公共政策方案的评价分析.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,第七章 公共政策方案的评价分析,吴邦国：我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失误。,公共政策评价的含义与类型,公共政策评价的功能与目的,公共政策的评价标准设定,公共政策评价的操作程序,公共政策评价的影响因素,公共政策评价的基本方法,公共政策终止的障碍,、,因素及应对策略,公共政策,变化,政策评价的兴起,20,世纪,60,年代，兴起于美国林登,.,约翰逊（,Lyndon Johnson,）总统的,“,大社会计划,”,（,great society,）以及对贫困宣战计划（,The War on Poverty Program,）。,到了,20,世纪,70,年代，政策评价得到了更,明显的提高。,公共政策评价涵义,公共政策评价,（也称,“,评估,”,）,是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种评价行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。,政策评价,要回答：,政策执行后，是否达到政策主体的预期目标？,该项政策给国家及社会生活带来了什么影响？,该项政策的利益和代价如何？,谁是受益者？,是否发生了没有此政策就不会发生的情况？,公共政策评价体系,评价什么,评价指标的选择,谁来评价,评价主体的选择,如何评价,评价方法的选择,为什么评价,评价目的的确定,政策评价的主体,1,政策的制定者和执行者,（责任）,2,专业性、职业性的评价机构和人员,（专业）,3,大众传播媒介,（公共利益）,4,目标群体评价,（自我利益）,走,向,判,断,收,集,信,息,评,价,指,标,政策评价,定性分析,定量分析,效,果,测,定,政,策,分,析,公共政策评价的类型,1.,事前评价、执行过程评价和事后评价,事前评价：,在政策执行前进行分析与判断并带有预测性的评价。,应注意：,（,1,）准确把握问题、实施对象的发展趋势。,（,2,）政策的可行性。,（,3,）重视对政策效果的事先评价。,2.,执行过程评价：,是对执行过程中的政策实施情况进行系统的分析和评价，是政策调整的基础。,包括：执行资源、执行力度和对负效应的评价。,3.,事后评价：,是政策执行完后的评价，对政策执行后的客体及环境所产生的影响或效果的评价。,途径：质询法、调查法、预期与实际比较法等。,2.,效果评价、过程评价、效率评价,过程评价的重点为：政策执行有无产生任何的副产品或副作用？政策资源利用的状况如何？政策执行是否按照预期的政策目标或方案进行？政策是否被标的团体接受？,政策效率评价是对于政策成本与政策收益进行衡量的分析方法。,公共政策分析,对政策效果理解的两个误区,误区一：将政策效果仅仅与公共政策预定目标,结合起来，忽略了对其全部结果（包括直接的、,间接的、非预期的、潜在的等）的考察,误区二：将政策效果与政策产出混为一谈，忽,略与政府行为相关的各种环境变化。政策影响,是指政策产出所引起的各方面的实际变化,政策效果概念的内容,预定目标的,完成程度,收益与成本之间的比率,政策的非预期影响,各种环境的变化,直接成本和间接成本,公共政策分析,政策效果的类型,直接效果,附带效果,潜在效果,象征效果,对所要解决的公共政策问题及目标群体所产生的作用,超乎政策制定者原来的目标，对非作用对象所产生的影响,在短期内不易察觉，但在今后会表现出来的政策效果,政策并没有带来实际变化，只给公众某种程度的精神满足,政策效果与效率评价比较图,3.,内部评价与外部评价,内部评价是由行政机关内部的工作人员进行的评价。,外部评价是由行政机关外部评价者实施的评价。,4.,正式评价与非正式评价,正式评价指事先制定出完整的评价方案，严格按照规定的程序和内容执行，并由确定的评价者进行的评价。,非正式评价是指对评价者、评价程序、评价形式、评价内容等不作严格的要求，评价者根据自己所掌握的资料自由进行的评价。,从评价组织的活动形式上看,非正式评价，就是指对评价者、评价形式和评价内容不做硬性规定，对评价的最终止论也没有严格的要求，团体和个人可以根据自己所掌握的情况和信息，对政策的各个方面加以分析和评价。,正式评价，是指法定的评价者依据事先制定的评价方案，严格按照规定的程序要求，对政策效果所做的评价,。,政策评价功能,公共政策评价的功能与目的,公共政策评价目的,积极目的：,(1),比较各备选方案，为确定备选方案优先顺序提供依据。,(2),依据评价结果，提供改善政策执行程序和技术的参考。,(3),通过政策评价，明确政策的可行性程度，提供继续执行或者停止执行政策的参考。,(4),作为重新分配政策资源的根据。通过评价活动，分清不同政策的轻重缓急，对稀缺性政策资源重新配置。,消极目的：,(1),拖延决策时间。政策制定者利用政策评价工作尚未结束、无法进行决策为理由，拖延决策时间。,(2),规避责任。决策者利用政策评价的结果，指出其不实施某项政策或实施某项政策的理由，规避应负的责任。,(3),炫耀工作绩效，为本级政府或相关政府机构歌功颂德。,(4),夸大工作难度，要求增加政策活动经费，增加工作机构和人员。,(5),批评政策以达到改变政策的目的。利用政策评价的某些结论，批判政策中存在的失误或不足，为要求政策调整编造理由。,政策评价中的困难,1,、政策目标的不确定,5,、官方的抵制,2,、确定因果关系的困难,6,、有限的时间前景,3,、政策影响的分散性,7,、评价缺乏影响,4,、数据获取的困难,三、公共政策评价的标准,人们比较认同的政策评价标准主要有效果标准、效率标准、效应标准、价值标准等。,1,效果标准,政策评价的效果标准主要衡量政策实施后产生的各种结果与影响。一项政策推行后，产生的影响是多方面的，而且是多类型的。从影响的领域来看，可以是对社会政治经济生活的影响，也可以是对人们的道德、心理的影响。从影响的类型来考察，则有直接影响与间接影响、长期影响与短期影响、预期影响、实际影响与象征性影响等。,2,效率标准,政策的效率标准是衡量政策取得的效果所耗费的政策资源的数量，它通常表现为政策投入与政策效果之间的比例。政策的效率标准包含三个层次：政策成本层次、单项政策的投入产出层次、政策的全部成本与总体产出层次在政策成本层次上，必须掌握政策过程中的资金来源与支出，物资与信息的调配与使用，决策者与执行者的数量与工作时间。这一层次上的效率评价，关心的是政府投入了多少资源，只有足够数量和质量的政策投入，才能实现政策目标。,3,效应标准,所谓效应标准是以政策实施后对社会发展、社会公正、社会回应影响的大小来评价政策的标准。这是最高层次的评价标准。这一标准又可分为生产力标准，社会公正标准，公众回应标准三个层次。,效果标准可以称为作业标准，效率标准则是经济标准，效应标准则是一种公共管理的社会标准。,在公共政策评价中应当注意下列参量：,政策预定目标实现的程度（,G,）,政策的非预期影响（,N,）,与政府行为相关的环境变化（,B,）,政策过程投入的直接和间接成本（,I,）,政策执行后目标集团的回应程度（,R,）,对公共政策评价的综合功效公式：,E=f(G,，,N,，,B,，,I,，,R),4E,原则,公共政策评价的意义在于能够将纷繁复杂的政策内容和公共支出绩效，用统一的尺度转化为可比的结果，这一尺度就是评价应坚持的,“,4E,”,原则，即,经济性（,Economy,）、效率性（,Efficiency),、有效性（,Effectiveness),和平等性（,Equality,）,。四者之间互相区别，又互相联系，共同构成公共政策评价的标准体系。,公共资金,投入,产出,成效,经济,效率,效益,“,4E,”,模式图,成本,效益分析,均衡,平等,对事实与价值两标准的重新定义,事实,标准,价值,标准,公共政策评价标准,以统计数据说明的事实,以典型调查,(,抽样、入户调查,),说明的事实,政策的直接效果,（经济、社会）,公共资金投入,部分间接效果,(,列举,),标准类型,问题,说明性指标,效果,结果是否有价值,服务的单位数,效率,为得到这个结果付出了多大代价？,单位成本 净利益 成本收益比,充足性,这个有价值的结果的完成在多大程度上解决了目标问题？,固定成本,固定收益,公平性,成本和效益在不同群体之间是否等量分配？,帕雷托 卡尔多希克斯 罗尔斯准则,回应性,政策运行的结果是否符合特定集团的需要、偏好和价值观念？,与民意测验的一致性,适宜性,所需结果（目标）是否真正有价值或者值得去做？,公共计划应该效率与公平兼顾,案例,公共政策的伦理与价值分析：,“,三陪,”,小姐应不应该交税？,1997,年,9,月，,南方周末,报道：当年,5,月，福建省莆田市地方税务局发出通知，凡在莆田市的高消费行业（诸如酒店、歌厅、舞厅、卡拉,OK,厅、美容院、桑拿厅等）从李陪舞、陪酒、推拿按摩等高收入的服务人员（俗称,“,三陪,”,小姐），均要缴纳每月不低于,100,元的个人所得税。当地税务部门的领导明确指出，向这些小姐征税，并不意味着政府承认她们所从李的行业的合法性与正当性。向小姐征锐可以达到两个效果：首先，可以调节社会分配（这些吃青春饭的小姐月平均收入为,3 000,到,5 000,元，远远超出一般工薪阶层的收入）；其次，可以增加政府财政收入。,启示,公共政策评价的出发点：,政策公正与公平（,社会效应,）,是政府利益还是人民利益？,被调查的违法生育对象中，家庭资产,100,万元以下的，以,“,躲着生,”,为主；资产达,100,万元甚至,1000,万元以上的经济实力强人，则有超过半数以,“,强行生,”,为主。,湖南省生育多孩家庭调查报告,湘中涟源市计生部门向一名超生的煤矿矿主开出了,135.6,万元的社会抚养费征收单，这是湖南省迄今为止金额最高的一份超生,罚单,。,公共政策保证社会公平正义,个人间,不公平,层次间,不公平,集团间,不公平,代际间,不公平,公共政策,机会的,不公平,单纯的,个体公平,同层次,公平,集团间,公平,代际间,公平,机会,公平,同位,对称性,完美的政策执行,政策评价的主项,环境因素不会阻挠和牵制执行组织,环境因素阻挠和牵制执行组织吗？,有充分的资源和时间可资运用 有充分的资源和时间可资运用吗？,政策执行阶段上组合资源供应及时 政策执行阶段上资源供应及时吗？,政策在因果理论下执行 政策在因果理论下执行吗？,因果关系是直接和清晰的 因果关系是直接和清晰的吗？,政策目标自始至终稳定和一致 政策目标自始至终稳定和一致的吗？,执行机构和个人职责明确 执行机构和个人职责明确吗？,相关部门可以进行充分沟通和协调 相关部门可以进行充分沟通协调吗？,政策评价与政策执行的区别,四、政策评价的过程（,操作程序,）,（一）政策评价过程的三个阶段,1.,准备阶段,（,1,）确定评价对象,（,2,）制定评价方案,（,3,）挑选和培训人员,2.,实施阶段,（,1,）利用各种调查手段，全面收集政策制定、政策执行、政策影响和政策效益等方面的信息。,（,2,）综合分析政策信息。,（,3,）综合运用适合的评价方法，对政策进行评价，得出评价结论。,3.,结束阶段：处理评价结果、撰写评价报告的阶段。,评价报告的,撰写和总结,评价的实施,评价的准备,政策评价的一般步骤,确定评价对象,制定评价方案,组织评价人员,收集政策信息,整理政策信息,分析政策信息,形成评价结论,撰写评价报告,总结评价结果,35,政策评价报告的基本结构,标题页：,题目，提交日期、报告为谁备（提交对象）、报告由谁起草（提交人）。,评价摘要：,政策评价的主要程序、简单结论和分析得出的建议。,目录,导言：,阐述所要评价的政策问题是什么。说明评价该政策问题的价值或意义。介绍为收集和分析资料所采用的技术方法和程序。,评价正文,评价结果：,评价结果是对研究分析结果的介绍。,结论和建议：,在评价结果的基础上，简要概括评价中的主要发现，并提出相应的建议。,附录：,详细的图表和统计分析、资料收集工具、分类编码的工具与形式、实地调查程序、支持文件证明等。,政策评价结果的处理方式,政策方案调整,政策方案持续,政策方案终止,政策方案重组,评价结果处理方式,五、影响公共政策评价的主要因素及对策,公共政策影响的广泛性,公共政策资源的混合性和公共政策行为重叠性,公共政策目标的不确定性,?,?,?,政策对象的抵制,促进政策评价的独立性,端正评价的指导思想,促进政策评价的制度化,政策评价,许多政策目标难以量化,多重目标的存在，可能导致冲突,政策目标需要根据环境变化而调整,为增加灵活性，人为地对政策目标,模糊表达,许多目标在冲突和妥协中达成，,难以区分和客观评价,在特殊情况下，往往难以明确说明,目标,预期影响和非预期影响,政策系统内影响和政策系统外影响,短期影响和长期影响,正面影响和非正面,影响,在现实政策过程中，往往在同一时期有多项政策共同发挥作用,投入到不同政策的资源纠缠在一起以及,“,沉淀成本,”,的存在。导致难以评价单项政策的支出成本。,不同的政策系统，对相似的政策问题制定实施政策，导致多项相关政策作用于同一政策对象，使单项政策效果难以区分。,政策评价涉及事实的描述和价值的判断，从而导致责任和利益的分配。因此，政策运行的相关人员会基于与自身利益阻扰或反对政策评价的进行；试图扭曲或影响评价的结果。,政策评价面临的困难,客观因素,1.,政策目标的不确定性,2.,政策效果的不确定性,3.,政策资源的混合和政策行为的重叠,4.,政策行动与环境改变之间的因果关系不易确定,5.,评价信息和评价经费缺乏,主观因素：,政策主体相关人员的抵制：（,1,）认识上的误区（,2,）行动上的阻挠,政策失败的一般原因,1.,政策投入不够,2.,目标团体不配合,3.,政策本身的问题,（,1,）政策在目标、内容和管理上彼此冲突,（,2,）有些问题纷繁复杂，解决难度大,（,3,）政策超前或滞后,4.,解决某些问题的代价大于利益,5.,外在因素的干扰,六、政策评价的八种模式（,方法,）,评价模式,效果模式,经济模式,职业模式,目标,目标达成模式,附带效果模式,结果,无目标评价模式,系统单元,综合评价模式,顾客的关心,顾客导向模式,利益相关者的关心等,利益相关者模式（北美）,政策委员会（瑞典）,生产率模式,生产率模式,效率模式,成本,利益分析,成本,效能分析,效果模式,（,1,）目标达成模式,目标达成评价。结果与政策目标是否一致,影响评价。结果是不是由政策所造成,优点：,I.,体现了民主,II.,提供客观的评价标准,III.,具有简单性,缺点：,忽略了成本,在目标不清的情况下难以运用,不考虑意料之外的结果,忽视了公共政策制定中的隐秘议程的作用,忽视实施过程,效果模式,I,（基于目标的评价模式）,Effectiveness models,（,goal-based evaluation,）,政策或计划,在目标领域,内取得的结果,目标,Goals,1.,目标达成模式,goal attainment model,2.,附带效果模式,side-effects model,结果,Result,3.,自由目标评价模式,goal-free evaluation model,政策与结果有无关联？,对政策影响力的评价,非预期的,不良的附带效果,非预期的,良好的附带效果,预期的,不良的附带效果,预期的,良好的附带效果,可否评价,?,Y,：给与评价,N,：列举报告,结果,B,结果,?,结果,A,取得的结果是否与目标一致？,对结果的监控,（,2,）附带效果模式,附带效果模式正好解决了目标达成模式的,“,困境,”,，即关注非预期的、预料之外的政策效果。,（,3,）无目标模式,评价者的主要任务是全面观察政策实施，然后找出所有相关的效果。,（,4,）综合评价模式,从系统论的观点看，公共政策可分为,“,投入,”,、,“,转换,”,和,“,产出,”,三个阶段，每个阶段中又区分了描述和判断两个范畴，其中描述范畴又细分为意图和观察，判断则分成标准和判断。,政策投入阶段,效果模式,4,（综合评价模式）,System,models,（,comprehensive evaluation,）,政策转换阶段,政策产出阶段,判断：,标准,（作为比较基,础而使用的价值准,则）,观察,（比较意图、,观察和标准的过程）,判断：,标准,（作为比较基,础而使用的价值准,则）,观察,（比较意图、,观察和标准的过程,）,判断：,标准,（作为比较基,础而使用的价值准,则）,观察,（比较意图、,观察和标准的过程）,描述：,意图,（目标是什么，,预期成果）,观察,（发生在这一,阶段活动的相关数,据对现状的描述）,描述：,意图,（项目是否按,计划执行）,观察,（实际的执行,和项目交付）,描述：,意图,（项目所预期,的效果）,观察,（项目结束后,所收集的与实际结,果相关的数据）,（,5,）顾客导向模式,顾客导向模式将政策干预对象的目标、期望、关心甚至需要作为评价的组织原则和价值准则。核心是项目能否使顾客的关心、需要和期望得到满足。,最大优点在于体现了,民主,和,参与,。,顾客定位,确定样本,调查意见,（,6,）利益相关者模式,利益相关者是指所有对政策的目标和执行感兴趣，并对其具有影响的团体和个人。,包括：,I.,目标群体,II.,直接受益者,III.,直接管理者,IV.,资源提供者,V.,外部咨询顾问、供应商以及其他对计划,/,项目提供支持的人或机构,VI.,在本计划,/,项目环境中可能受到计划,/,项目结果影响或对其感兴趣的其他机构,优点：知识性 应用性 目标管理型,2.,经济模式,（,1,）生产率模式,准则：,I.,过去,II.,国内比较,III.,国际比价,IV.,水准基点,V.,目标,VI.,顾客期望,VII.,利益相关者期望,VIII.,职业准则,IX.,最小化,X.,最优化,（,2,）效率模式,3.,职业化模式,职业化模式指职业人员根据他自己的价值准则和执行的质量标准来评价其他人员的执行情况，主要是,同行评议,。,生产率模式,Productivity model,8.,生产率模式,productivity model,效益模式,Efficiency model,9.,成本,收益模式,cost-benefit model,10.,成本,效果模式,cost-effectiveness model,经济模式,Economic models,政策成果,政策影响,政策产出,政策投入,（成本）,职业化模式,Professional models,职业人员根据自身的价值准则和质量标准来评价其他人员的执行情况。（教授评价教授、律师评价律师、医生评价医生等）,教授,律师,医生,教授,律师,医生,同行,评议,政策评价的方法,模型,主要对象,一致意见,方法论,产出,典型问题,系统分析,经济学家、经理,目标、已知原因和效果、定量变量,规划、计划和预算系统、线性规划、规划改进、成本效益分析,效率,获得了预期效果吗？可以用更经济的方法获得该效果吗效果最高的计划是什么？,行为目标,经理、心理学家,预先确定的目标、定量产出变量,行为目标、成就测试,生产率、责任,获得预期效果吗？计划起作用吗？,决策制定,决策者（尤其是行政人员）,一般目标、指标,调查、问卷、采访、自然改进,效果、质量控制,计划有效吗？哪些部分有效？,（接上表）,无目标,消费者,结果、指标,偏见控制、逻辑分析、做法,消费者选择、社会效用,全部效果是什么？,技术评论,内行、消费者,批评意见、标准,评论总结,提高标准、增强意识,批评家会同意计划马？听众的赞赏增加了吗？,专业总结,专业人员、公众,指标、工作程序,专门小组总结、自学,专业接受,专业人员认为计划的等级是什么？,准法律,陪审团,程序和判断,准法律程序,决议支持和反对计划的观点是什么？,案例研究,客户、实践者,谈判、活动,案例研究、来访、观察,理解多样性,对于不同的人，计划有什么不同？,公共政策评价评价模型,政策执行前,政策执行后,时间,A2,政策效果,A2,A1,模型,1,A1,简单“前,后”对比分析,公共政策评价评价模型,政策执行前,政策执行后,时间,模型,2,政策效果,A2,A1,P,P1,A1,A2,趋向线,公共政策评价评价模型,时间,政策执行前,政策执行后,政策效果,A2,B2,模型,3,A1,B1,A2,B2,控制对象,实验对象,“,投射,实施后”对比分析,“,有,无,”,政策对比分析,政策执行前,政策执行后,时间,A1,B1,A2,B2,A:,有政策,B:,无政策,（,A2-A1)-(B2-B1)=,政策效果,我国政策评价的现状,我国公共政策评价的现状可以概括为：刚刚起步，问题 重重。,存在的主要问题有：,1.,评价者缺乏对政策评价的科学认识和认真态度,2.,评价标准以价值判断为主，评价方法以定性分析为主,3.,缺乏独立的政策评价组织,4.,评价对象以政策输出为主，忽视对政策影响的评价,5.,资料和评价经费欠缺,6.,公众未能广泛参与政策评价,“,政治控制评价”,政策评价并不总是声誉良好，令人信服。常见的情形是，一项表面上看来是真诚的评价，实际上却被称为虚拟性评价的一种。虚拟评价的目的分为两类。其中一类就是,“,政治控制评价,”,。这样的评价是基于政治因素而启动的，数据的收集，以及最终政策评价报告的发布，都会受到严格控制，目的是制造某些人士期望的政策印象。这种预先期望的政策印象既可能是否定性的，也可能是肯定性的，但绝不会真实反映政策实施成功与否，而是提供政策评价委托者所需要的政治理由。,发展我国政策评价事业的思考,应从以下几个方面着手推进我国的政策评价事业：,1.,提高对政策评价工作重要性的认识,2.,建立独立的政策评价组织,一是规范、健全官方的政策评价组织,二是大力发展民间的政策评价组织，并使之逐渐成为政策评价的重点,三是加强专业评价人员队伍建设,3.,使政策评价制度化,4.,明确政策目标、精选评价对象,5.,建立健全政策评价的信息系统,6.,引入科学的评价理论、方法和技术,政策监控对象,政策过程及个人、组织（主要是行政组织,）,立法机构,人大或议会,司法机构,法院检查院,行政组织,政党,利益集团,工会、协会,大众媒体,公共利益,60,七,公共政策终止障碍,、因素,及应对策略,涵义与作用,对象与形式,推动力量与障碍,策略措施,61,政策终止的兴起,在,20,世纪,60,年代兴起的公共政策运动中,对于公共政策过程链条上的一个重要环节即公共政策的终止问题缺少研究。,70,年代中期,西方各国面临经济滞胀问题,即面临着需要全面调整公共政策的问题时,才认识到了公共政策终止在公共政策研究和实践中的重要地位。自此开始,公共政策的终止问题才逐渐成为学术界热门话题,吸引大量学者关注并讨论这一问题。,62,政策终止本身就是公共政策过程的完整性的体现,只有在关注政策制定系统的同时注重政策终止的科学研究问题,才能赋予公共政策以真正科学的面目。,（理论意义）,人类正在进入一个复杂性和不确定性迅速增长的历史时期,公共政策的生命周期会变得越来越短暂。在这种情况下,注重对公共政策终止问题的研究也同注重公共政策开发的研究一样重要,我国处于由计划经济向市场经济的转轨、由传统经济向现代经济的转轨过程中，旧政策的终止、新政策的出台是经常的现象,63,政策终止主要是针对以下四种情况进行,一是已经实现了政策的既定目标；,二是发现政策背离了既定目标；,三是发现政策完全是多余而无效的；,四是政策的实施引发了更为严重的问题：,64,公共政策终止的涵义,“,终止,”,一词，人们在生活中常用，它一般是指某一活动事物在时间和空间上的终止或结束。,公共政策终止,是指政策制定者经政策评价后，发现一些政策已经过时、多余、失效，或引发了重大不良后果，采取必要措施予以终止的行为。,公共政策终止不是一种自然形成的现象。而是一种人们的主动性行为，是人们在政策执行过程中发现问题并予以纠正，旨在提高政策绩效的政策行为。,65,公共政策终止的特征,（,l,）强制性。,一项政策的终止总是会损害一些相关的人、团体和机构的利益，遇到强烈的反抗。因此，往往靠强制力来进行。,（,2,）更替性。政策终止意昧着新旧政策的更替，是政策连续性的特殊表现。,（,3,）灵活性。政策终止是一个复杂而又困难的工作，必须采取审慎而又灵活的态度，处理好各种动因和关系。,66,政策终止的地位,政策终止在政策过程中的地位主要表现在两个方面：,一是政策终止宣告了旧政策的结束；,二是政策终止预示着新政策的启动。,政策终止在政策的周期循环中担负着承上启下、开拓未来的任务，是政策过程中不可或缺的一个环节。,67,政策终止的作用,（现实意义）,1,、有利于节约政策资源,实际成本、机会成本,2,、有利于提高政策效率,有利于其他政策的顺利执行,3,、有利于政策过程的优化和政策质量的提高,发现问题、纠正错误、总结经验、吸取教训,消极影响,（,1,）频繁的政策终止会造成政策,不稳定的感觉,；,（,2,）频繁的政策终止会,损害政府形象,；,（,3,）,打击,原政策受益者的,积极性,；,68,政策终止的对象,1,、权力与责任,政策执行首先表现为权力的履行和责任的承担，而政策终止则预示着相应权力的丧失和相关责任的放弃。,2,政策功能,(,服务与管制,),政策功能主要表现为政策执行机构所提供的服务或管制，政策终止则预示着相应服务的停止或相关管制的撤销。,3,、相关组织,政策执行活动是组织活动，必须通过一定的组织来完成，而政策终止通常会伴随相关组织的缩减或撤销。,69,政策终止的类型,1,、根据政策层次的分类,P,德利翁,政府功能的终止,政府组织的,终止,狭义上的政策终止,项目终止,70,根据政策终止程度的分类,P.,德利翁和布鲁尔（,1983,）,根据政策终止所需时间而进行的分类,巴尔达茨,1,代替型,2,合并型,3,分离型,4,渐减型,5,断绝型,1,爆发型,2,渐减型,3,混合型,71,政策终止的形式,B,E,C,D,A,废止,替代,合并,缩减,分解,72,替代,指用新政策替代旧政策，但所面对的政策问题和政策目标基本没有改变（,九年义务教育政策,）。,目的：,更好解决旧政策没有解决或根本解决不了的问题，以满足目标群体的政策需求，实现政策目标。,合并,指旧的政策虽被终止，但部分实际功能并没有被完全取消，而是将其合并到其他政策内容中去。,方式：,终止的政策内容合并到一项已有的政策中,把两项或以上终止的政策合并为一项新政策,（,普通高校统一缴费政策,）,73,分解,就是将旧政策的内容按照一定的规则分解成几部分，每一部分形成一项新的政策。,例如：,单位保障养老保险、失业保险、人寿保险、医疗保险、生育保险等。,缩减,就是采用渐进的方式，一步步对政策进行终止，其目的是有效缓解因政策终止所带来的巨大冲击，逐步协调各方面的关系，比较稳妥地实施终止，减少那些不必要的损失。,例如：,物价政策改革,老人老政策、新人新政策：司法考试、分房,74,公共政策终止的形式,政策计划,终止,政策资源,终止,政策组织,终止,政策功能,终止,75,政策终止的推动力量,（,1,）财政困难。财政赤字、税收减少等而导致政策或项目的终止；,（,2,）政府的低效率。即政府机构的效率太低、成本太高而导致政策或项目的终止；,（,3,）政治意识形态。意识形态以及价值观念的改变或冲突导致政策或项目的终止；,（,4,）行为理论的变化。即关于人性、行政管理和社会服务应如何提供方面理论的变化导致政策或项目的终止；,（,5,）学习。采用,“,试错法,”,方式，在政策实践中学习，随时终止那些错误的政策或项目。,76,国税总局原副局长曝废除农业税真相：成本太高,原来有些税种设计时就不计成本，比如屠宰税、农业税，等等。哪怕收,1,元钱的税,5,毛钱甚至是,8,毛钱成本也无所谓。最典型的例子是农业税，全国征,600,亿，成本有多少都算不出来的。比如，北京在废除农业税前，能收约,8000,万农业税，征收直接成本就有,6000,万，早就没有什么征收的价值了,77,孙志刚之死与强制性收容遣送政策的终止,封面故事,孙志刚死亡真相,18,4,月,25,日之前，孙志刚的亲人已在广州奔走了,30,多天，找了几十个部门，但没有人告诉他们，他们的儿子为何而死，谁又该为此负责。,4,月,25,日，,南方都市报,就此提出疑问。中共中央政治局常委、政法委书记罗干和中央书记处书记、政法委副书记、公安部部长周永康做出批示。,5,月,12,日，散布于,6,个省的全部,18,名涉案者被抓获归案。,5,月,20,日，检察机关提起公诉。,6,月,5,日，,18,名被告在广州市的三个法庭同时受审。,6,月,9,日，,18,名被告中一人被判死刑，一人死缓，一人无期徒刑，其余,15,人的刑期加起来大约,100,年。,谁该为孙志刚之死负责,26,孙志刚案件我们要注意什么？,27,评论 以强凌弱，于国何福？于民何利？,30,78,政策系统本身的自我更新的特性：一是政策系统是一个不断进行新陈代谢的系统，必须随着变化了社会经济发展以及国际形势的变化制定新的政策，而有时只有推陈才能出新，政策终止包括了这种推陈出新的过程；二是政策系统也是一个个不断与周围环境互动、修正自身的过程。,79,公共政策终止障碍,公共政策,终止障碍,组织障碍,心理障碍,社会障碍,法律障碍,资源障碍,80,1,心理方面的障碍,政策制定者、执行者、受益者,政策受益者,不愿既得利益（权力、地位、经济利益）受到损失,政策制定者,不愿承认所制定的政策无存在必要甚至错误决策,政策执行者,不愿自己的实际利益或发展前途受到威胁（存废）,2,组织方面的障碍,组织寻求生存和发展及自我扩张本性,某一机构存在的时间越长，它被终止的可能性就越小，经过一段时间，会形成继续存在的条件和对它的支持。,詹姆斯,E,安德森,81,3,社会方面的障碍,反对势力联合起来共同抵制政策的终止,4,法律方面的障碍,法律程序繁琐、耗时、复杂，及责任追究的影响,5,资源方面的障碍,沉淀成本、终止行为本身消耗、侥幸心理,82,公共政策终止的倡导与反对,支持者,反对者,政策的推行与政策反对者的利益冲突,利益差别,主张改革的推行新政,习惯性,出于公心的参与者减轻政府与人民的负担,认知,83,政策终止的措施,1,加强宣传教育，消除抵触情绪。,宣传适度、给对方选择自由、防止逆反心理产生,2,树立新的观念，营造改革气氛。,把握时机、因势利导、创新观念、改变认识,传播试探性信息，就是政府在正式宣布终止某项政策之前，在一些非正式场合，流露出进行终止的信息，以测定公共舆论对这一行动所持的态度。,例如：,1978,年真理标准的大讨论,84,3,公开评价结果，争取更多支持。,通过此途径获得更多社会力量的声援和支持,4,废旧立新并举，缓解终止压力。,减少政策目标群体利益损失；防止顾此失彼,5,做出必要妥协，减少终止代价。,折衷与妥协是正常社会现象，但政府不应作无原则退让,85,政策终止的力场较量,观望者,观望者,政策终止,改革者,反对者,旧政策受害者,旧政策制定者,既得利益者,执行者,支持者,反对者,【,案例,】,高考加分政策调整,2010,年,11,月，教育部、国家民委、公安部、国家体育总局、中国科协等五部门联合发文规范和调整部分高考加分项目。根据调整政策，高中生在奥林匹克竞赛中获得好成绩不再成为保送上大学的,“,敲门砖,”,，体育特长生在高考中的加分则最高不超过,20,分。,2010,年,11,月教育部官方网站公布了教育部、国家民委、公安部、国家体育总局、中国科协等五部门联合发布文件，规范和调整部分高考加分项目，主要涉及中学生学科奥赛,(,以下简称奥赛,),和部分科技类竞赛高考加分，以及体育特长生加分两个项目。新政策将于,2014,年高校招生时执行。本次奥赛保送及加分调整，大幅减少了高中毕业生保送大学资格。全国奥赛一、二、三等奖，最多加,20,分向高校投档，不再具备高校招生保送资格；获得省赛区一等奖的学生，既无保送资格，也不加分。高中阶段获得全国中学生奥赛决赛一等奖并被中国科协遴选为参加国际奥赛国家队集训的学生，才有资格保送上大学。其余种类的各种竞赛获奖者不再具备保送生资格。全国奥赛获奖者以及体育特长生最高加分不得超过,20,分。今后所有拟享受高考加分的考生，均须经过本人申报、有关部门审核、省地校三级公示等,3,个环节后方能予以认可，加大资格考生加分信息公示力度和社会监督效度。,思考题：,教育部为何要对高考加分政策进行调整？,88,促进政策终止的有效途径,美国学者罗伯特,贝恩在,如何终止公共政策,中提出了十二项忠告堪称经典：,(1),推迟新的受惠者。,(2),扩大政策支持者的范围。,(3),把焦点放在政策的危害性上。,(4),不要妥协。,(5),吸收局外人作为终止者。,(6),避免立法表决。,89,(7),不要侵犯立法机关的特权。,(8),利用意识形态的转变来证明危害。,(9),接受短期内增加的代价。,(10),提倡采用而不是终止。,(11),只终止必要的部分。,(12),别放试探性气球。,那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去，却很少有人喜欢听到计划失败或计划改变。,查尔斯,O,琼斯,90,八、公共政策变化,.,政策变化的两种基本模式,范式转换或中断,-,平衡模式，,即政策连续过程出现中断或飞跃，新政策取代旧政策。,常规变化模式，,即政策在保持基本方向或目标的前提下发展深化，或新旧政策之间保持较大程度上连续性。,a,、林德布罗姆的渐进主义理论，现行与可行的博弈,b,、政策次属系统（政策参与者团体）对政策领域的垄断。,91,政策风格（常规的政策变化）,政策风格：指同一批政策参与或团体长期主宰相关领域政策的制定执行，相关的政策问题总是被放在相似或相同的脉络和途径中加以处理最终形成特有的风格。,政策发展中的,“,范式,”,变化,“,范式,”,转换：是一个重新概念化的过程，即抛弃掉旧的概念体系，建立新的概念体系，即对经验材料进行新的系统化解释的过程。,92,“,政策范式,”,六个阶段,范式稳定性,反常的积累,实验,权威的破灭,争议,新范式制度化,93,影响范式变化的因素,（,1,）传统道德、风俗习惯、意识形态的约束。,（,2,）统治者的素质、责任心。,（,3,）集团利益的冲突。,（,4,）官僚机构内部的反势力。,94,亚当斯密的经济自由主义范式,凯恩斯主义范式,货币主义范式。,纵观中国农业政策的四次变化,政策范式视野下的中国社会政策,政策整体：,从经济政策时代到社会政策时代,社会政策：,从再分配型到发展型社会政策,95,.,政策变化的原因,政策总是基于特定的社会问题，以特定的时间和条件为转移。,任何政策都是相关利益主体相互博弈，相互妥协的结果。,任何政策都是需要逐渐完善。,96,公共政策变化的原因,权威决,策者变动,政策环境,变化,政策资源,限制,政策效果,低下,政策合法性,丧失,政策变迁,97,.,政策变化类型,根据变化的范围,政策局部变化,政策整体变化（政策创新）,根据引起变化的因素,政策内在变化,政策外在变化,根据变化的顺序,政策,“,自上而下,”,的变化,政策,“,自下而上,”,的变化,98,公共政策变化的类型,按政策变化,强度划分,按政策变化,程度划分,按政策变化,形式划分,可分为断裂式变迁、渐进式变迁,可分为部分变迁、重大变迁、完全变迁,可分为合并变迁、分解变迁、替代变迁,99,公共政策变化的类型（续）,按政策变化,内容划分,按政策变化,模式划分,按政策变化,能动性划分,可分为目标变迁、组织变迁、资源变迁,工具变迁,可分为周期性变迁、非周期性变迁,可分为主动性变迁、被动性变迁,