判断PPP项目的基本标准.doc

判断PPP项目的基本标准浅析 我国自2014年大力推广PPP项目的实施工作以来，很多政府、企业等参建单位判断PPP项目的标准仍存在很多疑虑。笔者认为：从字面上讲PPP项目就是政府和社会资本共同完成项目的建设、运营等工作，双方各获得自己预期利益。但什么样的项目可以采用PPP模式运行呢？界定PPP项目的标准是什么呢？2016年6月8日，财政部等20部委联合下发关于组织开展第三批PPP示范项目申报筛选工作的通知，该通知公布了完整的PPP项目评审标准(下称评审标准)。现将本标准解读如下：评审标准开始直接规定了评审的程序：“PPP示范项目评审包括定性评审和定量评审两部分，通过定性评审的项目方可进入定量评审”。一、定性评价的标准定性评价的标准主要审查项目的合规性，具体包括参建方的主体合规、客体合规、程序合规三部分。（一）、对参建方的主体的要求，包括政府方和社会资本方1、政府方PPP项目中的政府方一般由三方组成：授权机构、实施机构和出资代表。授权机构指的是县级以上的人民政府。实施机构为各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位，也就是说实施机构是政府或其职能部门或事业单位，实施机构是和社会资本签订PPP项目合同的政府方。评审标准第1条规定“国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的”不作为备选项目，也就是说国有企业或融资平台公司不能作为实施机构。出资代表指的是地方政府的国有企业和行业运营公司，例如地方政府的建设投资公司、城市投资公司、土地投资公司、文化投资公司等国有企业。2、社会资本方评审标准规定“未按国办发201542号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的” 不作为备选项目。国办发201542号文第十三条化解地方政府性债务风险规定: “积极运用转让运营移交（TOT）、改建运营移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算,得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资”。也就是说政府的融资平台和政府没有脱钩的国有企业不能作为社会资本参与PPP项目。（二）对项目的适用领域、运作方式、合作期限的要求1.适用领域：适用于公共产品或公共服务领域的项目，包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等。PPP项目是公益项目，不是商业项目，经营性用地也不宜作为PPP项目用地。因此，商业项目不能直接作为一个PPP项目来实施，但是可以对公益性质的PPP项目通过一定的结构性安排一些商业项目补贴社会资本的收益，减少政府的财务补贴。2.运作方式：从现有的PPP文件的运作方式一般为BOT、BOOT、TOT、BTO等分析，PPP项目都带运营的，也就是带“O”。采用建设-移交（BT）方式实施的不能做为PPP项目的运作方式。3.合作期限：合作期限（含建设期在内）不低于10年。4.融资：不得采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资固定回报一般表现为收益固定、风险较小、安全性高、偿还期限固定。回购安排也就是项目建设完毕以后，没有运营，给定期限回购完毕。明股实债一般表现在投资方有固定的回报，投资方不参与具体的管理和分红。基础设施和公用事业特许经营管理办法第21条规定：“政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项”。采取固定回报、保底承诺、回购安排的项目实则仍是地方政府借债融资，扩大地方政府债务，违背了PPP风险共担、绩效评价等原则，因而不属于PPP项目。（三）对项目的实施程序的要求1. 规划立项：项目符合城市总体规划和各类专项规划的；新建项目应按规定程序完成可行性研究、立项等项目前期工作的；2. 两个论证：按财政部相关规定开展物有所值评价或财政承受能力论证的；3. 政府采购：已进入采购阶段或执行阶段的项目，应按政府采购相关规定选择社会资本合作方的。对于PPP项目，无论采用特许经营还是政府购买服务，均应采用竞争性方式选择社会资本。政府采购法中规定政府购买服务采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一采购来源、询价五种采购方式。政府和社会资本合作项目政府采购管理办法财库2014215号进一步规定：增加了竞争性磋商的采购方式。基础设施和公用事业特许经营管理办法第三条规定：“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织”。PPP项目中未采用竞争性选择投资人，往往认定合同无效。因此评审标准规定：“未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的”不列为备选项目。二、定量评价的标准定量评审指标及评分权重如下：（一）项目材料规范性。项目是否经过各级部门认真审核把关，申报材料真实性、完整性、规范性是否符合规定要求（10%）。（二）项目实施方案。项目实施方案内容是否完整，交易边界、产出范围及绩效标准是否清晰，风险识别和分配是否充分、合理，利益共享机制能否实现激励相容，运作方式及采购方式选择是否合理合规，合同体系、监管架构是否健全等（25%）。在实施方案中要充分体现以下内容1、按照绩效标准支付服务费政府补贴条件是绩效评价合格。财金2014113号第26条规定：“政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施”。评审标准将产出范围及绩效标准作为评审重点。从而使得社会资本获得的补贴及其他收入因为绩效不同而不同，从而避免出现固定回报情况。2、政府和社会资本合伙关系：风险共担、利益共享、合理回报PPP项目是政府和社会资本之间类似合伙的合作关系，双方共担风险、共享收益。财金2014113号第11条规定PPP项目“在政府和社会资本间合理分配项目风险”。评审标准将“风险识别和分配是否充分、合理，利益共享机制能否实现激励相容”作为重要评审标准。值得注意的是，政府可以承担最低流量、最低供应等风险，保证社会资本不至于因不可预见原因明显亏损。但与之对应，PPP项目应限制社会资本的高额收益作为对冲。（三）项目物有所值评价。是否按要求开展并通过物有所值评价，定性评价的方法和过程是否科学合理；是否同时开展物有所值定量评价，定量评价的方法和过程是否科学合理的（10%）。物有所值评估是PPP的基本条件。财金2014113号第八条规定：“从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展”。财金2015167号PPP物有所值评价指引（试行）规定：“应统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。”而在评审标准规定既要定性评价的也要定量评价。”从现行政府及国外经验来看，政府推行PPP的基本目的是物有所值，也就是政府要合算。目前一线城市推行PPP不力的重要原因就是觉得PPP物不所值。由于基础数据缺乏及其他一些客观原因，物有所值定量分析还有难度，但长远的看，这是必须的。（四）项目财政承受能力。是否按要求开展并通过财政承受能力论证，论证方法和过程是否科学（15%）。有政府补贴的项目要通过财政承受论证，PPP项目项下的政府补贴已被严格限制。财金201557号规定：示范项目“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”该规定明确了政府支出责任占年度公共预算支出比例的上限，保证了政府财政支付的能力，确保财政资金支持到位和项目的长期安全运行。只有通过财政承受能力论证，证明政府有支付能力时，才作为PPP项目。评审标准规定：“未按财政部相关规定开展并通过财政承受能力论证的”不作为备选项目。（五）项目实施进度。项目方案论证、组织协调等前期准备工作是否充分，立项、土地、环评等审批手续是否完备，所处阶段及社会资本响应程度如何，是否具备在入选一年内落地的可能性（15%）。（六）项目示范推广价值。项目是否符合行业或地区发展方向和重点，是否具备较好的探索创新价值和推广示范意义（25%）。以上条件是PPP项目的客观标准，并不是最高的标准，而是符合PPP政策文件的最低标准。这是判断PPP项目的基本标准，以后国家可能会出台比较严格的PPP项目标准，使我国的PPP项目更加标准化和程序化。撰写人：于同胜 神州长城基础设施投资有限公司 二零一七年八月十六日 0万U豆体验卡卡号：50D890668267e3349e33密码：686d03401eefba96faba奖品名称：500万U豆体验卡卡号：50De7a00c543af387fc0密码：b26488ce65abc1787202奖品名称：500万U豆体验卡卡号：50Dbac63885c802fd52e密码：3d1c344384327b85efff奖品名称：500万U豆体验卡卡号：50Dd97f0765bdf6998a3密码：48db1c14e42a2b321fac奖品名称：500万U豆体50D61215eb41ae3cc919密码：25bffae5346e7b7d2548奖品名称：100万U豆体验卡卡号：10D1cab621456ab278ab密码：709f65f32865af2559c2奖品名称：100万U豆体验卡卡号：10D8f1d6a4b953f3474e密码：6e2e4017cce30dc7e055奖品名称：100万U豆体验卡卡号：10Dd1fc6d6dd529b6892密码：a5dbdd8338f91d2c0701奖品名称：100万U豆体验卡卡号：10D08377b71d4374262b密码：1d7a7c21ebd99b798a546