老旧小区改造机制研究.pdf

建筑经济CONSTRUCTION ECONOMY第 44 卷第 8 期2023 年 8 月Vol.44 No.8Aug.2023摘要：通过对老旧小区改造现状进行分析，以服务老旧小区科学改造、有序推进为目的，结合老旧小区改造的实际需要，梳理老旧小区改造工作中需重点关注的几个机制，包括科学的管理机制、有效的部门联动机制、相应的融资机制、符合老旧小区改造项目特点的项目建设与项目推进机制、老旧小区改造中的存量资源利用机制以及合理有序的运维管理机制，希望通过机制引导，助力老旧小区相关改造主体在改造理念、改造规划、改造实践上提前做好谋篇布局，进而准确把握改造工作要点，促进老旧小区改造工作的顺利开展。关键词：老旧小区；小区改造；现状分析；机制研究中图分类号：F407.9；F299.23文献标识码：A文章编号：1002-851X（2023）08-0092-07DOI：10.14181/ki.1002-851x.202308092引用本文 陈园园.老旧小区改造机制研究J.建筑经济，2023，44（8）：92-98.*基金项目：2022年度海南省高等学校科学研究自筹项目“基于SEM和资金约束的老旧小区改造优先级研究基于海口市秀海社区和秀中社区的实证分析”（Hnkyzc2022-27）；三亚市2022年度哲学社会科学资助课题“基于SEM和资金约束的老旧小区改造优先级研究基于海南省老旧小区的实证分析”（SYSK2022-24）作者简介：陈园园，高级经济师，主要研究方向：房地产估价、工程造价、工程管理。1引言老旧小区改造是城市重要的发展工程，也是重大民生工程。2020年7月国务院办公厅发布的 关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见 明确提出，到“十四五”末，我国要对2000年以前建成的、需要改造的城镇老旧小区完成改造。在这一目标指引下，各地结合实际出台了本地区的相关配套措施，并在实践中不断探索老旧小区改造的可行模式，创新改造方法，形成了许多宝贵经验，涌现了很多成功的典型案例。由于老旧小区改造量大面广，各地条件千差万别，在很多情况下，甲地的成功经验在乙地施行未必可行，因此，在认真总结各地改造模式，推进样板引路的基础上，如何进一步就老旧小区改造中的一些相关机制问题包括决策机制、融资机制、建设机制、管理机制等进行探讨，以引导老旧小区改造的相关主体在改造理念、规划实践上提前谋篇布局，把握主动，对于现阶段正在开展的老旧小区改造意义 重大。老旧小区改造机制研究*陈园园（三亚理工职业学院，海南 三亚 572000）第 44 卷第 8 期932老旧小区改造现状与相关问题分析2.1老旧小区改造现状自2020年7月国务院办公厅发布 关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见 以来，老旧小区改造工作在全国大面积铺开。各地根据当地的实际情况，纷纷出台了本地区的相关配套落实政策。例如，海南省出台了 海南省城镇老旧小区改造技术导则（试行），海口市发布了 海口市城镇老旧住宅小区整治改造工作方案、海口市城镇老旧小区整治改造相关审批手续指导意见（试行）。老旧小区改造的实践主体，在改造内容与维度拓展、改造手段与方法创新、改造模式与经验总结等方面进行了大量探索。在改造内容拓展方面，我国老旧小区改造从最初的以满足居民基本生活与基本安全需求为主要内容的楼宇外立面粉刷、小区路面修整、房屋锈蚀水管更换等简单基础类改造，逐步拓展到以改善和便利居民生活为特征的完善类改造，以及以丰富社区公共服务供给，满足居民生活品质提升为主要特点的提升类改造。较之于基础类改造，完善类改造在改造内容、改造维度上都有了很大的扩展，包括增加托育、养老、停车、助餐、家政保洁、小区配套休闲，以及电动自行车、电动汽车充电，邮政快递综合服务、便民购物等设施与内容。提升类改造内容包括给多层住宅安装电梯，进行建筑节能改造，安装电子安保监控系统，以及在小区相关位置安装智能门禁或人脸识别装置，安装可显示便民信息、物业管理、天气预报等信息的LED显示屏。此外，随着人们生活水平的提高，在不少老旧小区改造中，以保留文化底蕴为改造特色，以挖掘小区历史文化价值为主要内容，以打造和设立文化墙、社区文化街亭、文化花园等为主要形式的文化改造也开始成为改造工作中的关注内容。在改造手法上，形成了综合整治、有机更新、拆除重建、片区综合更新等模式。在改造侧重上，不同地区、不同项目基于实际探索形成了修缮改造型、节能改造型、功能重塑型等模式。在改造资金筹措方面，形成了政府出资、多渠道集合众筹、PPP融资等方式。此外，在一些改造项目中，小区改造已经不仅仅局限于所在小区，而是通过打破单社区物理空间边界，统筹相邻社区，通过资源互补开展“组团”式联动改造，从而创造出片区统筹、街区更新的改造新模式。2.2老旧小区改造工作相关问题分析虽然老旧小区改造取得了一些进展，但也应该看到，我国大规模的老旧小区改造工作时间还不长，与之相关的法律法规、建设标准、评价体系等有待完善。由于老旧小区改造本身是一项复杂的系统工程，涉及主体多，涵盖范围广，在政策指导、管理协同、实践创新等方面还存在较大的探索空间。比如，改造标准方面，即便是同一地区的老旧小区，因为建成年代、建设标准、行业基础条件、居住人群等不同，改造策略、技术实际难度也会存在较大的不同，难以按统一的模式、统一的标准、统一的规定进行改造。而且，在城市更新背景下，老旧小区改造在一定意义上被赋予了表现城市特色、体现城市发展的新内涵，因此，老旧小区改造如何与城市整体更新、整体发展战陈园园 老旧小区改造机制研究建 筑 经 济2023年94略进行有效融合规划，如何既体现城市建设的整体性，同时展现小区更新改造的微观性、灵活性，也是需要探讨的建设机制。此外，有关老旧小区改造工作中的责任机制、投资回报风险共担机制、宣传与教育机制、矛盾冲突与化解机制、相关阻碍约束与化解机制，社区居民参与机制等，也需要理论界、实践界继续 探索。老旧小区多处于城市早期的城市中心或“闹市”地带，普遍存在布局紧凑、居住面积小、绿化率偏低、道路不宽敞、人车不分流、停车场地缺乏以及其他配套服务设施不完善等问题。由于建成年代久远，受产业融汇、代际传承以及住房买卖等影响，原来以特定单位职工为群体的居民结构已经发生较大变化。由于居住人群结构发生变化，加之受居民年龄、职业属性、经济能力、思维理念及生活习惯不同等的影响，老旧小区在改造过程中容易出现协商一致难、管理协调难度大等问题。出于自身需要，不同人群对改造内容、改造形式、时间节点、时间长短、费用分担等表现出较大差别。比如，在征求具体项目是否改造的问题上，有同意改造的，也有不同意改造的；而对空地的利用，有车的中青年一族更希望有充足的停车位，而老年人群则更希望有更多的休闲场地。当统一实施某项改造时，还可能碰到因住户过去装修时私自将阳台、卫生间、厨房作“移位”改置处理的情况，从而导致改造实施过程中“异样”多发，给改造工作平添新的变数。而对人口密度高的老旧小区实施改造，拆改动迁的补偿压力大。加之一些小区排污等基础设施年久失修，甚至已经严重老化，维修成本高，资金需求大。从一些已改项目的个人缴费看，也存在着因人们经济承受能力、人文诉求以及对物业收费、维修收费、管理收费等认知的不同，导致物业管理陷入收费难、服务难等尴尬境地的问题。因此，相关融资机制、运行资金管理机制也是需要认真研讨的课题。3老旧小区改造机制探讨影响老旧小区改造的机制很多。笔者基于实践、思考和认知，结合老旧小区的改造现状，从改造推动、改造实施、改造目标与效果，以及改造保障等方面，梳理出与老旧小区改造工作相关度较高的几个关键机制，供同业 参考。3.1科学的决策机制科学的决策机制离不开公平的法治环境和行之有效的政策激励与约束。政府作为老旧小区改造的主导者，不仅需要以参与人的身份参与其中，还需要和其他参与主体处理好关系。在老旧小区改造活动中，政府肩负着明导向、把方向、定规则和拢聚各类资源的重任。对于改造项目中的具体责任主体、受益主体要进行合理的责任界定和引导，对项目改造的经济效益和社会效益、短期付出与长期利益等要进行综合平衡。对社区居民而言，要通过合理的机制，让小区居民全过程参与老旧小区改造。比如，在改造之初，在改不改、改什么、如何改等问题上，工作人员应当深入走访居民，收集不同群体的改造要求，问“需”于民，使改造有的放矢。同时，通过对改后效果的具体描绘和效果图展示，激发居民在改造工作中的同向热情，增强他们的认同感、归属感。在改造方第 44 卷第 8 期95案设计和改造指引方面，除了要方便群众，改善他们的居住环境，还要以创造新就业、新服务，满足新生活、新需求为前提，挖掘或盘活存量资源，构建邻里互助、商业康养、物业管理等新生服务。从可持续发展方面，通过新增新建配套设施，新增经营性资产带动或激活老旧小区存量资源与存量资产等，形成小区资金来源的自我造血功能，通过获得经营收益回补后期运营成本以及小区后续改造成本投入，实现良性循环，最终实现政府、企业、业主多方 共赢。3.2有效的部门联动机制在老旧小区改造中，政府的宣传指导、示范规范、多方协调等非常关键。因此，发挥政府在改造中的引领作用，建立有效的部门联动机制是一项重要工作。在已有文献中，主张政府通过不断完善老旧小区改造的支持政策，实现政策引领下的政府、企业（包括投融资主体、建设企业等市场主体）、社区居民有效合作的研究已经较多。但在笔者看来，在政府内部建立部门联动机制也是老旧小区科学改造、有序改造的重要保障。因为在老旧小区改造中，常常要涉及电力、燃气、消防、供水等主管部门或专营单位，作为改造的牵头人和主要推动者，政府部门不仅要加强沟通，做好统筹，避免出现因专项资金不同步而出现马路反复开挖填埋的“拉链”现象，而且对改造的具体工作也要从整体规划、设计、专项改造施工优先顺序等方面进行合理指导和安排。针对老旧小区改造项目的改造计划、规划设计、建设实施、运维管理等，地方政府可以采用项目听证会、项目论证会、项目会审会以及现场指导等方式，将与老旧小区专项改造相关的职能部门或专营单位邀请进来，让他们从专业的角度对老旧小区专项改造工作发表意见。通过这项工作，既可以获取对初步改造方案的专业意见，提升改造方案的科学性和可实施性，也可以让相关部门对现阶段正在开展的城市更新和老旧小区改造工作了然于胸。同时，部门之间因沟通而带来了工作协调，使得改造项目能得到各部门的综合“会诊”，增强了工作的前瞻性、针对性、协调性，也可使得改造项目在改造过程中、在各环节上获得相应支持。具体实践中，不少地方政府在建立部门联动机制方面进行了积极探索，包括通过成立老旧小区改造工作专办，在专办下设牵头部门，由相关部门组成具体执行机构，并通过合理划分街道办、乡镇政府，市县住建、发改、财政、自然资源规划、民政、城市综合执法等部门在老旧小区改造中的职责，以及制定工作和议事规则、落实责任清单等，确保老旧小区改造中每个环节、每个事项都有人负责，相关配合都有人保障，从而形成有效的联动机制。3.3相应的融资机制资金支持是老旧小区得以顺利开展的重要保障。在早先的老旧小区基础类改造中，改造资金主要来自政府资金支持。但随着改造工作的全面推进和改造的深入，特别是改造类型以“完善类”和“提升类”改造项目日益增多的情况下，继续通过仅靠政府资金支持的模式就显得有些力不从心。因此，建立支持老旧小区改造的相应融资机制就成为一项需要解决的 工作。创新地方政府老旧小区更新改造的融资陈园园 老旧小区改造机制研究建 筑 经 济2023年96机制，包括出台多渠道筹集资金的相关法令和管理规章，包括有效的财税支持、金融信贷支持、政府配套补助标准等。同时，应基于“谁出资、谁受益”的原则，按照实事求是、因地制宜原则，灵活运用容积率激励，以及制定老旧小区改造项目的税收优惠政策，发展REITs，发行老旧小区改造专项债等，鼓励社会资本进入该领域，丰富、拓展老旧小区改造的融资机制。例如，在实践中，有地方针对区域内存在多个老旧小区改造项目的实际情况，通过集合发行老旧小区专项债，解决单个项目因收益细碎而出现的发债难问题；有的地方通过改造目标实现后的收益测算，科学平衡政府改造目标、被改造小区户主诉求与市场投资主体利益回报，构建相关的出资与收益回报权责，吸引社会资金参与；有的地方通过调动被改造老旧小区产权单位、住区业主的出资积极性，形成资金合力，如通过组建社区、小区改造委员会等社区临时组织，以及设立相关宣传、动员机制，实现社区居民自行承担一部分改造成本，并在承担部分提升改造或重建成本的同时，能够分享重建后的收益。3.4符合老旧小区特点的项目建设与项目推进机制建设改造不仅涉及老旧小区项目的建设质量，而且因为涉及施工、整理作业、材料运输、住房拆改等，其对住区居民的生活影响较大。这也是改造工作周期内矛盾较为集中的工作阶段。因此，建立科学、合理的建设机制对于减少矛盾，保证工程质量，降低工程成本，意义重大。健全的建设机制包括建立符合老旧小区改造项目特点的科学的项目推进机制和完善的全过程项目管理机制等。科学的项目推进机制包括项目审批机制、施工管理机制（主要为施工进度、施工质量监督管理，以及扰民安抚、舆情管理等）、资金保障机制（避免出现资金断裂、工程烂尾情况）、环境保护机制（尽可能减小噪声影响、粉尘污染）、安全管理与监督等。这些机制宜根据具体情况，结合当地民情、社情等综合考量。例如，改造内容方面，通过整体勘查、现场调研、集体议事、入户个访等形式，收集改造重点、难点，拟订改造方案、改造重点和优先次序。开工准备方面，安民告示不应仅停留于施工进场前的预通知、告示，宜基于宣传动员的系统性、有效性、针对性，丰富告知渠道、手段和形式，例如宣传册、海报、手机短信、社区改造代表微信群，结合个别上门宣传，把宣传工作落到实处。又如，改造过程和改造流程再造方面，要强化对工程质量的管控，加强对路面工程、排污设施、管线管网、地下隐蔽工程的检查检修，打通建设企业与居民、物业管理公司之间的隔阂。老旧小区改造不同于新房建设，对居民生活影响较大。在建设机制上，除了要换位思考，基于人文精神和感同身受，尽可能缩短改造时间外，还要针对改造实施本身无法避免的施工“扰民”现实，不回避矛盾，就如何做好与居民沟通，加强宣传解释，争取居民的理解、配合等多作思谋。同时，还需就“降维”噪声、减少光污染等设置预案，从项目层面建立控制人为噪声的管理制度，对施工人员加强文明施工教育，增强施工人员防噪声、降粉尘的自觉意识。在细节上，尽量选用低噪声或有消声设备的机械设备，在卸载施工器材、水泥沙包特别是第 44 卷第 8 期97响声较大的钢铁材料时，尽量采用吊车吊卸和移位，减少抛扔现象；信号指挥采用对讲机对话，避免吹口哨；严格控制作业时间，原则上不要在当地主管部门规定的作业时间段之外施工；对现场电锯、电刨、砂轮机、混凝土搅拌机等，设置封闭式作业棚等。3.5存量资源有效利用机制基于城市建设的发展经验，我国现阶段的城市建设模式已经开始转向城市更新，即过去常见的大规模增量建设、大拆大建模式以后可能将不再是主流。城市更新、微改造将越来越多地呈现在人们的视野中，这也是减少城市环境污染、降低资源浪费的必然要求。因此，存量资源的有效利用也应该作为老旧小区改造中的一项重要机制。存量资源利用机制主要强调对原有小区中存量资源的有效利用，包括对相关资源的整合、挖掘。整合主要是指运用现代科技手段，通过强化原有小区用地的集合运用、混合运用，拓展生成新的用地或空间，如通过拆围墙、拆出临建违建、拆掉旧自行车棚与旧锅炉棚、以及管线入地等腾挪出的空间，或是通过统筹整合社区（居委会）办公用房、住宅楼底层的商业用房等存量房屋资源，用于改建公共服务、社区养老服务、便民商业服务、休闲娱乐、绿化美化等各类公共服务设施，增加公共活动空间。挖掘主要是指对小区中本就存在的空地、荒地，通过挖掘其可用性，在改造规划中为其赋能，因“地”施用。此外，对于小区周边原有的边角地、夹心地、插花地以及非居住低效用地，符合划拨条件的，可通过划拨方式提供给实施改造的小区，让其发挥价值。3.6合理的运维管理机制老旧小区改造的一个重要目的是为百姓创造更加舒适的居住和生活环境。作为改造工作全过程价值链上的重要一环，小区运维管理不仅须在改造方案形成之初就应该加以考虑，而且后续相关管理机制的建设与完善也是改造最终成果能否得以“价值实现”的关键。社区运维服务作为城市社会治理与现代服务体系的重要内容，其发展的关键在于与时俱进地拓展服务内容，规范化地提升服务质量。与时俱进地拓展服务内容，是指社区服务主体或物业公司除了要做好传统的小区保安、保洁、保绿等日常服务工作外，还要基于时代发展，以居民需求为导向，不断增加与时代发展要求相适应的服务内容。比如，随着社会老龄化程度的提高，社区与老龄化相关的服务要作相应地拓展，包括增加适老化设施，研究推出一些适合老年人居家康养需求的服务项目等。此外，针对社区老年群体增多，老年人视力降低等实际情况，社区管理服务机构和物业公司可通过引进和开通简单易操作的智慧社区APP等，利于老年人在APP上完成对诸如疏通下水道、更换灯管灯泡、电器损坏报修等上门服务申请，方便群众生活。规范化提升服务质量离不开服务理念的提升和服务管理的深化。社区服务的对象是人，因此，要立足社区居民，以居民需求为导向，按照需求业主提，工作多方议，事情共同做的思路，建立规范化、高效率的问题处理机制。一方面，要建立健全适合本地区的相关社区管理或物业管理的相关制度，落实对居民小区的人口、安全、环境管理；另一方面，也要做好流动陈园园 老旧小区改造机制研究建 筑 经 济2023年98人口、物流寄递、房屋出租、废品回收等事务的管理，定期开展年度、季度检查督查，及时通报运维管理的督查结果，探索建立街道、社区、楼院网格化管理，层层落实责任。4结语老旧小区改造不仅是城市更新的重要内容，也是城市建设的重要载体。推进老旧小区改造是我国经济社会高质量发展时代背景下，满足人民群众对美好生活的向往，落实人民群众幸福感、获得感的重要实践，是对城镇物质空间环境、精神人文环境的优化与重构。因此，以依靠群众、服务群众为出发点，在更高层面、更大视野、更多维度上拓展老旧小区更新Research on the Mechanism of Renovation of Old Residential AreasCHEN Yuanyuan（Sanya Institute of Technology，Sanya 572000，China）Abstract：By analyzing the current situation of the renovation of old residential areas，with the aim of serving the scientific renovation and orderly promotion of old residential areas，and combining with the actual needs of the renovation of old residential areas，this paper summarizes several mechanisms that need to be emphasized or paid attention to in the renovation work of old residential areas，including scientific management mechanisms，effective departmental linkage mechanisms，corresponding financing mechanisms，and mechanisms for utilizing existing resources in the renovation of old residential areas The project construction and promotion mechanism that conforms to the characteristics of the renovation project of old residential areas，as well as a reasonable and orderly operation and maintenance management mechanism，hope to guide and assist the relevant renovation entities of old residential areas in planning and planning the renovation concept，practice in advance，and grasp the initiative of renovation work to promote the smooth progress of the renovation work of old residential areas.Keywords：old residential areas；community renovation；current situation analysis；mechanism research改造的内涵，不断创新工作方法，不断探索与科学改造、和谐改造相关的各种机制，通过科学决策，管理有序，形成老旧小区改造的良性 循环。参考文献1 秦贝贝，孙艳晨，樊泓，等.对我国城镇老旧小区改造的探索与思考J.城乡建设，2022（15）.2 梁叶岚.城镇老旧小区改造面临的困境与对策J.未来城市设计与运营，2022（4）.3 浙江省住房和城乡建设厅.台州市建立五项机制推进城镇老旧小区改造工作EB/OL.https：/