立契约、监督契约各方的执行情况以及履行契约等费用。如果交易成本比较低或比较适中,市场机制足以完成生产和分配。但是如果交易费用过高,市场各方将不得不放弃交易并退出市场,除非有外力介入将交易成本内化。在我国,农村土地信托之所以不可能独立运行,其主要原因在于,农村土地信托过程中存在着极高的交易成本,尤其是在事关农村土地信托公益目的实现的环节。如果没有地方人民政府的参与,信托各方将不得不退出相关交易。详言之,交易成本主要包括以下几个方面:第一,土地归集的成本。在土地归集过程中,至少在以下三个方面存在较高的交易成本:一是信息收集成本。信息是市场决策的前提、市场交易的基础,如果交易双方缺乏充分的信息,将会导致交易失败。在农村土地信托过程中,作为土地经营权主体的农户与作为受托方的信托公司之间,存在着明显的双向信息不对称困境。农户由于文化水平普遍不高,对现代金融的知识掌握较少,更何况是具有较高复杂性和抽象性的信托交易,处于对相关信息缺乏了解的境地,很难自主作出委托决策。对于信托公司而言,面对特定区域内大量的农户,何者有信托意愿,以及愿意流转的耕地数量、质量等重要信息,虽不至于完全无法收集,但收集成本必定不容小觑。二是谈判或协商成本。这一点对于信托公司尤为明显,仅以前述湖南益阳市草尾镇的数据来看,在持续性的土地流转中,当地约 15 000 户农户参与信托,若要求信托公司逐一展开谈判协商,无论时间成本还是人力成本都33曹泮天:农村土地信托中地方人民政府的角色调适与制度回应 参见刘颖:乡村振兴战略背景下农村土地信托化路径比较与规划研究,载农业经济2020 年第 11 期,第 92 页。参见苗绘:中国农村土地流转信托模式创新与机制研究,河北大学 2021 年博士学位论文,第 35 页。参见美小罗布特B.埃克伦德、罗伯特F.赫伯特:经济理论与方法史(第 5 版),杨玉生等译,中国人民大学出版社 2017年版,第 125-128 页。是巨大的耗费。三是土地动员成本。我国农村地区大多属于“熟人社会”,加之农民整体上具有“风险厌恶”的选择偏好,对于陌生的信托公司往往具有较强的谨慎甚至排斥心理,这会使信托公司在土地动员过程中面临着较大的阻碍。土地动员的目的是成片化归集,以利于后期规模化经营,不排除信托公司对特定领域农户动员的结果形成所谓“1:99”的局面,即绝大多数动员成功,但少部分农户拒绝流转,这可能导致整个项目被搁置。第二,流转农地初始投资的成本。待流转农地要作为农地规模经营的预备用地,前期需要进行必要的初始投资,包括土地整理、耕地质量提升以及农田基础设施投入等,这些投资都会产生相应的成本,农村土地信托各方都很难自愿承担这种成本。从农户的角度看,待流转农地原本大多属于闲置土地,成本与收益都基本为零,其参与信托的动力在于流转能增加其收益而不改变其成本负担,若相关操作需要农户自身增加成本支出,甚至成本可能在短期内超过收益,农户可能难以接受。对于承租土地的农业公司而言,一方面,待租赁农地上的基础设施一定程度上可能会被视作“公共物品”,很难激发其私人投资的意愿;另一方面,更为重要的是,一般农地信托租赁期较短,多为 35年,而这种初始投资的成本更类似于长期投资和“沉没成本”,在中短期内很难完全收回,故难以对农地租赁方产生投资激励。对于信托公司而言,虽然依据信托法第 37 条的规定,从逻辑上这笔成本可以用信托财产支付或者从信托公司固有财产中支付,但是,农村土地信托的信托财产是土地经营权,其自身并非通货,无法直接进行支付。若由信托公司先行支付,待产生信托收益后再优先受偿,势必会减少农户的土地租金收入。鉴于农村土地信托收益的特殊性,此方法亦恐难以有效推行。第三,农户收益刚性兑付的成本。在正常的市场逻辑下,农户信托收益来自其将土地委托给信托公司,由后者通过遴选方式将农地租赁给农业经营主体进行规模化经营,待产生收益后,将其中一部分以土地租金形式支付给农户。但实践中,这一逻辑面临两方面考验:一方面,在我国现实语境中,“农民利益保护”具有高度的敏感性,从各级人民政府到社会舆论都给予高度关注,无形中形成了农户风险不必自担而信托公司租金必须支付的局面;另一方面,作为农地的实际经营方,大多数农业经营主体尚处于发展阶段,自有资金并不雄厚,加上农业经营无法避免的自然风险、市场销售风险以及政策风险等,导致其并不能保证会有持续稳定的经营收益分配。两方面因素叠加,使得向农户支付租金成为信托公司一项特殊的风险成本,当该成本的不确定性足够大时,便足以阻止绝大多数信托公司涉足农地信托领域。(三)是否有利于扩大农村土地信托规模从农村土地信托目的来看,显然不能认为其只是为了实现私主体的利益,无论是农地规模化集中还是与其相辅助的金融支持,都带有明确的公共利益性质;即使是农户收入的增长,其着眼点也不是个体农户而是作为整体的农民群体。农村土地信托中市场失灵的种种情形,也不可能依靠市场化的信托主体来加以克服。这些都为地方人民政府介入农村土地信托奠定了理论和实践基础。从前文表 1 可以清楚地看到,“密云模式”和“无锡模式”无疑是最贴近现代信托理念的农地信43 西南政法大学学报 2023 年第 4 期 参见南光耀、诸培新、王敏:政府背书下土地经营权信托的实践逻辑与现实困境 基于河南省 D 市的案例考察,载农村经济2020 年第 8 期,第 85 页。托路径,基本排除了地方人民政府的具体参与。但是从实际效果观察,该类实践模式与农村土地信托意欲实现的目的仍有一定差距。根据研究统计,“密云模式”“无锡模式”自实施以来,总共实现农地流转面积分别为近 2 400 亩和 1 700 亩。该模式由于仅仅局限于村民小组范围之内,农地流转规模较小,市场化程度也较低,完全不利于实现农业的规模化经营。“宿州模式”从形式上看,由信托公司通过资金信托计划为农地信托项目和农地受让方提供融资,地方人民政府依靠自己的动员优势完成农地归集,似乎是在坚持市场化信托运行前提下兼顾地方人民政府的职能优势,但实际上该项目在开展半年后,由于信托公司资金没能及时到位而不得不搁置。反观“邓州模式”等政府参与环节较多的农地信托模式,在直观上与一般信托原理最为“格格不入”,其实施效果在某种意义上却是最贴近农村土地信托目的的一种运行模式。相关数据显示,河南邓州自 2016 年开始推行农地信托以来,仅仅3 年时间,当地农地流转面积从35.4%提高到46.9%,期间累计投入约2.5 亿元资金对农地进行整理和土壤质量改良,使耕地质量从原来的 78 级提高到 6 级,农户收入得到明显增加。最早实施该模式的湖南省益阳市草尾镇,20112019 年期间实现农地流转约 6 万亩,当地70%的农户都参与了该农地信托模式。以上对既有农村土地信托模式的经验检视,并不意味着本文倾向于认为现有模式中地方人民政府角色定位具有天然的合理性,更不代表因此就排斥和放弃对地方人民政府在农村土地信托中实然性功能与作用的进一步反思和改进。但是,上述理论与实践的反差至少提醒研究者注意,对于判断地方人民政府在农村土地信托中的角色定位,不能简单以且仅以现有法律制度为“标尺”,进而加以简单肯定或否定,否则极有可能陷入“削足适履”的理论误区。三、农村土地信托中地方人民政府角色定位的制度回应 在我国农业农村现代化进程中,应该有“中国式”的特色、模式和路径。有学者指出,需要以改革、发展、稳定、创新和治理五个方面一体化的综合改革方式进行治理,建立有能、有为、有限、有效、有爱的刚柔相济的“五有”政府,而不是事事都“有为”的政府。通过前文的分析可以看到,农村土地信托作为农村土地流转制度创新的一种具体方式,对于政府权力的介入具有较强“路径依赖”。因此,在我国的农村土地信托制度设计中,不能一味移植或照搬西方模式,将地方人民政府完全排斥在外而去寻求绝对的“市场化”。从国家治理的角度来看,这就是指政府应该“有为”,即政府在应该作为的领域不能缺位。同时,也必须清楚地认识到,农村土地信托实践对于政府干预的制度性需求,并不意味着地方人民政府可以任意成为信托关系中的一方主体,甚至以行政手段取代市场机制对农地资源进行配置,即应约束政府任意干预或直接参与经济活动,在不应作为的地方“越位”或“错位”。从“有效政府”的角度看,地方人民政府介入农村土地信托应该有积极的实效,以促进有效53曹泮天:农村土地信托中地方人民政府的角色调适与制度回应 参见苗绘:中国农村土地流转信托模式创新与机制研究,河北大学 2021 年博士学位论文,第 70 页。参见裴文斐:首单土地信托流转因何搁浅,载农村农业农民2014 年第 4 期,第 37-39 页。参见南光耀、诸培新、王敏:政府背书下土地经营权信托的实践逻辑与现实困境 基于河南省 D 市的案例考察,载农村经济2020 年第 8 期,第 85 页。参见苗绘、王金营:中国农村土地集合信托模式创新与保障机制研究,载宏观经济研究2021 年第 7 期,第 130 页。参见田国强:三大变化与重振中国经济应对之策的思考,载学术月刊2023 年第 5 期,第 44 页。土地信托市场的形成为导向。因此,应当通过制度设计,从多个方面着手调整农村土地信托中地方人民政府的角色定位。(一)尊重和保障土地承包经营权主体的意思自治尊重土地承包经营权主体的意思自治,就是遵循农户以土地经营权设立信托、实现土地流转的自愿原则,是民法意思自治原则在土地经营权信托法律关系中的具体体现。尊重土地承包经营权主体的自主权和自决权,就是尊重和保障农户财产权益的最好方式。按照古典经济学的观点,每个人首先和主要关心的是他自己,无论在哪一个方面,每个人显然比他人更适宜和更能关心自己。单纯从政府的角度考虑农村问题、提出对策,并要求农民接受这一安排,并不一定能反映农民的真实需求,真正保障农民的利益。因此,在农村土地信托中,充分尊重农民意愿,切实保障农民意愿的实现,是必须坚守的底线。事实上,党和国家一直高度重视农村土地流转中农民自主权的问题,先后多次出台政策文件,强调对农民意愿的尊重和保护。在法律层面,多部立法均规定了农村土地流转应遵循“自愿”原则。2002 年通过的中华人民共和国农村土地承包法(以下简称农村土地承包法)第 33 条明确规定,土地承包经营权流转应当“平等协商、自愿、有偿,任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”;2018 年第二次修正的农村土地承包法第38 条规定,土地经营权流转应当“依法、自愿、有偿,任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转”;2012 年修正的中华人民共和国农业法第 90 条及 2018 年农村土地承包法第 57、60、65 条还从责任方面为土地流转的“自愿”原则提供了法律保障。虽然党和国家在法律及政策层面不断强调农村土地流转中的“自愿”原则,但从多年来的农村土地流转实践来看,违背农户自愿原则的事例并不鲜见。有学者总结了其中的原因:第一,相较于传统的土地利用方式,土地的规模化经营更有利于地区财政收入增加和经济增长,地方人民政府出于“利益动因”强力推动农村土地流转;第二,相较于地方人民政府、农村集体经济组织或村民委员会,农民往往处于弱势地位,从而容易丧失发言权和自主权;第三,农村土地集体所有权主体的抽象性和模糊性,