论强制性国家标准的技术法规化变革.pdf

2023 年第 6 期专题研讨Feature论强制性国家标准的技术法规化变革文/于连超摘要：强制性标准是我国标准体系的重要类型，随着标准化体制改革和立法完善，强制性国家标准正在进行技术法规化变革。因此，探讨国内外关于强制性标准属性的争议，分析我国强制性国家标准技术法规化变革的外在表达，以及强制性国家标准不是技术法规的内在原由。结合我国相关领域强制性国家标准改革实践，应进一步明晰标准与法律之界限，建立健全标准与法律协调配套机制。关键词：强制性国家标准；技术法规；标准化法强制性标准是我国标准体系的重要类型，在中华人民共和国标准化法（后文简称标准化法）中具有明确的法律地位。随着标准化体制改革进程加快，强制性标准的内涵外延与监督管理也在悄然发生变化。2015 年 3 月，国务院发布的深化标准化工作改革方案提出，整合精简强制性标准，将现行强制性国家标准、行业标准和地方标准整合为强制性国家标准。2017 年修订的标准化法（现行法）将上述改革措施落实为法律条款，规定了强制性国家标准的范围、原则、程序以及监督管理等措施。2020 年 1 月，国家市场监督管理总局发布了强制性国家标准管理办法，成为强制性国家标准的直接法律依据。可以说，上述体制改革和立法过程极大地推进了强制性国家标准的技术法规化变革。一、国内外关于强制性标准的认识厘清（一）ISO 和 WTO 关于强制性标准的界定无论是从国际标准化组织（ISO）、世界贸易组织（WTO）等国际组织关于标准的界定，还是从世界各国标准化立法就标准的态度来看，标准是供自愿实施的，这已达成共识。国际标准化组织/国际电工委员会（ISO/IEC）指南 2中对强制性标准（mandatory standard）进行了定义，即“强制性标准是因普遍性法律的效力或法规的排他性引证而强制使用的标准”，这里的“（对标准的）排他性引证”指“满足技术法规的相关要求的唯一方法是符合所引证的标准，基金项目：本文为国家社会科学基金重大项目“基于法治、国家治理和全球治理的技术法规研究”（21&ZD192）和国家重点研发计划“国家质量基础多要素综合应用示范及体系架构演进研究”（2019YFF0216800）的阶段性研究成果。作者简介：于连超，法学博士，中国计量科学研究院战略中心副主任、副研究员。16162023 年第 6 期专题研讨Feature这种对标准的引证方式就是排他性引证”。根据ISO/IEC 指南 2 对强制性标准的定义可以看出，强制性标准是由于普遍性法律的效力或法规的排他性引证说明，满足该项标准的有关要求是满足该项技术法规有关要求的唯一方法，从而使该项标准具有了强制执行的特性。换句话讲，标准实施的强制性是由法律赋予的，标准本身并没有强制约束力。因此，ISO/IEC 关于强制性标准的界定并没有否定标准本身所具有的“自愿实施”的性质。标准和技术法规是技术性贸易壁垒的基本形式，也构成世界贸易组织贸易技术壁垒协议（WTO/TBT 协议）的核心内容，在 WTO/TBT 协议框架下讨论标准和技术法规之间的关系具有重要意义。“强制性”因素是标准和技术法规的关键区分，是否具有强制性对 WTO/TBT 协议的适用至关重要。WTO/TBT 协议在附件 3 和第 2 条中分别对标准和技术法规规定了很多相同或相似的义务，如标准和技术法规都必须遵守最惠国待遇和国民待遇义务，二者都应最大限度地采用国际标准或以国际标准为基础来制定国内标准和技术法规，二者都应遵守一定的透明度义务等。与此同时，WTO/TBT 协议对标准和技术法规课以不同层次的义务，技术法规承担的义务更为严格。具体来看，标准和技术法规所承担的义务存在以下几个方面的重大区别：其一，WTO/TBT 协议第 2.2 条规定了“必要性原则”，即技术法规对贸易的限制不得超过为实现合法目标所必需的限度，而附件 3中没有对标准有类似规定。其二，WTO/TBT 协议第 2.6 条规定了技术法规的相互承认原则，即WTO 成员国应积极考虑将其他成员国的技术法规作为等效法规加以接受，而附件 3 中没有要求 WTO 成员国对其他成员国的国家标准的承认和接受等类似规定。其三，标准和技术法规1.参见李冬冬：TBT 协定中技术法规和标准“强制性标准”区分要素以美国金枪鱼案（）为例，载中国科技论坛2016 年第 9 期，第 142-147 页。所承担的透明度义务有所不同，WTO/TBT 协议第 2 条对技术法规施加的透明度义务比附件 3对标准施加的透明度义务更加严格。例如，第2.9.2 条要求 WTO 各成员国应通过秘书处通知其他成员方拟议的技术法规所涵盖的产品，并对其目的和理由做出简要说明，即所谓的“通报制度”，而附件 3 中不存在对标准的类似规定。其四，除了标准和技术法规所承担的实体义务存在上述区别之外，二者所承担的程序义务也有所不同。特别是，WTO/TBT 协议附件 3的 Q 项规定“标准化机构对已接受本良好行为规范的其他标准化机构就本规范的实施提出的交涉，应给予同情考虑并提供充分机会就此进行磋商，并应为解决任何争端做出客观努力”，这一规定表明标准化机构承担的义务属于软性义务，关于标准的争端应通过标准化机构之间的磋商来解决，而无法适用 WTO关于争端解决规则和程序的谅解（DSU）建立起来的WTO 争端解决机制，而关于技术法规的争端则可以适用 WTO 争端解决机制进行裁决。1（二）标准化法框架下的强制性标准在我国，强制性标准已成为一个严格的法定概念。1989 年标准化法规定：“国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准”。根据现行标准化法规定，我国的国家标准分为强制性标准和推荐性标准，其中“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准”。因此，在我国法律框架内，强制性标准并不是 ISO/IEC 指南所指的由于标准得到立法引用而获得的强制实施效力，而是关于标准本身强制实施效力的确认。也就是说，17172023 年第 6 期专题研讨Feature标准化法是我国强制性标准最直接的法律渊源。有学者坚持“强制性标准是技术法规”的观点，2其理由主要是强制性标准符合WTO/TBT协议关于技术法规定义的要求，强制性标准在制定目的和发挥作用上等同于技术法规。从形式和现象层面来看，我国的强制性标准在客观上起到了技术法规的作用。但从法理角度分析，我国的强制性标准还属于“标准”范畴，而技术法规则属于“法律”范畴，强制性标准在内容、制定、审查、批准、实施和监督方面与技术法规不同，强制实施的主体、实施力度和效果也不可能相同。3当然，也有人认为 ISO/IEC 指南关于强制性标准的定义不适用于我国标准化法中的“强制性标准”，强制性标准在中国具有特殊的内涵，必须结合我国的法律法规和标准化实践来理解。4有学者指出，强制性标准的改革是构建新型标准化体制的关键，并认为中国强制性标准体系存在管理主体不统一，多头领导且缺乏协调；发布程序欠规范，信息披露不充分；规范领域的限定不够严格，存在一定的随意性，以及分散、重叠、重复的现象；强制性标准在内容上有相互矛盾、冲突和不一致的情况。特别是普遍对强制性标准的认识不到位，仅仅将其视为标准的一种类型，“在制定、实施与管理上与推荐性标准并无明显差别”，导致强制性标准的法律地位和性质模糊。但是，将这些问题归结为“国家标准化行政管理部门的层级较低，造2.关于技术法规的核心特征，学界已达成以下共识：（1）技术法规不是独立的系统，更不是独立的法律部门，它分布在法规体系的不同层次中；（2）技术法规以法律义务为主要构成，以国家强制力保证实施，具有强制性；（3）技术法规的制定趋向于仅规定基本要求，关于技术细节的规定通过引用适用的标准或委托标准机构制定标准并加以引用来实现。参见陶丽琴：对 WTO 机制下技术法规之法理学界定，载河南省政法管理干部学院学报2002 年第 6 期，第79-82 页；李玫、赵益民：技术性贸易壁垒与我国技术法规体系的建设，中国标准出版社 2007 年版；申进忠、陶丽琴：我国入世后技术法规建设初探，载行政与法2002 年第 6 期，第 59-60 页；郭济环：我国技术法规概念刍议，载科技与法律2010 年第 2 期，第 10-13 页。3.参见任涛：WTO 框架之下构建我国技术法规和标准体系的思考，载行政与法2011 年第 9 期，第 114-117 页。4.参见刘云：如何理解强制性标准在中国的内涵，载中国质量报2018 年 3 月 2 日，第 004 版。5.参见刘三江等：强制性标准的性质：文献与展望，载学术界2016 年第 2 期，第 79-89 页。6.参见柳经纬：标准的类型划分及其私法效力，载现代法学2020 年第 2 期，第 157-170 页。7.参见陈伟：作为规范的技术标准及其与法律的关系，载法学研究2022 年第 5 期，第 84-100 页。成其很难协调其他行政部门和地方部门，统筹强制性标准体系的建设与实施”，并提出“将现行标准化行政管理部门的主要职能从组织管理具体标准的制定实施，转到裁定强制性标准规制领域（事项）”的建议，这种观点尤为不妥。5此种判断没有认清国家标准机构的性质和职责，只是试图赋予国家标准机构更多的立法权限，本质上还是将强制性标准放在标准的框架内进行讨论，抹杀了标准和法律之间的本质界限。关于强制性标准的进一步分析势必要突破标准化法的范畴，法学界在讨论标准的私法效力时认为，“标准进入私法的路径包括法律的规定和当事人的约定”两种基本方式。强制性标准以及被法律引用而获得强制实施效力的推荐性标准，均可直接依据法律的规定进入私法领域，推荐性标准（除被法律引用外）、企业标准、团体标准只能通过当事人的约定进入私法领域。6标准并不属于公法规范，对于公法抑或是私法，标准的功能都是提供一种参照规定。强制性标准的法律效力来源于公法规定而非标准本身，其强制性是公法执行上的强制性而非私法适用上的强制性。7这一态度表达了强制性标准具有鲜明的法律强制性，而其他标准则是自愿性规范。二、强制性国家标准技术法规化变革的外在表现在我国，关于强制性标准的改革呼声一直18182023 年第 6 期专题研讨Feature不断。对此，深化标准化工作改革方案对强制性标准的改革作了总体部署，一是在标准体系上，逐步将现行强制性国家标准、行业标准和地方标准整合为强制性国家标准。二是在标准范围上，将强制性国家标准严格限定在保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全和满足社会经济管理基本要求的范围之内。三是在标准管理上，国务院各有关部门负责强制性国家标准项目提出、组织起草、征求意见、技术审查、组织实施和监督；国务院标准化主管部门负责强制性国家标准的统一立项和编号，并按照世界贸易组织规则开展对外通报；强制性国家标准由国务院批准发布或授权批准发布。四是免费向社会公开强制性国家标准文本。现行标准化法对深化标准化工作改革方案关于强制性标准改革的总体部署进行了法律化。为了加强强制性国家标准管理，规范强制性国家标准的制定、实施和监督，国家市场监督管理总局根据现行标准化法的相关规定制定了强制性国家标准管理办法。现行标准化法和强制性国家标准管理办法是我国强制性国家标准制度的主要法律渊源，体现了我国强制性国家标准进一步走向技术法规的明显趋势。（一）强制性国家标准层级与范围的技术法规化现行标准化法立法取消了原来的强制性行业标准和强制性地方标准，仅保留强制性国家标准，并将强制性国家标准限定在“保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要”这一范围。强制性国家标准管理办法重申了这一原则，即“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准”。这一规定与 WTO/TBT 第 2.2 部分关于技术法规范围的规定基本是一致的，不同之处是我国强制性国家标准的范围还扩大至“经济社会管理基本需要”。根据 WTO/TBT 的规定，技术法规一般应当由成员国的中央政府制定，地方政府不能制定技术法规。而且，成员国不得要求或鼓励其领土内的地方政府机构制定对国际贸易产生障碍的技术措施。因此，现行标准化法关于强制性标准的规定在制定层级和制定范围上越来越趋向于 WTO 关于技术法规的要求。（二）强制性国家标准制定主体与制定程序的技术法规化在 1989 年标准化法框架内，1990 年原国家技术监督局发布了国家标准管理办法，该办法是制定国家标准的重要法律文件，规定了全国标准化技术委员会负责国家标准的起草和技术审查等工作，但并没有对强制性国家标准和推荐性国家标准的制定程序进行区别规定，这体现出立法对强制性国家标准与推荐性国家标准之间的界限不甚明晰。在现行标准化法框架下，国家市场监督管理总局专门制定了强制性国家标准管理办法，旨在“加强强制性国家标准管理，规范强制性国家标准的制定、实施和监督”，用以指导、规范“强制性国家标准的制定（包括项目提出、立项、组织起草、征求意见、技术审查、对外通报、编号、批准发布）、组织实施以及监督工作”，体现出立法逐步对强制性国家标准和推荐性国家标准进行明确区分的趋势。现行标准化法明确规定“国务院有关行政主管部门依据职责负责强制性国家标准的项目提出、组织起草、征求意见和技术审查”，而国务院标准化行政主管部门只是负责强制性国家标准的立项、编号和对外通报等形式工作。据此，笔者认为，国务院标准化行政主管部门并不对强制性国家标准的制定过程进行实质性参与，只是通过事前的立项和事后的编号进行形式上的统一管理。国务院有关行政主管部门对强制性国家标准的制定负责。此外，现行标准化法还规定“国务院有关行政主管部门可以委托标准化技术委员会承担强制性国家标准的起草和技术审查工作”，这里的“委托”隐含着标准化技术委员会起草和对强制性国家标准进行技术审查并不是“委托立19192023 年第 6 期专题研讨Feature法”，而只是一种技术咨询行为。8（三）强制性国家标准免费向社会公开凸显其技术法规化现行标准化法规定：“强制性标准文本应当免费向社会公开。国家推动免费向社会公开推荐性标准文本。”强制性国家标准管理办法则进一步明确细化了标准化法的这一态度，即“国务院标准化行政主管部门应当自发布之日起二十日内在全国标准信息公共服务平台上免费公开强制性国家标准文本”。可见，标准化法对强制性标准和推荐性标准的著作权保护采取的是截然不同的态度。标准构成作品，并受中华人民共和国著作权法（后文简称著作权法保护已成为共识。9免费向社会公开强制性标准表明强制性标准不再受著作权法保护，根据我国著作权法规定，“法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件，及其官方正式译文”不受著作权法保护。因此，关于强制性标准免费向社会公开的立法态度，进一步表明了强制性标准具有鲜明的“法律”属性。（四）强制性国家标准不再署名的规定突出其法律属性强制性国家标准管理办法第十九条第二款规定：“编写应当遵守国家有关规定，并在前言中载明组织起草部门信息，但不得涉及具体的起草单位和起草人信息”。立法者认为，“强制性国家标准参照技术法规，不适宜标注起草单位、起草人”。10标准起草单位和个人署名制度是我国标准化制度的特色，这一制度最早可溯源至原国家标准局在 1988 年 4 月发布的一项8.有学者认为，标准制定程序尽管不完全等同于立法（含行政立法）程序和规范性文件制定程序，但是行政机关制定技术标准（强制性技术标准只能由行政机关制定）是一种抽象行政行为，技术标准在实质意义上却具有法律规范同样的功能和效力，除去其内容上的科学性、技术性、专业性之外，在一般制定程序上与立法程序和规范性文件制定程序具有相似性。参见曾祥华：论技术标准制定程序的正当性，载法学论坛2023 年第 3 期，第 140-150 页。9.参见于连超、逄征虎：国家标准版权保护的法理基础与制度建设，载标准科学2017 年第 4 期，第 6-9 页。10.解读，http:/ 年 3 月 16 日。11.参见陈云鹏：关于我国标准起草人署名的历史探轶及现状研究，载中国标准导报2012 年第 8 期，第 30-32 页。通知，即“在此标准发布后，各有关方面对未规定标准中应署名标准主要起草人提出意见，认为标准中需要署名起草人。为明确起见，现研究决定，在 GB/T1.1-1987 第 7.2 条标准负责起草单位的下面补充规定：需要时，可以写上本标准主要起草人。人数一般以三至五人为宜”。根据该标准的最新版本 GB/T1.1-2020第 8.3 部分的规定，标准起草者的基本信息应当在标准文本的“前言”部分写明。标准起草单位和个人署名制度带来严重的社会问题，一直受到标准化理论界的诟病。由于标准起草人已经作为标准化工作人员奖励申报和晋升的评价指标，因此就带来了标准起草人署名的“权利寻租”的空间。况且，标准起草单位和个人署名并不能真实地反映标准起草人在标准起草中的贡献。11关于标准起草人的国际通行办法是不在标准中署名标准起草单位和起草人信息，而是采用标准归口的技术委员会署名的做法。国际通行办法强调了标准起草工作是集体工作成果的结晶，而非个别起草人的劳动成果，很好地体现了标准的公共属性。尽管 GB/T1.1 还在坚持标准起草单位和个人署名制度，但是强制性国家标准管理办法已经抛弃这一制度，不管是否是基于避免标准起草单位和个人署名制度可能带来的寻租问题，这一做法更是强制性国家标准之法律属性的本质要求。（五）强制性国家标准发布实施的技术法规化之前，根据国家标准管理办法的规定，国家标准由国务院标准化行政主管部门统一审批、编号、发布。由国务院标准化行政主管部门批准发布强制性国家标准表达了国家标准较20202023 年第 6 期专题研讨Feature弱的法律属性。现行标准化法规定：“强制性国家标准由国务院批准发布或者授权批准发布”。现行标准化法这一规定表达了强制性国家标准较强的法律属性。强制性国家标准管理办法对强制性国家标准的具体发布形式做了规定，即“国务院标准化行政主管部门依据国务院授权批准发布强制性国家标准。强制性国家标准应当以国务院标准化行政主管部门公告的形式发布”。增加“国务院授权”这一规定，强化了强制性国家标准的法律属性。三、强制性国家标准不是技术法规的内在原由关于强制性标准的法律属性，有学者将强制性标准界定为“强制性的技术规范”，强制性标准并不属于正式的法律渊源，而是属于非正式的法源之“规章以下的其他规范性文件”。因此，强制性标准不能作为法院审理案件的依据，符合强制性标准仅可以作为一种法律事实或证据加以援引。12尽管标准化最新立法中关于强制性国家标准的规定表现出强制性国家标准具有明显的技术法规化趋势，但目前法律框架内的强制性国家标准还不是技术法规。根据我国中华人民共和国立法法（后文简称立法法）规定,我国正式法律渊源包括：宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。强制性国家标准与部门规章较为接近，但是，强制性国家标准和法律在法律渊源、制定程序、批准发布及内容方面有较大差异。（一）法律渊源不同强制性国家标准的法律渊源是标准化法和相关立法，法律法规的法律渊源是宪法立法法和规章制定程序条例等，这决定了强制性国家标准还属于标准的范畴。（二）制定主体不同12.参见何鹰：强制性标准的法律地位司法裁判中的表达，载政法论坛2010 年第 2 期，第 179-185 页。强制性国家标准管理办法第九条规定：“国务院标准化行政主管部门统一管理全国标准化工作，负责强制性国家标准的立项、编号和对外通报。国务院有关行政主管部门依据职责负责强制性国家标准的项目提出、组织起草、征求意见和技术审查。强制性国家标准由国务院批准发布或者授权批准发布”。由此可见，强制性国家标准的实际制定机构应是国务院有关行政主管部门。而法律的制定主体是各级立法机关，立法机关具有重要的政治地位和宪法意义。如规章制定程序条例第十四条规定：“部门规章由国务院部门组织起草，地方政府规章由省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府组织起草”。（三）制定程序不同强制性国家标准主要有标准化技术委员会或相关技术专家组组织起草，强制性国家标准文本能否通过主要还是取决于标准化技术委员会的表决。因此，强制性国家标准采取的依然是标准制定程序，尽管强制性国家标准制定程序体现了过多的政府干预因素，但其与法律应有的制定程序之间依然有着本质上的区别。宪法立法法和规章制定程序条例对法律、行政法规、政府规章的制定程序有明确规定。（四）文本形式与内容不同强制性国家标准与法律法规的文本形式不同。1990 年的国家标准管理办法第十六条规定，负责起草单位应按 GB1标准化工作导则的要求起草国家标准征求意见稿。虽然强制性国家标准管理办法没有明确规定强制性国家标准编制的文本形式要求，但也有间接的隐含规定，即“强制性国家标准编写应当遵守国家有关规定，并在前言中载明组织起草部门信息”。法律文本也由其基本的形式要求，如立法法第六十五条规定，法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目，编、21212023 年第 6 期专题研讨Feature章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。此外，强制性国家标准与法律法规的文本内容不同。强制性国家标准是对需要在全国范围内统一的强制性技术要求而制定，仅仅提出技术要求，一般不包括执行机构、执行程序和补救措施等管理内容，更不会有违反标准条款的责任规定。（五）起草人信息不同尽管强制性国家标准管理办法要求强制性国家标准不再署名起草单位和起草人信息，但是该办法第四十条规定：“强制性国家标准发布后，起草单位和起草人信息可以通过全国标准信息公共服务平台予以查询”。这表明，立法并没有彻底放弃标准署名制度，立法者认为这一做法的目的是“保护各方参与标准化工作的积极性”。13对于法律而言，法律文本中不体现参与立法的单位和个人名称，也不可能通过立法机关查询到参与立法的单位和个人的相关信息。（六）批准发布程序不同不同的立法有不同的批准发布程序，部门规章经部务会议或者委员会会议决定，并于部门负责人签署命令予以公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。强制性国家标准由国务院批准发布或者授权批准发布。可见，强制性国家标准和法律法规在批准发布实施上还存在较大不同。四、强制性国家标准的技术法规化变革的进一步思考（一）工程建设标准体制改革方案（征求意见稿）解读13.解读，http:/ 年 3 月 16 日。14.参见住房城乡建设部办公厅关于征求工程建设标准体制改革方案（征求意见稿）意见的函，https:/ 年 5 月 17 日。在我国，“强制性标准”一词体现在标准化立法与标准化政策的行间字里，鲜有“技术法规”这一称呼。2017 年 7 月，住房城乡建设部发布的工程建设标准体制改革方案（征求意见稿）14一改以往立法与政策的保守态度，明确提出强制性标准的技术法规化改革问题。工程建设标准体制改革方案（征求意见稿）指出，通过“将现行标准中分散的强制性规定，精简整合为全文强制性工程建设规范（以下简称“工程规范”），逐步过渡为技术法规，实现与现行法律法规的深度融合”。工程建设标准体制改革的目标是“建立以工程建设技术法规为统领、标准为配套、合规性判定为补充的技术支撑保障新模式”。这是我国标准化政策首次明确表态将强制性标准转变为技术法规，“工程规范”是这一转变的过渡桥梁。根据工程建设标准体制改革方案（征求意见稿）规划，“工程规范”分为国家工程规范、行业工程规范和地方工程规范三级，其中行业工程规范可补充细化并应严于国家工程规范，地方工程规范可根据本地特点补充细化并应严于国家、行业工程规范。工程建设标准体制改革方案（征求意见稿）关于工程建设领域强制性标准的技术法规化改造提出了明确方向。其一，在制定主体方面，国家工程规范、行业工程规范和地方工程规范分别由国务院或国务院授权部门、国务院有关部门、省级人民政府审查批准。国家工程规范与行政法规的制定主体是一致的，行业工程规范与部门规章的制定主体是一致的，地方工程规范与政府规章的制定主体是一致的。其二，在制定程序方面，工程建设标准体制改革方案（征求意见稿）明确提出“工程规范的起草应参照法规制定程序，做到客观、公开、公正”。可见，工程规范制定程序不再是依照标准22222023 年第 6 期专题研讨Feature制定程序，而是要求依照法规制定程序，这里的法律渊源主要有立法法 规章制定程序条例等。其三，在制定范围方面，工程建设标准体制改革方案（征求意见稿）规定，关于工程规范的技术内容主要做到“兜底线、保基本”，对工程规范中的性能化要求，“应尽可能明确可选择的具体技术措施”。这一规定与欧盟的“新方法指令”15相似，即立法仅对安全等基本要求进行规定，对满足基本要求的具体技术措施则通过标准和其他方式实现。因此，可以认为工程建设标准体制改革方案（征求意见稿）关于国家工程规范、行业工程规范和地方工程规范三级分类与行政法规、部门规章和政府规章相对应，16国家工程规范属于行政法规范畴，行业工程规范属于部门规章范畴，地方工程规范则属于政府规章范畴。但是，工程建设标准体制改革方案（征求意见稿）发布已有近六年之久，目前还没有出台正式的改革方案和具体措施。（二）做好强制性国家标准技术法规化变革的准备我们应深刻认识到，强制性标准不是标准化问题，而是法律问题，强制性标准的改革绝不是标准化治理体系改革的任务，而是国家法治建设的任务。正如有学者指出，标准作为外在于法律的规范系统，不能当然进入法律领域，标准进入法律领域需要一定的路径。标准之所以能够进入法律领域，不取决于标准而取决于法律，取决于法律对标准的接受。要推进强制性国家标准法治化进程，只有在法治的条件下，标准才具有替代法律的作用。标准替代法律对于法治的意义在于，应当将标准纳入法治的视15.参见刘春青：欧共体新方法指令运行模式评述，载欧洲2002 年第 3 期，第 60-64 页。16.根据立法法规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。17.柳经纬：论标准替代标准的可能及限度，载比较法研究2020 年第 6 期，第 174-184 页。18.参见于连超：标准化法原论，中国标准出版社 2021 年版。野，充分发挥标准化的作用，促进国家法治建设。17接下来，强制性国家标准的技术法规化变革需要着手做好两方面的准备。一是该归法律的归法律，该归标准的归标准。从标准化角度来看，强制性国家标准不应属于标准化法的调整范围，即标准化法的调整对象仅限于自愿性标准，将强制性国家标准移出标准化法是强制性国家标准技术法规化改造的重要措施。应与这一重要举措配套相应的体制改革措施，改革的主要方向是建立权威独立的国家标准机构，作为自愿性标准的协调机构，不再干涉技术法规的制定问题。而是将强制性标准体系改造为技术法规体系，转而由政府法制部门管理，实现该归法律的归法律，该归标准的归标准。18二是建立健全标准与法律协调配套机制。技术法规与标准的制定机构是相互独立的，但二者仍建立一定的机制保持必要的合作与联系。例如：澳大利亚建筑技术法规委员会（ABCB）负责制定技术法规，澳大利亚国家标准机构标准国际有限公司（SA）负责制定标准，ABCB经常派员参加制定技术法规所需要的标准制定委员会的工作，与 SA 保持紧密有效的工作关系，旨在加强澳大利亚建筑技术法规（NCC）与澳大利亚标准（AS）之间的一致性。ABCB与 SA 签署了合作备忘录，为合作制定建筑技术法规引用标准建立工作机制。在欧盟，则是技术法规制定机构直接向标准化机构下达技术法规所需要的标准的制定任务，即欧盟委员会授权欧洲标准化委员会（CEN）、欧洲电工标准化委员会（CENELEC）和欧洲电信标准协会（ETSI）承担支撑技术法规制定和实施所需要的23232023 年第 6 期专题研讨Feature标准制定工作。因此，要实现强制性标准回归技术法规体系，从根本上需要推进国家法治建设，同时也需要依赖丰富的标准化资源，建立健全标准与法律协调配套机制，实现标准支撑法律实施的良性互动。Research on the Reform of the Technical Regulation of Mandatory National StandardsAbstract:Mandatory standards is an important type of Chinese standard system,along with the standardization system reform and legislative improvement,mandatory national standards is carrying out the reform of technical regulation.Therefore,to discuss the dispute about mandatory standards attribute at home and abroad,analyze the external expression of the reform of mandatory national standards technical rule,and the essential reason why mandatory national standards is not technical regulation.According to the practice of mandatory national standards reform in related fields,the limit of standard and law should be further clarified,and the supporting mechanism of coordination between standard and law should be established.Keywords:Mandatory National Standard;Technical Regulations;Standardization Law2424