欧美国家节能政策演变趋势及对中国的启示.docx

欧美国家节能政策演变趋势及对中国的启示摘要：欧美发达国家的节能政策演变历程按政策实施特点可划分为以下三个阶段：命令控制型政策为主，财政激励政策为辅的阶段；经济激励政策为主，信息宣传手段为辅的阶段；基于市场的政策手段为主，综合使用多种手段的阶段。借鉴欧美国家节能政策的成功经验，对转变我国节能管理的思路，积极发挥各种基于市场的政策在节能方面的作用，加快完善节能减排的政策体系，建立有利于调动全社会积极参与的节能长效机制，更好实现节能减排的目标，具有重要的意义。关键词：节能政策；经济激励从20世纪70年代至今，欧美发达国家节能政策是根据本国不同经济发展阶段而制定的，节能政策演变趋势是由命令控制型政策向基于市场的政策转变。2006年初我国提出“十一五”期间单位GDP能耗要降低20的节能目标，但由于我国国情和历史原因，实现节能目标主要依赖于传统行政命令手段，手段比较单一，不能从根本上保障节能政策目标的实现。因此，分析欧美发达国家节能政策的演变趋势，借鉴欧美发达国家节能管理工作的成功经验，对完善我国的节能政策具有重要的现实意义。一、欧美发达国家的节能政策演变趋势自20世纪70年代第一次能源危机后，欧美发达国家根据各自国情，采取了相应的节约能源政策和措施，力求缓和能源危机。欧美发达国家的节能政策演变历程按政策实施特点可划分为以下三个阶段：(一)命令控制型政策为主，财政激励政策为辅的阶段。从20世纪70年代中末期开始，欧美发达国家把节约能源作为本国重要的能源发展战略，纷纷加强节约能源的管理与规划，目标是减少能源的使用量，遏制能源消费量上升势头，保证能源的供应安全。上世纪70年代发生的能源危机促使美国陆续出台了多部能源法案，1975年颁布实施了能源政策和节约法，主要目标是实现能源安全、节能及提高能效；1977年通过了1977年能源部组织法案，把能源相关职责统一到能源部；1978年出台了国家节能政策法案；1982年针对机动车辆的能效问题制定了机动车辆信息与成本节约法；1987年颁布了国家电器产品节能法；1988年又出台了联邦能源管理促进法规。期间欧盟各国也提出各自的节能战略，如，德国于1976年通过了节能法。欧盟还制定最低能效标准，只有符合最低能效标准的产品才能允许生产和销售。同时辅以低息贷款和补助等财税激励政策，其中最普遍的是欧盟国家在建筑、家用电器、交通等诸多领域都制定了针对能效改进和节能的低息贷款和补助政策。欧美发达国家在这一阶段制定节能政策主要是采取命令控制型政策，辅以少量的财政激励配套政策。他们制定了较为完备的、具有强制性的节能法律法规，主要目的在于以采取最低标准的形式，严格限制消费品的单位能耗，并尝试使用财税激励政策引导和鼓励企业和居民积极节能。(二)经济激励政策为主，信息宣传手段为辅的阶段。上世纪80年代末期后，欧美发达国家给予节能行为主体(企业、用户、银行等)适当的经济激励政策。这一阶段欧美发达国家普遍推行的节能财税激励政策主要有两类，一是降低节能投资成本促进节能的政策，主要包括财政拨款和补贴、补贴审计、税费减免等。如，美国采取的财政激励政策有现金补贴、税收减免和低息贷款等。2001年美国加州政府启动的“能源回扣补贴项目”，规定如果用户2001年夏季的耗电量比2000年同期降低20，则返还当年夏季电费的20：2003年新的能源政策法规修订的新内容主要涉及新设备的节能标准和新建建筑的财政激励政策方面；2005年公布的新能源法案则突出了减免税政策。欧盟国家在建筑、家电、交通等诸多领域都实施了针对节能的补贴及减免税政策。如，德国和法国对低收入家庭的节能行为提供补贴，对节能减排效果明显的产品则免征消费税。二是税费政策，目的是引导企业节能和提高能效。如，荷兰自1998年加倍征收能源税，德国对汽车燃料、天然气、电能征收能源税，同时开征二氧化碳(COz)税。同时，从上世纪80年代末期到21世纪初期，世界各国对节能的重要性取得了共识，尽力提高本国能源利用效率。这一阶段欧美国家根据形势的变化不断强化能源立法。如，美国1992年制定国家能源政策法；1998年公布了国家能源综合战略。并且在1991年至1998年期间，共发布了10项执行条例和2份总统备忘录。欧盟内部除各成员国的节约能源法案外，1991年欧盟实施了两期提高能效的项目“SAVE计划”，该计划的重点是节约能源，注重培养公众节能意识；2000年4月，欧盟委员会颁布了欧盟提高能效的行动计划；为提高能源利用效率，2003年正式启动“欧洲理智能源计划”；2005年6月欧盟发表了关于能源效率的绿皮书，把减少能源消费作为控制温室气体排放的一个最直接手段。总之，这一阶段欧美发达国家实施节能政策主要采取名种经济激励政策，包括融资政策、财税政策、政府采购等政策，同时辅以命令控制型政策。(三)基于市场的政策手段为主，综合使用多种手段的阶段。21世纪初期，由于能源消耗的日益增加，由此带来的温室效应引起的全球气候变暖成为国际社会关注的热点，欧美发达国家节能政策实施更加注重环境因素。最近几年在欧盟各国悄然兴起的一种基于市场的可交易节能证书机制，在节能领域取得显着成效。它借鉴绿色证书机制(针对可再生能源发电)、电力需求管理机制及基于项目级的排放交易机制三种规制手段的设计原理，把能效改进过程中产生的“节能量”作为一种可交易的商品，促使节能主体能够以最有效的方式实现节能目标。世界上第一个完全成熟的可交易节能证书制度2005年在意大利实施，它规定电力和天然气分销商每年必须实现的节能目标，如果能超额完成，由政府审核和颁发证书，证书可在现货市场或场外实现交易，并可储存。2005年在英国实施的能效协议经监管者核准的超额节能量也可进行交易，并且超额的节能量作为碳节约量，放入国家排放交易计划进行交易。目前法国、瑞典、比利时等国家也正在计划实施这一政策。2005年4月由欧盟委员会计划推行的“白色证书”机制也正在实施。美国虽然尚未实施节能证书计划，但已有几个州提出能效标准交易以提高节能。2006年美国银星公司开发的白标交易认证系统亦称“白标”机制，已提交到美国西北太平洋国家实验室和佐治亚技术研究室接受审查，康涅狄格、内华达和宾夕法尼亚三个州打算实施类似的能效交易机制。综上所述。近年来欧美发达国家除采用传统的强制性节能法规和财税激励政策外，更多注重基于市场的政策组合工具，综合使用多种手段，发挥市场机制在资源配置中的作用，这是近年来欧美发达国家节能政策演变的新趋势。二、欧美发达国家节能政策经验对完善我国节能政策的启示欧美发达国家在节能政策理论探索和实践上积累了许多宝贵经验，目前相关法律法规和政策工具也比较完善。从他们节能政策演变趋势来看，越来越偏重于基于市场的政策工具，并取得了显着效果。借鉴欧美国家节能管理的成功经验，对转变我国节能管理的思路，积极发挥各种基于市场的政策在节能方面的作用，加快完善节能减排的政策体系，建立有利于调动全社会积极参与的节能长效机制，更好实现节能减排的目标具有重要的意义。对此，我们要结合目前我国的能耗现状，根据我国经济发展的所处的阶段特征，从以下几个方面来确定节能政策制订的重点。(一)明确中长期节能减排目标。2007年2月，欧盟为谋求实现整个国民经济体系向更环保、更有效率的“低碳经济体”的转变，设定了国民经济中长期节能减排目标，即到2020年在提高能效方面初级能源消耗量比目前节约20，温室气体排放量比1990年低20。我国也提出了节约能源使用、减轻环境压力、保障经济安全、实现全面建设小康社会和可持续发展的目标，但仍缺乏一个清晰而连贯的1015年中长期节能减排目标。(二)制定和完善促进节能减排的法律法规。从欧美发达国家经验来看，要实现节约能源的目的，必须制定和完善一系列促进节能减排工作的法律法规，建立较为完备的法制体系。如，美国2005年国家能源政策法是一部近40年来包含内容最广泛的能源法律，明确能源部等能源开发利用相关部门的法律责任。而我国新的节约能源法刚在2008年4月1日颁布实施，其他相关配套措施有待进一步完善。因此，我们要尽快建立和完善节能减排指标体系、监测体系和环境影响评价制度，加强企业及发电、建筑、交通运输等领域的节能减排管理制度建设，以使有关职能部门的管理工作有法可依、有章可循、有所约束。(三)建立独立、统一的节能管理机构。欧美发达国家节能政策的制定与稳步实施关键在于其建立了独立、统一的节能管理机构。如，美国负责能源管理的政府机构是能源部，具体负责美国能源政策的制定和执行，而美国环保署和联邦能源管理机构是推动节能工作的国家辅助机构。目前我国的能源主管机构非常分散，除2008年4月刚组建国家能源局外，还有国家电监委、国家煤炭安监总局等，还没有设置专门的节能管理机构，缺乏统一的能源节约管理规划和政策，需要我们结合正在进行的政府机构改革予以改善。(四)发挥政府机构节能的示范作用。欧美发达国家的节能实践表明，搞好政府机构的节能，不仅可有效减少政府内部的能源消耗、提高资源利用率、节约财政支出；更重要的是政府的率先示范与导向对社会公众节能意识的提高和节能技术的推广有着巨大的推动作用。美国为促进政府机构的节能工作，在法律中对政府节能等相关问题进行了规定，成为美国政府能源政策的一部分。如，第12902号和第13 123号行政令规定联邦机构的办公场所以1985年为基础，在2005年前削减能源消费量30，在2010年前减少35。而我国针对如何推动政府机构节能的法律还没有制订，政府机构节能的示范作用并没有发挥出来，需要我们采取对策予以解决。(五)建立经济激励政策机制。由于节能项目的高风险和高投入，企业和居民通常无力或不愿意投入。欧美发达国家主要依靠税收优惠、财政补贴等经济激励手段来鼓励企业和公众自愿降，低能耗，而不是以行政手段强迫企业和公众进行节能。虽然我国也采取财政补贴等手段，但没有完善的经济激励政策，也没有制定惩罚性的法律条文。因此，我们必须建立完善的经济激励政策机制，通过税收减免、财政补贴、征收能源税等政策措施实现节能减排的目标。