近代以来康区社会治理研究.pdf

青藏高原论坛TIBETANPLATEAUFORUM2023 年 3 月第 1 期第十一卷总第四十一期基金项目：本文系四川民族学院项目“近代以来康区社会治理研究”（批准号：XYZB2007SA)阶段性成果。作者简介：陈光军，男，江西南昌人，四川民族学院马克思主义学院教授，主要从事思想政治教育研究。近代以来康区社会治理研究陈光军（四川民族学院，四川康定626001）摘要：近代以来，随着边疆危机加深和社会政治形势的演变，各级政府加强了对康区的治理。既有中央政府对康区的治理方略和措施，又有地方政府对康区的治理实践，还有中央与地方政府之间、相邻省份地方政府之间围绕康区治理和开发的多边博弈，启示必须要有一个统一的、强有力的中央政权。既要考虑到少数民族问题，又要考虑到边疆问题和国防问题，把两者有机结合起来。在历史巨变或社会转型中，始终要把构建一个统一的、团结的、互生共长的中华民族放到突出位置。关键词：康区；近现代；治理；开发康区位于我国西部，居西南高原的中心，其地密迩川、青、滇、藏，多省毗邻地区，具有特殊的地理、民族、历史文化背景，地缘区位十分重要。对该区的治理，关系到西南边疆安全和社会稳定。但康区往往是少数民族聚居区，经济落后，交通不便，人烟稀少，民族关系复杂。加上康区处在多省交界地区，省界线犬牙交错，涉及中央与地方、相邻省与省之间、地区与地区之间的多边关系，治理过程中往往权责不明，容易出现管辖不便或者管理不到位的情况，治理难度较大，历来堪称“难治”。近现代以来，随着边疆危机的加深和社会政治形势的演变，各级政府加强了对康区的治理。在对康区的治理中，既沿袭了一些行之有效的传统治理措施，又与时俱进采取了符合形势需要的新的制度和政策措施，体现了治理方略的传承性、灵活性和创新性。全民族抗战爆发后，西南地区成为抗战大后方，从中央到地方各级政府及社会各界愈加重视西南边疆治理和开发问题。因政治及地理等原因，康区成为各级政府西南边疆开发计划中的重中之重。为此，国民政府推动西康建省，在川滇康地区成立各类边政机构，积极谋求这一区域的开发。这一努力持续了较长时间，从抗战时期一直延续到1949年。另外，国民政府还提出过协同开发与治理康区的构想。虽然这一构想因时局发展而未付诸实施，但无疑具有较高的政策价值和启示意义。总之，康区区位重要，情况特殊，问题复杂，治理具有挑战性。近现代以来中央和地方政府加强了对这些地区的开发治理，积累了一定经验，需要进行全面和系统地总结。而对近现代各级政府在该地区治理过程中暴露的问题，则需要分析研判，吸取教训，以免重蹈覆辙。一、康区历史沿革、特殊情况与治理难题分析康地，原名“喀木”，又称“康区”，是藏族传统的地理区域名词之一，或与安多地区(今主要为四川阿坝州和青海所在地)合称“多康”，或与卫藏、安多并列为藏地三区，是藏语康方言的主要流行区域。“康（Khams）”在藏语里有“大地”“躯干”“种子”或“边地”之意，康地或康区大意指的是藏地的东部边地。其传统范围大致为鲁共拉以东，大渡河以西，巴颜喀喇山以南，高黎贡山迤东以北的地方。即今西藏昌都市、四川甘孜藏族自治州、青海玉树藏族自治州的全部及四川阿坝州、云南迪庆州的大部分地区。清代光绪三十二年（1906年）设川滇边务大臣实施管理，又称此区域为“川滇边”，后滇边（即今迪庆州地方）仍隶属云南省，康地又称为“川边”。因位于四川西部，晚清以来又多称作“西康”。因主要民族为藏族，又称区域治理研究97青藏高原论坛TIBETANPLATEAUFORUM“康藏”。由于康地同西藏（卫藏）在地理、族群、文化上的密切联系，“康藏关系”（简称“康藏”）也就成为西南民族关系的传统主题，进而在国防和国家建设中占有重要位置。清末民初时，康区社会发展的主要矛盾是政治改革。全国的知识分子都期望通过政治改革来实现康藏的稳定，来发展、巩固中央政府对康藏的行政管辖权，并以此来对抗西藏噶厦政府的“藏独”行动。清末的这场政治改革，被称为“改土归流”。到民国中晚期，西康省内的主要矛盾是发展经济。国内民众期望通过开发该地区来建设一个巩固的抗日根据地。这段时期表面上看，经济发展已取代政治改革成为社会舆论的中心。其实，政治改革仍在历史的轨迹上稳步前进，具体表现为“西康建省”这一重大历史事件。西康建省的政治意义在于，中国中央政府力图彻底摧毁康藏旧的行政架构，将行政权力从藏官、喇嘛、头人手中收回来，转由中央政府直属的各级地方政府来治理藏区农牧民。及至中国共产党执政初期，康区的主要矛盾仍然以政治改革为中心。1956年发起的康区政治改革被称之为“民主改革”，主要内容为：“废除高利贷，清算债务，废除乌拉特权，解放安置奴隶娃子。”20世纪60年代迄今，康区的主要矛盾从政治方向转移到了经济方向，发展经济成为社会各界共同关主的问题。回顾这100余年的历史，从“改土归流”到“西康建省”到“民主改革”再到“改革开放”，可以看到一条历史主脉：藏官、土司、头人、喇嘛这些古老的政治势力逐一退出了公共权力的“舞台”；与此同时，民主、法治型的现代政府的基础正一步步得到夯实。二、中央政府对康区的治理方略和措施康区的重要性，与中央政府经营西藏的战略有直接关系。学者王秀玉曾指出“康区横跨中国内陆与西藏中部，中华帝国官员认识到其重要的地理位置，而不仅仅将它看作是前往拉萨的通道。官方对于地理安全的考虑使康区成为一个特别的边境地区，将其看作是四川门户，其重要性诸如皮肤之于毛发，牙齿之于内脏，咽喉之于躯干上身”。1作为汉藏“茶马互市”的要津，康区是历代中央政府实施“以茶制番”策略的关键所在。历史上中原王朝对康区的治理从属于中原王朝的治边政策。尽管在汉初曾经有过郡县制的尝试，但中央政府很快转变策略，实行“羁縻之治”。汉时，中央政府由于实力有限，只进入到康区东部部分地区，其统治仅是“遥领”。唐宋时，由于这一地区被吐蕃政权控制，中原王朝仅能控制部分地区，但却采取了诸如茶马互市的经济羁縻政策。元朝第一次全面统治康区，采取的是“土官治土民”的土司制度，这一制度为明朝和清朝所继承。清朝末年，由于内忧外患，康区在西藏上层分裂势力和外国的煽动下出现了动荡局面。清末“改土归流”就是在这一背景下进行的。其目的就是通过改革加强中央控制力度，达到“固川保藏”“固川援藏”的目的，从而建立行省，最终实现康区与内地的一体化。但因清朝的灭亡和赵尔丰的被杀而“人亡政息”，改革最终失败。近代以前，西藏边地的国防意义尚不显著，经营西藏的主要目的是维护天下一统格局，此时的康区既是稳定西藏的后方依托基地，也是内地与西藏之间经济、文化交往的要冲与桥梁，自古川藏茶马贸易在康区进行，这使得康区治理成为治藏的一个枢纽与关键，清代总结历代治藏经验还提出“治藏必先安康”的基本策略。近代以来，从英国鼓动森巴人入侵西藏（1841年）到隆吐山之战（1888年）再到江孜战役（1904年），英帝国主义对西藏步步深入的侵略开始对内地形成明显战略压力，西藏国防意义凸显出来，在国民政府决定将抗战大后方基地安置在以四川为中心的西南地区以后尤其如此，甚至出现“有西藏则四川存，无西藏则四川亡”2的说法。西藏地区国防意义的凸显自然也就加重了康区的战略地位，“我国抗日根据地，本不在沿江海浅狭交通之地带，乃在广大深之内地，而西部诸省，尤为我抗战之策源地”3。到全民族抗战爆发前夕,康藏形势，无论是康区自身内部还是康地和西藏之间的关系都不容乐观，再加上日本帝国主义的分裂宣传，自清末以来的西康建省计划随着抗战的全面爆发而再次提上日程。民国时期或因政局不稳，或因主政者为求“稳定”而不愿进行太大的改革，康区社会实际上仍未发生根本变化。自1950年解放军进入康区后，由于采用民族区域自治的治康政策，综合了“羁縻之治”与行省制的优点，并采取了民主改革的措施，康区社会发生了转型。总结历史上治康政策的经验，给我们很多启示：一是要综合“羁縻之治”与行省制的优点；二是对康区社会的“变革”，仅资金投入不够，关键的是要从教育抓起；三是要处理好开发与稳定的关系。区域治理研究陈光军近代以来康区社会治理研究98青藏高原论坛TIBETANPLATEAUFORUM2023 年 3 月第 1 期第十一卷总第四十一期三、地方政府对康区的治理实践自1927年刘文辉接管康区起，川边康区终于结束了16年“走马灯”式的人事变动，开始进入相对稳定时期。此后的23年里，刘文辉以二十四军军长、川康边防总指挥和后来的西康省主席的身份，统辖着这片土地。早在1928年，在形式上统一全国的国民政府便颁布了西康、绥远、热河、察哈尔、宁夏、青海设立行省的政府令。在其他各省先后设立后，西康省却因刘文辉的懈怠而迟迟未进入设立议程。究其原因，当时的刘文辉尽管担任川康边防总指挥，但他的防区达70余县，占据了四川最丰腴的地区，他的眼光正瞄向四川腹地和中原，川边康区这片“不毛之地”根本提不起他的兴趣。当时，他仅在康定成立了一个由五个委员组成的“西康特区政务委员会”，负责讨论未来西康省的施政方针。政务会人少财绌，又无实权，自然也做不出大的举动，只是在形式上代表了川边康区的主政机构。但到1933年，情况发生了变化，刘文辉开始主动推动设省事宜。1935年7月，西康建省委员会在雅安正式成立，1936年9月迁址康定，刘文辉任委员长。1938年，刘文辉亲赴汉口谒见蒋介石，协商拟设之西康省的边界、经费、人事诸问题。至1939年元旦，在傅嵩炑首倡建省28年后，西康省终于正式设立。将西康的第一次现代化浪潮的起始点锁定在1928年，与刘文辉执政西康有直接关系。1928年以前，清末赵尔丰曾制定过雄心勃勃的计划来开发康藏，也曾部分实践了这一计划。但由于清朝的垮台，这一计划及已有成果付诸东流。1928年，时任四川省政府主席的刘文辉将西康政务委员会总部设于康定，重新将西康的政治导入中央政治的框架之内。刘文辉执政西康的20年间，西康地区获得了有计划的系统发展，这是此前西康历史上从未有过的情况。就在刘文辉执政的这20年间，西康步履蹒跚地迈入了现代化之门。此次现代化，即实现从农业文明向现代文明的转变，运用新技术与管理方法发展经济。刘文辉设立西康政务委员会显然沿袭了清末治康的思路，即设立一个专门的行政区划来治理、开发这块偏远地区。因为新的治所设在了康定，这就使得人员、资金、技术与现代理念源源不断地由四川盆地进入西康。简而言之，1928年，刘文辉已确立了站在现代文明的势位上治理西康的决心。而这一点，是以往赵尔丰所做不到的，他在政治文明上有所欠缺，他代表的是落后的中国封建王朝制度。这一点，也是当时的十三世达赖喇嘛不可能做到的，他代表了更为古老、落后的社会文化。形象地说，1928年，现代传媒混合在新的行政理念、银行、农业技术等新世界的零件之中运进了康藏。1929年，最初只是作为行政人员包裹中消除长夜寂寞的娱乐物品的现代报刊，终于在康藏“生了根”。1929年9月，西康省出现了其历史上第一个现代传媒边政杂志。然而，尽管该杂志发行到了康定，却并非康区历史上的第一份新闻媒体，因为边政创办于西昌，其社址位于宁属屯垦委员会内。时隔三个月，11月22日，康区历史上第一张报纸西康公报诞生。现代文明就是这样，当人们一旦拥有，就绝不会允许它从身边消失。不妨想象一下当年康定城内的情景，当第一期西康公报面世时，汉族干部们闻着油墨的香味，仿佛又回到了故乡。他们或许已经这样认为，有新闻，有报纸，这样的社会才是正常的。不管西康省的纸媒发展有多么出色，这仅是西康省第一次现代化浪潮中的几朵浪花。从1929年二十四军政治部印发的国民革命军二十四军川康边务宣传辑要一文中，我们可以清楚地寻觅到西康第一次现代化浪潮是由刘文辉有计划地造成的，以下引述第一节“治边的意义”中的数句原文“边民的生活怎么样?我们是能够意想得到的。可以断定地说，他们还在中世纪农业时代停顿着我们治边的动机，不在领有边地，剥削边民，而在一视同仁，改善边民的生活，因为边民是中国人民的一部分。”4值得注意的是，康区历史上第一个新闻媒体也是出现在1929年。从1928年政务委员会设立至1939年西康建省的这段时间，康区的经济发展还停留在探索、实验阶段，例如，在泰宁（今道孚县境内）创办了全区唯一的农牧试验场，在康定设立了一个毛织工厂。这期间，康区发展停滞的主要原因还在于战乱频仍，其中最大的三次：一是围剿过境红军，二是诺那之乱，三是藏军侵康。1935年5月，红一方面军从容踏过泸定桥，北上与红四方面军会师于金川。1936年7月，红军全部撤离康区。红军过境的这一年多的时间内，刘文辉基本丧失了康区的控制权，只能困守雅安城抵抗红军的进攻。区域治理研究99青藏高原论坛TIBETANPLATEAUFORUM红军过境时，昌都喇嘛诺那与刘湘结为反刘文辉的同盟，他以率康人对抗红军之名义领一营兵力入康。此前，诺那也曾经为国家做过贡献。赵尔丰率军进藏时，他曾孤身深入白马岗（今林芝地区境内），说服当地部落献出了反叛的波密王白马翁青的首级。1911年至1912年，诺那又率39族之地的人协助川军将领彭日升抵抗藏军入侵。自1935年8月始，诺那团伙先后攻占了丹巴、道孚、瞻化（今新龙县）、德格、炉霍、石渠、白玉等县。然而，在红军凌厉的攻势之下，诺那又节节败退。1936年4月，他成为红军的俘虏。至此，诺那期望借国军剿共之机来夺得康区政权的阴谋彻底破灭。诺那病死及红军过境之后，康区的战乱并未平息。由于刘文辉在此地区的势力刚遭受过严重的打击，致使多数地区处于无政府状态。1936年9月，西藏噶厦政府趁机派藏军东渡金沙江，侵夺了德格、白玉、石渠、邓柯县的土地。1937年7月，在刘文辉军队的进攻与逼迫之下，又再度撤离上述侵占地区。西康虽在1928年就有了现代化的发展计划，但由于战争影响，致使这一计划被推迟了十年。这十年间，康区规模与社会影响极为有限。直到1939年，元旦西康省政府正式成立，康区现代化进程才又得以继续前行。农业方面，省政府成立了农业改进所指导全省农业发展。康区境内，新成立康定农场、康定乳牛场，改造了泸定农场。为配合农业发展，成立康定气象测候所，以及15处较小的气象测候所。工业方面，除建有毛织厂、皮革厂之外，还在康定城附近建成2座水电站，第一座为1939年建成的50千瓦水电站，第二座为1945年建成的500千瓦的水电站，位于康定城外的升航村。水利方面，在康定、泸定等地设立了多处水文观测站。交通方面，建成了成都至康定的公路，以及康定营官寨机场（未投入使用）。此外，西康省还设立西康省银行等银行，以及康定邮局、甘孜邮局等。也许，1944年康定城的一副大型标语可以反映出当时康区现代化的决心，即“电化西康”。四、中央与地方政府之间、相邻省份地方政府之间围绕康区治理和开发的多边博弈近代以来，随着英、俄等帝国主义出于自身全球战略的需要而相继觊觎、染指西藏，康区社会开始动荡不安，社会政治发生复杂变化，再加上军阀混战，先后产生瞻对事件、凤全事件、理塘事件、德格事件、改土归流、川军进藏、藏军东侵、康藏界争、大白之役、诺那事件、格桑泽仁事件等一系列重大政治事件，康藏局势更加复杂微妙。大体上来说，近代以来的康藏政治格局变迁可以分为三个阶段。第一阶段，清末川边改土归流、筹建行省时期，以赵尔丰为代表的清政府与西藏地方势力、康区统治集团（土司头人和寺庙上层）围绕瞻对（今四川新龙县）归属和改土归流等问题展开政治博弈，以“固川保藏”，反对封建制据和分裂图谋，巩固国家统一；第二阶段，民国初年至1936年西康建省委员会成立时期，西藏地方分离势力增强，西藏和康区，康区地方势力和省政府、国民政府与刘文辉等诸多矛盾交织在一起，康藏形势错综复杂。这其中，抵制西藏分裂势力蚕食康区，成为此阶段康藏问题的重心；第三阶段，西康建省至1950年西康解放时期，康藏形势缓和，民族关系得到加强，遏制了西藏分裂势力的企图。这三个历史阶段，始终贯穿的一个历史主题，就是侵略与反侵略、分裂与反分裂之间的斗争。侵略来自于西方列强分裂中国、独立西藏的图谋，分裂来自西藏地方的分裂势力。清政府和民国政府在康区实行的改士归流和西康建省等举措，尽管受历史局限性影响，在具体实施中存在许多缺陷、不足乃至错误，但从整体上来看，这些举措在维护主权完整和国家统一的大方向上是正确的，特别是在抗日战争全面爆发以来，康藏关系以及西藏内部关系都卷入到民族统一的宏大潮流中，并受其约束，对有效遇制“藏独”图谋、保障国家统一起到了重要历史作用。五、多省协同治理与开发的构想与尝试清末，英俄相继染指西藏，清政府为“固川保藏”，实施“经营川边，筹建行省”战略。1906年，清政府筹划川滇边区，以赵尔丰为川滇边务大臣，经营康区（东至打箭炉，西至藏边，南至云南维西、中甸，北至青海玉树）实行改土归流政策，废除土司制度，建立县制，核实户籍，征收赋税，推行练兵、兴学、通商、招垦、开矿、办厂、发展交通、统一币制和度量衡等一系列革新措施，大大推动了康区的社会发展和近代化进程。在赵尔丰治理康区以前，康区的社会状况仍处于封建农奴制的落后状态，生产力水平极为低下，甚区域治理研究陈光军近代以来康区社会治理研究100青藏高原论坛TIBETANPLATEAUFORUM2023 年 3 月第 1 期第十一卷总第四十一期至落后于中原地区战国时代的水平。从成都至康定至昌都这一段路，仍处于茶马古道初创时的状态，不能通行马车，运输全赖马、骡、牛等驮兽，翻越大相岭、飞越岭一段甚至只能靠人背。赵尔丰发展西康的第一件事就是修马路。1909年，成都经荥经、泸定至打箭炉一段的马路建成。自此，在中原已奔驰2000余年的马车第一次驶入了康区。当然，不止于马车，赵尔丰的交通计划其实很超前，他于1908年就提出了修建川藏铁路的设想。然而，他这一设想仍比四川总督锡良晚了两年。1906年锡良在川西铁路计划中最早提出修建川藏铁路的设想。除建成马路之外，赵尔丰在1907年10月至1909年3月之间，在康定至巴塘沿线修建了24所旅店，以供军民来往之用。以往，康藏茶马古道上的商人来往，绝大部分时间都搭帐篷住野外。赵尔丰治康区以前，虽然沿途也有少量驿站，但只为政府与军队提供服务。在交通方面，赵尔丰的另一项重大成就要数改革乌拉制度，他要求军政人员使用乌拉差役时必须支付费用。而传统的乌拉制度是农奴制度下的驿站制度，是指农奴无偿为政府人员的往来提供人力、畜力等旅行服务。现代通讯工具电报进入康区。在清末将领赵尔丰的主持下，1905年开始架设成都康定巴塘的电话电线，1907年全线架通。此前，中央政府与西藏地方政府之间的电报通讯要依赖江孜至印度边境这段电线来中转，而这段线却是由英国人修建、运营的。1909年，巴塘至察木多（今昌都地区）的电话线路架通。赵尔丰原计划继续修通察木多至拉萨至江孜段的电话线，勘测工作也早已完成。不过由于清政府的崩溃，使得这一计划终未实行5。此外，还包括赵尔丰的教育政绩。自1906年平定巴塘之乱后至1911年期间，赵尔丰在康区建立学校130余所，培养学生人数约4000余名6。赵尔丰时期康区的学校以推行汉文化的官话学堂为主，包括培养师资的康定速成师范学堂和成都藏文学堂。在赵尔丰设立官话学堂以前，康区连汉藏语文翻译人员都极少，更不用说现代文化输入这一问题。清朝在康区的学校建设造就了一大批汉藏语翻译人员，这不仅方便了今后西康政府的政务传播，也为今后西康的文教事业奠定了基础。与经济发展水平相适应，康区的政治文明程度也很落后。自元至明、清，中央政府对康区的治理主要采用的是土司制度。自清朝乾隆年间开始，中央政府对卫藏、阿里地区采取的是驻藏大臣制度。同样在清乾隆年间，土司制度在康区发展达到顶峰，该区域大部分地区都由土司代表中央政府进行管理。土司即所谓的“土官”，而郡县制下的官吏俗称为“流官”。所谓“改土归流”，即将少数民族地区的土官废掉，改用流官来治理。与卫藏地区实行的驻藏大臣制度相比较，康区与中央王朝的关系更加紧密。土司制度下，土司的权威首先来自于中央王朝。中央王朝颁给各土司印章和号纸，证明其权力得到中央王朝的认可。一旦印章、号纸丢失，则土司的地位将受到民间的质疑。而在卫藏地区，虽有驻藏大臣监理噶厦政府，但各级地方政府的权威却主要源自于藏传佛教，并非来自于中央王朝。因此，卫藏的地方政治制度为“政教合一”，而康区的地方政治制度却为“政教联盟”，即土官与高级僧侣联合管理地方政务。以清制论，虽然卫藏、康藏两地的地方政治制度有别，但其官员均隶属于四川省管辖。驻藏文武官员及土司的印章上均刻有“四川”两字，驻藏大臣有事要先向四川总督汇报。由于康藏离内地较近，且中央对实行土司制的地区控制力较强，所以当清末“藏独”问题出现后，“西藏改土归流”的改革首先就从康区开始。六、国家治理体系现代化视角下多省毗邻地区治理问题的思考必须要有一个统一的、强有力的中央政权。有关历史上中国统一多民族国家和中华民族多元一体格局形成与发展的研究中，“大一统”和“华夷”的关系是最为核心的问题之一。对此，有学者概括为：“中国古代由众多民族发展、确立为统一国家的过程，也就是大一统与夏夷之防矛盾对立统一的过程。”并指出：“2000年间，历代关于民族问题有过种种议论与对策，时移势异，各不相同，但基本精神总离不开在大一统思想主导下强调夏夷有别。”7这就造成中国长期以来的“华夷观”，形成了“重核心，轻边陲”的统治政策，中央政府一般采用怀柔和武力相结合的办法来管理少数民族地区。当中央政府强大时，周边的少数民族与中央政府能相安无事，国家能够实现统一。一旦中央政权衰落，特别是改朝换代时，边疆少数民族或割据自立，或起兵反对中央政府，这时怀柔政策起不到多大作用，武力征伐又无能为力。这时，有的边疆少数民族脱离中央政府的直接领导。清朝垮台后，中央政府与西藏地方政府的关系就重蹈了这一覆辙。民国建立后，地方割据势力发展到登峰造极的地步，全国到处是尾大不掉的大小军阀，国内混战不息。尤其是袁世凯死后，北京政府就像走马灯一样更换频繁，政局不稳。南京国民政府建立后，势区域治理研究101青藏高原论坛TIBETANPLATEAUFORUM力只限于东南一隅。同时，国民党受到了多重势力挑战，社会整合无法实现，各种矛盾尖锐，没有多少精力注意边疆民族问题。晚清民国时期混乱的政治局势造成了以下局面，在西方殖民者入侵西藏等边疆民族地区的情况下，软弱无力的中央政府无法有效领导西藏人民同外敌进行政治、经济、军事和外交等方面的斗争，无力保护他们的既得利益，使得他们对中央政府的权威表示怀疑，甚至不信任。第十三世达赖转向“亲英”，这虽然是不可取的，但晚清政府对英国的妥协投降和对西藏地方实行的一些错误政策，无疑起到了催化剂的作用。后来西藏地方政府曾经希望在英国的支持下，建立一个至少是割据自立的政权，妄图夺取川边康区，发动了三次康藏战争，而且长期迁延不决。这在很大程度上是缺乏一个统一的强有力的中央政权的反映。在外交上，不能有效阻止英国的干涉。民国中央政府在处理康藏纠纷乃至西藏问题上，虽然始终坚持国家民族的立场，坚持康藏纠纷系内政问题，采取不同英国交涉，而与西藏地方政府接触谈判的方针，这无疑是正确的。但由于国家四分五裂，国力衰弱，英印殖民者乘机插手康藏纠纷，阻挠康藏纠纷的和平解决和中央政府对藏行使主权，而中央政府在处理纠纷中，不得不或多或少地向英国屈服。在第一次康藏纠纷中，英国先是以不承认中华民国相威胁，后又以内外藏划界问题处处干涉北京政府解决西藏地方事务。不但迫使袁世凯停止西征，而且胁迫中央政府与西藏地方政府参加了所谓的西姆拉会议，讨论“西藏地位”和“内外藏”划界问题。完全无视中国中央政府的存在，公开地实施分裂中国的计划。对中国中央政府途经印度入藏的几批官员一概阻挠，断绝中央政府与西藏地方的往来。后来又在内外藏方案上压迫北京政府就范。南京国民政府时期，英国不但支持藏军向西康和青海进军，而且还怂恿西藏地方用武力抗拒班禅返藏，如此等等。民国时期解决康藏纠纷及中央政府恢复行使对藏主权的曲折历史证明:弱国无外交。因此，只有以一个强有力的、统一的中央政权为核心，实行正确的民族政策，才能消除内乱，外抗强权，维护中国的领土主权与完整，实现国家统一。我国边疆地区都是少数民族聚居区。因此治理这一地区，既要考虑少数民族问题，又要考虑到边疆问题和国防问题，要把两者有机结合起来。随着清末英帝国对西藏的入侵，中国西部边陲出现了危机。清政府为抵御英国对西藏的入侵，采取了“藩地内地化”政策，想把西藏改设行省，并派军入藏，在川边地区实行改土归流，移民实边，在川边建省。这一方面表明清政府要重整旗鼓，加强对西藏的控制。另一方面说明清朝把边疆问题看得重于民族问题。民国建立后，历届中央政府尤其是南京国民政府把巩固西部边陲放到重要的议事日程上考虑。袁世凯也曾想把西藏改为行省，对此英国在八一七备忘录中，强烈反对中国政府把西藏视同内地省份和改设行省，袁世凯被迫放弃这一做法。在第二次康藏纠纷中，川边同藏方签订的停战协定，承认西藏地方占据西康的部分地区。但中央政府并不赞同，这说明北京政府主要是从巩固边疆的角度来考察的。此后，西藏与中央政府的联系中断。到20世纪30年代初，由于日本帝国主义入侵中国，中国的民族危机日益严重，“边疆”“边政”和“国防”问题日益成为人们关注的焦点。国民政府时期，成立了一大批学会，创办了大量刊物，研究“边疆”和“边政”问题。国民政府从巩固国防、抵御外侮的目的出发，将整顿边政、巩固边疆作为处理边疆民族问题的立足点和出发点8。在处理康藏纠纷和对蒙藏新疆等问题时，突出边疆问题和国防问题的重要性。刘文辉对于康藏纠纷，一直主张武力解决，后来国民政府把解决康藏纠纷一事交给刘文辉处理，这说明国民政府在中央与西藏地方政府关系没有恢复正常的情况下，西康地区对于四川的安危和阻击西藏分裂势力具有重要的战略地位。1935年，随着日本帝国主义的步步紧逼，国民党于同年11月召开了“五大”，在大会宣言的第八款中提出了“重边政，弘教化，以固国族而成统一”的主张。1936年4月，蒙藏委员会委员长黄慕松以“我国边政问题”为题发表讲话，他说：“如何使用边地，巩固国防，遂成为今日治边问题之枢纽。边疆地广人稀，设置未臻健全，蒙藏尚多游牧，知识幼稚，物资缺乏，以为是之空虚，而当国防之前线，其危险之状，不问可知。”9可见国民政府对边疆问题的重视程度。在处理康藏纠纷中，为巩固国防，防止纠纷再度发生，国民政府加快西康建省的步伐，以促使边地内地化或腹地化。至于康藏划界问题成为康藏纠纷的症结，其实这并不是一个原则性的问题，康藏都是中国领土，但民国历届中央政府和广大内地民众都不愿作出让步。其原因是什么呢?是因为在藏方不愿意明确承认中国对藏拥有主权的前提下，中央政府从稳定和巩固西南边疆的角度上考虑，害怕西藏在英国的控制下走向“独立”或“变相独立”。总之，从清末到民国时期，在民族危机面前，大讲边疆问题、边政问题或治边问题，从表面上看是对的，但透过现象仔细分析，不难发现其中所存在的问题：一是“治边”这个词，很容易引起人们的误会，尤其是边疆少数民族常常认为，这是边民的区域治理研究陈光军近代以来康区社会治理研究102青藏高原论坛TIBETANPLATEAUFORUM2023 年 3 月第 1 期第十一卷总第四十一期危机到了。因为在历史上，“旧日治边者之行动错误一不顾边情，妄行已意和边民种下了许多恶因，到后来只收到一个有名无实的结果。”“这都因为过于偏重主观的理想，全不顾及客观的事实将边民的性情、风俗、习惯等，置之度外，不知道因势利导。一旦事实不合于理想，不是加边民以顽梗不化的名词；便是加边民以凶悍抗顺的罪状，最后茫然而无办法，只有出于用兵一途。因此，每有一度治边的动议，即有一度整饬军备的举动，所以治边的信息一出，内地人民既交相愕顾，边地人民复骚动不宁。”10虽然国民政府一再声称要吸取历史治边的经验教训，但并未取得实质性的效果，边疆民族地区的人们对“治边”一词的看法也因此没有多少改变；二是在我国，边疆问题和民族问题虽然有着密切的联系，但两者的性质是不一样的。“边疆”问题的核心是稳定边疆，加强边疆与内地尤其是中央政府联系，以巩固国防，保障国家的安全；而民族问题的核心是在于如何制定、贯彻民族政策，促进民族平等团结，保障少数民族权益，发展民族地区经济、文化教育等。地处边疆的少数民族，从表面上，它是边疆、边政问题，但归根到底还是民族问题。只有实行正确的民族政策，并加以认真贯彻执行。只有实现民族平等、团结，促进经济文化发展，边疆问题、边政问题和国防问题也就迎刃而解。因此，晚清民国以来这种以边疆政策取代民族政策的做法，可谓是头痛医头、脚痛医脚，其结果势必会削弱民族政策的制订和实施，影响边疆地区的稳定。在历史巨变或社会转型中，始终要把构建一个统一、团结、互生共长的中华民族放到突出地位。南京国民政府建立后，基本继承了孙中山的民族主义思想。尽管国民党忽视西藏问题的特殊性和复杂性，但在西藏遭到外敌入侵及其与内地关系不正常的情况下，国民党不得不另拟对藏政策。1929年9月，蒋介石在解决西藏具体办法十条中，就规定国民政府与西藏地方之间的集权与分权问题，允许西藏自治，但西藏自治的具体方案是什么，国民政府拿不出来。从民国时期三次康藏纠纷来看，反映了“五族共和”国家建构是不成功的。究其原因有：第一，在新旧国体政体转型时期,帝制时代的民族关系向资产阶级新型民族关系转型过程中，人们还缺乏一个对中华民族的政治认同感。在帝制时代，从民族关系上讲，各民族是不平等的。大汉族主义、大民族主义思想泛滥，形成一种藩属关系；从地域上讲，是“内中华而外诸夷”的传统地理观。到了近代，民族危机日益严重现实冲击着帝制时代的民族关系。传统民族观的转型与不断加深的外部危机间的关系，是构建新的民族关系所要考虑的问题。民国成立后，孙中山提出的“五族共和”思想，以民族平等、团结来构建统一的资产阶级共和国，这在理论上是正确的，符合当时世界各国处理国内民族关系的发展潮流。但是在实践中，这一建构并不成功。首先是以皇权为中心的帝制垮台后，各地方势力崛起，混战不休，导致社会没办法实行有效整合；其次是边疆民族地区，由于历代统治者实行错误的民族政策和西方殖民主义的侵略，致使一些少数民族在帝国主义支持下闹独立或割据自立。这种情况与帝制时代一个王朝覆灭后的情况非常相似，原因就是缺乏对统一的民族国家的政治认同感。晚清时期，中央政府力求将边疆地区控制的力度达到与内地省份同等的程度。在川边地区推行改土归流、移民实边、设立行省、驻军等措施。这些措施虽在一定程度上加强了对西康等地的控制。但是，也伤害了边疆少数民族地区人们的民族感情。他们害怕这种情况在西藏出现，改变它们现行的政教合一的制度。进入民国后，强调建立一个统一的“国族”，他们害怕与内地整齐划一。第二，民国时期在政局动荡、内忧外患严重的情况下，历代中央政府在如何应对列强的侵略干涉，寻求整合以前藩属和土司领地，并获得他们的认同，真正建立一个“五族共和”的中华民国方面，整个民国时期都是不成功的。康藏纠纷不断爆发，且长期得不到解决就是其中的例证。退一步说就连中原地区都没有整合好，各种矛盾冲突不断，军阀混战频繁，武夫当政，危害国家。在川边地区，长期依靠割据势力去整合，他们怎能从国家统一、民族平等团结的理念出发来整合这些地区呢?“五族共和”原则在民国历届中央政府施政过程中，并没有落到实处。班禅在1925年2月曾说：“试问今日中国五族人民，是否真能联合一致，毫无畛域歧视之见？国家现行法律，是否对于五族人民皆能平等、公允，无丝毫畸轻畸重之弊？此究心国故者，皆能知之。”11格鲁泽仁也说：“过去所谓中华民国，是五族共和，五族平等，以及民初所用的五色国旗，象征五族联合的意思。我们认为这些都是不切实际的空话。将来抗战结束，我们希望委员长（指蒋介石）对我们蒙藏回族人民政治上予以一种确实比例的平等。这就是说，政治除依照区域为标准，及人口数目为标准之外，同时请注意我们民族的地位、教育文化及经济方面，我们要求给予均等之机会。譬如教育政策，汉文汉语已经成为国文国语，不必再说它是汉文但我们要求我们有继续使用我们几千百年以来，祖宗留给我们的蒙藏回自己区域治理研究103青藏高原论坛TIBETANPLATEAUFORUM母语的权利。”12在人们的思想中，民族平等的观念并没有建立起来，政界、军界、学界对藏民族的称呼仍是“藏藩”或“藩民”，这在民国时期出版的著述、资料中随处可见。“五族共和”国家构建不成功，表现在它既不能建立一个强大的统一的中央政权，有效地抵御外敌的入侵，也没有真正消除民族隔阂，把国内各民族团结统一到中华民国的旗帜下，没有办法从根本上化解像康藏纠纷这样民族之间的争端。因此,它启迪我们在社会剧变或社会转型时期，要依靠政治、经济、文化等方面力量有效实现社会整合，成功构建一个统一的、团结的、互生共长的中华民族，并在此基础上，建成一个强大、繁荣的中华民族。注释：“喀木”两字，在康、雍、乾、嘉时通用，缩读为“康”乃是道光、咸丰以来才偶见的。清末仍只称为“川边”，或“炉边”。至宣统三年（1910年），傅嵩林奏请以川边改流地建“西康省”，国人才开始使用“康”字，不再称作“喀木”了。”参见西藏自治区社会科学院、四川省社会科学院近代康藏重大事件史料选编：第一编（上），拉萨：西藏古籍出版社，2001年，第32页。习惯有“康巴”的称呼。“巴”指的是“人”，康巴即康地的居民。康巴地区或康巴藏区，指康地居民所在的区域，即“康”。指称上的繁复是言语翻译和用语习惯渗透的结果。“多康”有时似又专指康区。参见任乃强、泽旺夺吉“朵甘思”考略，中国藏学1989年第1期。“西康”一词是一个现代的行政区划概念，它的产生与藏区的政治改革有直接关系。1911年，代理川滇边务大臣傅嵩林曾经写过西康建省疏，此为政府文件上第一次出现“西康”这概念。此后，这一概念迭次为民国时期康藏地区的军阀所沿，自清末在我国“落地生根、发枝散叶”之后，国内、国际一直关注康区的发展。参考文献：1王秀玉.四川与康区寺庙间战争：晚清改革前的战事A/彭文彬.康巴研究的新视角：空间、历史与族群C.美国:华盛顿大学出版社，2006:50.2周开庆.民国川事纪要(1911年10月1936年12月)M.台北:四川文献研究社，1974:3738.3周晓晴.三四十年代西康地区期刊(藏族部分)之述略J.西南民族学院学报(哲学社会科版)，2000，（2）.410赵心愚，秦和平，王川.康区藏族社会珍稀资料辑要（上下）M.成都:巴蜀书社，2006:57.5徐君.清朝末年川藏边路之“新政”J.西藏研究，2007，（2）.6任乃强.康藏史地大纲M.拉萨:西藏古籍出版社，2000:194.7陈连开.中华民族研究初探M.北京:知识出版社，1994:7780.8刘国武.19271937年国民政府的对藏政策及接管措施J.史学月刊，2004，（3）.9黄慕松.我国边政问题M.南京:西北导报社，1936:16.11中国第二次历史档案馆，中国藏学研究中心.九世班禅内地活动及返藏受阻档案选编M.北京:中国藏学出版社，1992:4.12格鲁泽仁.边人刍言Z.南京:新大陆印刷厂.责任编辑星全成责任校对李明娟区域治理研究陈光军近代以来康区社会治理研究104