开发区向综合性新城区转型的路径研究.doc

开发区向综合性新城区转型的路径研究
——以临海经济开发区为例

内容提要：随着工业化和城市化的双向扩张，许多开发区已经或正在由功能比较单一的产业园区的向功能综合、配套完善的新城区转变。如何实现开发区向新城区的转型发展，是许多开发区普遍面临的问题。本文以临海经济开发区为例，从开发区向综合性新城区转型的基本要求着手，剖析了当前开发区迈向综合性新城区的矛盾与挑战，并提出了开发区向综合性新城区转型的基本路径。
关键词：开发区 综合性 新城区 转型

开发区是改革开放以来区域产业集聚的主流模式，其快速发展不仅带来了区域经济结构的变化，也改变了城市的空间形态。由于历史原因，大部分开发区在发展初期基本上都定位为功能比较单一的产业园区。随着工业化和城市化的双向扩张，许多开发区已经或正在向功能综合、配套完善的新城区转变。如何积极适应这一趋势并通过积极主动的引导，实现开发区的转型发展，是当前众多开发区普遍面临的问题。本文将以临海经济开发区为例，剖析开发区向综合性新城区转型的基本路径，以期更好地认识开发区的转型方向。
一、开发区向综合性新城区转型的基本要求
开发区成立之初，普遍设置在距主城区一定距离的郊区，是以集聚制造业为主的生产功能区。但是随着城市化和工业化的双向推进，很多开发区或与城市融为一体或成为城市的近郊区。例如临海经济开发区设立之初还是和主城区有相当距离的“产业孤岛”，如今其很大一部分规划范围已被临海主城区涵盖，其余部分范围也业已成为主城区的近郊区。这种外部环境和发展阶段的变化势必要求开发区在功能、结构与发展模式上进行相应的调整，积极向综合性新城区转型。
（一）重塑功能定位
开发区从工业园区起步，以产业功能而兴盛。可以说，开发区的发展就是工业化跨越式推进的过程。但是随着工业化程度的深入，这种单边的产业功能角色对开发区构成的困扰越来越大，客观上需要加快延伸城市职能。重塑开发区功能定位，努力实现城市化与工业化的融合发展应是国内大多数开发区转型的必由之路。其在功能定位上既要超越传统意义上的产业园区，又要有别于一般的城区，而应是一个以创新活力和高端产业集群为特色的产业新城。
（二）突出创新活力
开发区往往是所在区域现代产业发展和集聚的主要空间，如临海经济开发区当前创造的工业经济总量就占到临海全市的近三分之一，是临海工业经济的主平台。可以说，开发区的转型升级对所在区域转变经济发展方式、增强自主创新能力等方面具有当然的引领和促进者地位。未来开发区要想继续充当现代化的排头兵，就应以引领区域创新能力提升作为新形势下转型发展的首要要求，在发展模式上实现外延式扩张向创新驱动的内涵型发展方式转变。
（三）构造宜居宜业的空间
对大多数开发区来说，综合性新城区是对传统产业园区生产和生活趋于割裂的空间构造方式的超越，是强调产业与生活兼容互动的新空间。因此，今后开发区在用地空间的构造上要实现生产服务区和生活服务区的多元混合利用，在强调科技功能和产业功能发展的同时，应更加重视生活功能的支撑，构造宜居宜业的新城市空间。
二、开发区迈向综合性新城区的矛盾与挑战
建设综合性新城区是大部分开发区在新的历史背景下实现华丽转身的崭新方向，对临海经济开发区而言亦是如此。当然，在这个转型过程中也面临一些亟需突破的矛盾与挑战，概括起来有以下三个方面：
（一）土地空间制约
从初创阶段开始，开发区普遍采用土地开发的方式滚动发展，这种发展策略造成了粗放而非集约的土地利用方式，在开发区产值规模迅速增长的同时，开发区工业用地以近乎同等的速度蔓延式扩张。以临海经济开发区为例，1993年省政府核准的规划面积是11.4平方公里，2006年“两调整、一提高”后扩展到53平方公里，当前正在酝酿中的整合提升目标拓展到100平方公里。可以说，大多数开发区都是严重依赖类似的“扩区”冲动来应对土地资源瓶颈的。这种“扩区”行为的实质上是开发区满足外延式扩张的一种手段，但不能从根本上扭转开发区用地空间不足的困境。在转型升级的背景下，开发区可供新功能、新产业发展的增量用地空间已十分有限，如何盘活现有存量土地资源，合理布局产业和功能是当前面临的一道难题。
（二）综合服务功能欠缺
由于开发区特殊的考核机制，使得开发区具有不断扩大产业功能而忽略综合服务功能的激励，导致大部分开发区除产业功能外的其他城市型功能仍不发达，其服务配套高度依赖于主城区。以临海经济开发区核心片区——大洋大田片区为例，该片区开发大道以东区域生活服务功能相当缺乏，大型商场超市和银行机构网点几乎没有，高档酒店也仅有一家，其他的一些文娱、商业服务功能也只零星分布、不成体系。综合服务功能欠缺直接导致了开发区的环境吸引力不够，人口结构仍以世代居住的原住民和外来务工人员为主，近几年虽然新建了几个较大规模的小区，但总体入住率很低。
（三）产业层次不高
产业是开发区兴盛的基石，从开发区转型而来的综合性新城区也离不开产业的繁荣发展。而国内大多数开发区是靠廉价的土地和劳动力，以及相对被低估的环境保护、资源价格等条件发展起来的，做的是“微笑曲线”的中段（底部），也就是低附加值的加工、制造环节，临海经济开发区也不例外。多年来，临海经济开发区产业一直维持着蓬勃发展的良好势头，已形成交通设备、工艺品、建筑材料、电气机械等几大主要产业，但总体而言产业层次还比较低端，普遍居于全球价值链上的加工制造环节，增长方式较为粗放，发展质量不高，创新能力不强，仍然在延续以外延式增长为主的发展方式。因此，当前的产业结构现状与未来以高端产业和创新活力为标志的综合性新城区显然是不相适应的，若不及时进行转型发展提升产业层次，也必将使开发区在区域经济中的引领示范作用沦为一句空谈。
三、开发区迈向综合性新城区的路径选择
开发区自成立以来一直是区域新兴经济活动的空间载体，未来它还将是城市经济形态扩张的主阵地，需要通过空间、功能、产业等方面的实质转型，迈向综合性新城区。
（一）优化空间结构布局
大多数开发区成立以来都经历过不同形式的规划调整和区域扩展，开发区不再是成立之初的单一工业园区，事实上已成为“一区多园”式的综合经济区。因而，在这样的空间结构模式下建设综合性新城区，不可能搞“一刀切”，而是要强调空间分工，深入到各个片区层面分类实现空间转型，形成“核心区+辐射区”的空间结构格局。
一是优先推进成熟片区的功能转型，形成开发区建设综合性新城区的“核心区”。成熟片区指在开发区建设中起步较早，目前开发已比较高，在开发区转型与提升发展中具有重要战略价值，是开发区迈向综合性新城区中具有重要节点功能的片区，例如临海经济开发区的大洋大田片区。因此，对这样的成熟片区应赋予“核心区”地位，予以优先推进，以带动全区的空间转型。“核心区”在用地结构上应逐步转向以城市建设用地为主，在产业结构上转向以现代服务业为发展重点，集聚一批区内外企业总部，并逐步分离片区内企业的生产加工基地向其他工业功能片区集聚布局，打造一个富有活力的区域微型CBD，从而对综合性新城区建设形成强大的先发带动作用。
二是以培育创新活力和高端产业集群为方向，把开发区内其他片区打造成有力支撑综合性新城区建设的“辐射区”。例如临海经济开发区的江南、邵家渡、东塍、沿江、涌泉等片区均处于连结城市与乡村的中间地带，产业发展有一定基础，未来就应跳出单一的产业园区范畴，放大综合性新城区建设的溢出效应，建成统筹城乡发展的重要辐射区。因此，对“辐射区”要实行与“核心区”不同的功能定位，应以发展高端制造业为重点，形成综合性新城区建设的有力产业支撑。通过用地发展潜力和产业基础的科学评估，确定“辐射区”的具体产业发展功能，分类承接“核心区”企业加工制造基地的转移，并致力于引进一批高端制造业项目。
（二）推动功能综合化
开发区要迈向综合性新城区，功能重构是灵魂，其基本方向是从单一产业功能区模式向多元功能共生的新城区模式转变，凭借城市品质建设和服务型经济的突破式发展反过来带动开发区的功能转型。
一是塑造多元化的城市服务功能。“核心区”应以开发区服务能力和创新能力提升为目标，大力发展金融服务业、信息服务业、中介服务业、现代物流业等生产性服务业，完善高档次的商业与教育设施、高品位的生活与娱乐设施，营造亲山亲水的自然景观，提高该片区作为开发区“核心区”的服务能力和对其他片区的辐射强度。完善“辐射区”服务配套功能，在各片区所在镇（街道）现有服务设施的基础上，以有利生产、方便生活为原则，培育发展以生活、商业、文化娱乐等功能为重点的综合性服务中心，建成能够符合综合性新城区发展要求的新型城市社区。
二是优化发展软环境。要围绕开发区转型升级、建设综合性新城区这一任务，优化组织管理体系和政策支撑体系，以更广的视野，更宽的胸襟吸引企业投资，吸引人才创业。在各片区积极营造兼容并蓄、和谐创新的人文环境，形成创业创新、社会安定的良好氛围，使开发区成为群众安居乐业、投资者创业兴业、就业者乐于归属的热土。
（三）推进产业转型升级
尽快转变开发区经济发展方式，实现由生产要素驱动向创新驱动转变、向创新型经济升级，从注重数量到注重质量，从注重企业的招商到注重产业链招商，加快提升开发区自主创新能力、信息化水平和可持续发展能力，大力推进产业转型升级，形成对综合性新城区建设的有力支撑。
第一，以持续实施技术进步为推动力量，切实提高自主创新能力，增强发展后劲。充分发挥技术改造的“短、平、快”优势，加快运用高新技术改造提升传统产业，革新生产工艺，突破企业“增长极限”，切实提高单位用地产出率和税收贡献率。突出高新技术产业化，引进消化吸收一批再创新重点项目，加大对几大主要产业关键领域创新性项目的支持力度，形成具有自主知识产权的核心竞争力。促进企业与高校、科研院所开展合作，加快企业研发技术中心和行业公共技术开发平台建设，以企业为主体、市场为导向、产品为核心、产学研相结合的企业创新体系，推动科技成果产业化。
第二，推进新型工业化与信息化融合发展，提升信息化在开发区的推广应用水平。充分发挥企业主体作用，优先推进几大主要产业的信息化进程。以设计数字化、装备智能化、生产自动化、管理网络化、商务电子化为目标，逐步推进企业信息化应用，提高生产和管理水平。
第三，围绕推动绿色增长，大力发展低碳经济和循环经济，提高可持续发展能力。以高耗能企业为重点，加快推进节能技改重点工程，适应发展低碳经济大趋势，深入推进循环经济示范工程，切实降低单位工业增加值能耗、水耗水平，提高资源能源效能，建设环境友好型和资源节约型开发区。
总之，建设综合性新城区是未来开发区实现华丽转身的不二选择，它需要我们不断探新路子、创新特色，兼顾社会效益和经济效益，努力走出一条新型工业化和新型城市化融合发展的引领示范之路。

参考文献：
[1]闫国庆.开发区治理[M].北京：中国社会科学出版社.2006.
[2]郑国.开发区发展与城市空间重构[M].北京:中国建筑工业出版社.2010.
[3]朱同丹.开发区应成为城市的现代化新区[J].城市问题.2008.3.
[4]葛丹东、黄杉、华晨.“后开发区时代”新城型开发区空间结构及形态发展模式优化[J].浙江大学学报（理学版）.2009.1.
[5]冯章献、王士君、张颖.中心城市极化背景下开发区功能转型与结构优化[J].城市发展研究.2010.1.
[6]袁新国、王兴平.边缘城市对我国开发区再开发的借鉴——以宁波经济技术开发区为例[J].城市规划学刊.2010.6.

9