基层治理体系现代化：以新乡贤全面推进乡村振兴.pdf

年 月第 期 总第 期四川行政学院学报 ，（）作者简介：张烁，武汉大学法学院副教授；闵婕，武汉大学法学院硕士研究生。收稿日期：【中图分类号】【文献标识码】【文章编号】（）基层治理体系现代化：以新乡贤全面推进乡村振兴张烁闵婕（武汉大学，湖北武汉 ）摘要：实现基层治理体系的法治化与现代化是全面推进乡村振兴的重大战略部署，要求形成共建共治共享的现代基层社会治理新格局。从“法的地方性知识”的理论角度审视，乡贤是基层治理的重要参与主体，现实且深刻地影响和形塑着中国乡村的秩序生活。在传统家国治理体系中，乡贤通过德治和礼治将国家权力辐射渗透至地方，但在实践中不可避免地偏离了其运行轨道。因此，必须对传统乡贤治村的角色功能及治理机制进行解析与省思，挖掘传承中华法传统中的优秀制度文化因子，研判其在当下乡村法治工程中可能存在的制度路径与机制活力。时代环境赋予了乡贤新的角色定位，必须将德才兼备、民心咸服的乡村精英纳入到既有乡村党政体系及治理环节中，发挥其在尊法学法守法用法中的带头模范作用。同时要以制度化、法治化、系统化的思维推进传统乡贤村治模式的时代性转化：坚持党的领导与村民自治的统一，形成公正有效的乡贤择选机制，令其进入农村基层党政组织体系或其他经济组织以提升村庄治理的政治组织与建设发展效能；还应在村庄立法、司法解纷、政务推行、法治宣传、监督建议等层面建设系统完备制度，激励乡贤依法广泛参与村庄民主治理，铺垫乡贤治村的民主法治基石，实现传统乡贤文化的德治、自治要素与现代乡村治理的法治要素的有机融合。关键词：乡贤；乡村振兴；基层治理；中国式现代化无论是传统的家国体制，还是现代政治语境中的人民民主共和国，乡土农村始终是中国治理的重要对象与实践领域。习近平总书记在党的二十大报告中再次提到“全面推进乡村振兴”的发展任务，指明加强基层组织建设要“拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业”，并强调“健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。因此，基层建设应当从优化其治理主体入手，切实发挥各种主体参与村庄治理的功能机制，从而完善和提升农村基层治理结构的体系效能。乡村治理结构的优化，以及由此指向的乡村振兴，是中国特色社会主义现代化系之以命的战略部署。在中国共产党的执政蓝图中，农村现代化是中国式现代化的重要基石，它意味着城乡均衡发展，社会各阶层共治共享。全面建设社会主义现代化国家必须加快形成共建共治共享的现代基层社会治理新格局，矫治传统乡土文化所引发的诸如人情选举、宗族治村乃至“混混治理”的基层制度秩序之弊，实现执政党领导下的民主法治治理形态。一、基层治理主体优化问题指向二十大报告指明了乡村振兴的奋斗目标及工作方向，其中一个重要内容就是在继续推动农村现代化的基础上，实现基层治理体系现代化。结合 中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见 所明确提出的“积极发挥新乡贤作用”，乡村现代化治理体系应正视目前基层乡村现实条件，优化乡村治理主体结构，尊重乡村内生权威，使乡贤成为基层治理体系的重要参与者。（一）基层治理中存在的治理主体优化问题中国目前的政治法律体制，基层农村治理以基层党组织为核心，基层政府行政机关管理社会公共事务，村民选举组成村委会进行村民自治。基层党组织很好地建立起了中国共产党与广大人民群众之间的血肉联系，在稳定社会秩序的过程中发挥了无可替代的作用；村民自治焕发了基层农村的生命力，是人民当家作主的重要体现之一。但不可忽视的是，乡土社会的情况极其复杂，基层组织在实践中逐渐暴露出一些缺陷，既有治理主体越来越难以应对基层出现的部分新情况、新问题。一方面，基层社会普遍存在乡村法律服务主体资源不足的困境，法律法规在基层实施中遭遇尴尬，边缘化倾向明显；民众对法律的运用不多，法治意识薄弱，甚至存在认知误区 。村民存在“法不责众”的心理，跟风搭建违章建筑、圈地等违法行为在农村地区屡禁不止。封建传统、重男轻女的落后观念不改，村民忽视女儿的继承权、承包经营权等权益，民间买卖婚姻、包办婚姻时有发生。另一方面，法律意识的欠缺带来了执法上的难题，例如农村常见的土地转让、征用，水、电、路等公共设施修建，涉农项目实施等工作，此类基层干部的日常工作，一旦缺少群众的配合和支持就步履维艰，甚至常有基层干部因误解受到群众举报。特别是在纠纷调解过程中，冲突双方不愿意“外人”介入，警惕心理下很难被疏通，政府可能不得不花费高昂的代价化解矛盾。再加上少部分乡村存在的贪污腐败问题破坏了农村基层干部的群体形象，部分乡镇存在简单粗暴式执法、重复性执法、多头执法、选择性执法、运动式执法等现象，更加剧了信任危机。如在鄂西李山村，山林纠纷导致了村民与基层政府的冲突，有村民围住镇里的吉四川行政学院学报 年第 期普车，企图破坏车胎，并有村民谩骂、围攻、拉扯、殴打下乡干部 。一些本来非常偶然的小事成为引发乡村民众泄愤的导火索，并最终演变成为重大群体性事件，给社会稳定带来了极其恶劣的影响。村民委员会本应在基层政权与村民之间发挥调和剂的作用，但实践中乡村多元治理主体并没有落实到位。最常见的情形是，基层党组织和村民委员会搭建“两块牌子，一套班子”的构架。在村民的眼里，基层干部和村委都是“官”，这导致乡村自治的可信度下降，甚至可能危害到党和政府在农村的执政权威。部分村民对基层政府“官员”和村“两委”干部有时会心存不满，甚至会指责他们“欺上瞒下，没有一个好东西”。即使一些地区实施了多元主体，也可能出现各主体间相互掣肘、相互推诿，权力边界不明、权责关系交叉的现象。为此，必须完善乡村治理体系，从根本上构建一个社会协同、公众参与、共建共治共享的乡村治理体制。（二）乡贤在基层治理中的内生权威基层治理主体的混同，本质上是对乡村秩序及其权威来源的模糊认知。根据学者贺雪峰对村庄秩序生成的二元分类 ，基层党政组织是典型的“行政嵌入”型秩序，其权力通过党和国家授权而获得，权威是自上而下的外生强制力。同样，法社会学家黄宗智认为 年后中国的乡村干部皆由国家任命，负责执行党的各项政策并从中获得相应的物质和精神回报，所以他们更认同党和国家而不是自己的村社 。村委会由村民选举产生，本应形成“村庄内生”型秩序，但在实践中却发生了悖反，有的村支书和村主任基本上只是对上级负责，在村民中的威信和认同度不高。又有学者根据权威来源的不同，进一步划分出“长老型”“能人型”和“任命型”三种乡村治理模式，调查结果显示，村庄内生的长老型和能人型治理效果相较行政嵌入的任命型更优 。而一个基于湖北省中部地区 市 乡个村落实地调研报告显示，尽管相邻很近，但不同村落之间的治理环境截然不同。在社会分化程度较高，基层组织和乡贤比较活跃的村庄，村民较少有封闭落后的传统观念，对法律的权威有一定认识，更能理解现代法治理念，主张平等、崇尚独立，同时形成了公共参与理性 。上述研究表明，基层治理的成就与乡贤这一社会群体能现实性地参与到乡村治理体系有密切关系。治理效果欠佳的村庄，有一个重要原因值得高度关注，即当地党政组织未能有效地将辖区内地方精英纳入村庄事务的决策、组织、管理等机制中，忽视了地方性权威主体对村庄村务的影响。现代化进程是现实与传统时空语境的交织，中国农村正从“熟人社会”走向“半熟人社会”，从家族聚落形态的血缘农村走向与城市城郊密切往来的乡镇农村，从地方性知识、习惯秩序演变为法治语言、国家法秩序，如何积极发挥地方能人参与村庄政治、管理村庄村务、调停化解邻里纠纷等方面的权威及能力需对中国历史上的村庄治理问题进行必要回顾与解析。二、中国乡贤村治的历史传统及治理效能辨析乡村是勾连家与国的重要场域，也是地方君子精英实现政治理想的广阔舞台，学术界素有基层治理体系现代化：以新乡贤全面推进乡村振兴“乡绅政治”“士绅阶层”“第三领域的政治行纪人”等理论范畴来描述解析传统乡贤村治。学者们都洞察到，灵活巧妙地通过乡土地方精英建构一个家与国互动交流的政治空间，是中国帝王权力得以现实性辐射渗透至地方的重要机制，乡贤村治是中国法律文化中的治理智慧。（一）乡贤村治的历史源流何谓“乡贤”？明代朝廷官方文献中严明：“生于其地而有德业学行著于世者，谓之乡贤。”而 汉语大词典 对乡贤的解释是：“乡里中德行高尚的人”。仲弓请教孔子如何举贤时，孔子回答：“举尔所知；尔所不知，人其舍诸？”这句话蕴含了众与贤之间的关系，即众所知为贤，贤为众所举。“贤”的本义指多才，正如费孝通指出，乡贤的地位和权威有很大一部分是“从规范知识的性质里发生出来的”。这些“才”不仅指精通儒家经典的“才学”，还涵盖更广泛的“见识”和“才能”，墨子在 尚贤 曾说，“列德而尚贤，虽在农与工肆之人，有能则举之”。“贤”后来引申为“德行高尚”，这一认识更为普遍，也是乡贤给人最深刻的印象。德行尤其体现为遵循儒家价值观，救济贫弱和推动地方公益事业发展。然而，乡贤的内涵还有一个必要却常被忽视的条件 其声望必须是村民内生、自发形成的。乡贤的权力基础是基于地方共同利益构建的，而非官授或继承的 。官方可以对民众推举的乡贤进行承认，但不能直接指定乡贤；换言之，村民的认同必须是自下而上的，而不可能被官方自上而下强加。在一些例外情况下儒官被塑造为乡贤，此时村民一再放大强调其作为乡土、家族成员的角色，而刻意掩盖其官员身份。由此可以对乡贤做出准确定义：“乡贤”是在民间基层本土本乡，因有德行有才能而在当地享有内生声望的人。故接下来对中国传统“乡贤”源流的研究，包涵所有实质上符合地域和内生权威这两个要素的群体，而不论其在不同时代的具体称谓如何。“乡贤”作为一个词汇在文献中出现得较迟，但最早的乡贤在原始社会时期的氏族部落就存在。周朝也有司法问“乡老”的情形，鲁哀公在 论语为政 中问孔子“何为则民服？”孔子曰：“举直错诸枉，则民服”即是继承该现象的体现。汉朝“举民年五十以上，有修行，能率众为善以为三老，乡一人”。“大唐凡百户为一里，里置正一人；五里为一乡，乡置耆老一人，以耆年平谨者，县补之，亦曰父老。”宋朝 令长吏延见耆德高年讯民疾苦诏 要求：“自今仰诸路州县长吏，或部内有耆德高年为乡里所信重者，并延见讯民间疾苦、吏治得失。”明朝选任耆宿或里老人“须令本里众人推举，平日公直，人所敬服者”。上文提及的“尊者”“乡老”“耆老”“父老”“耆宿”“里老人”等，皆由民间推举再经官府认可，有位无禄。后见“乡贤”一词，“乡贤，一邑之翘楚，众所仰望而以为标准者也”清朝持续推行明朝鼓励建立乡贤祠的政策，希望通过崇祀那些生于本乡本土而德业、学行可为乡人楷模的先贤，树立典范，昭往劝四川行政学院学报 年第 期研究中国传统地方精英的参考文献，如萧公权：中国乡村：论 世纪的帝国控制，中国人民大学出版社 年版；瞿同祖：清代地方政府，范忠信、何鹏、晏锋译，法律出版社 年版；张仲礼：中国绅士研究，上海人民出版社 年版；费孝通：中国绅士，惠海鸣译，中国社会科学出版社 年版；徐茂明：江南士绅与江南社会（），商务印书馆 年版；余英时：士与中国文化，上海人民出版社 年版等。来，激励乡人追踵其后，流传至今成为中华民族的悠久文化传统之一。（二）乡贤在传统家国治理体系中的角色功能：以明清地方为例乡贤一直活跃于中国社会，最初因响应群众号召而生，但在历史发展进程中演变成国家为巩固基层治理所设置的特殊阶层。宋朝是乡贤治理角色的转折点，统治阶层吸取了唐朝灭国的教训，为避免藩镇割据，非常警惕中央对地方的实际控制能力，规范官员行使地方权力的同时，更加重视借助柔和分散的民间势力进行治理。于是，宋代之后乡贤村治成为一种制度化存在，如推行保甲法、里老制，宗族和乡贤充盈起帝国的神经末梢，使皇权管控触及基层社会。随着时间推移，传统乡贤村治模式也愈发成熟，下文即以明清地方为例，解析乡贤在传统家国治理体系中的角色功能。国家和村民之间的“中介人”角色。乡贤在传统家国治理体系中充当着国家和村民之间“中介人”的角色。以清朝为例，其统治期间中国人口增长迅速，世纪初翻了一番，统治末期甚至翻了三番，但官僚机构的规模却基本没有增长。究其原因，首先，国家官僚机构的运转复杂，官员的增加意味着财政负担加重和地方尾大不掉的风险加剧；其次，中国幅员辽阔，不同地区的经济文化、地理环境背景差异巨大，中央的政策需要因地制宜；此外，还有官员的治理能力、民众的排外心理、对统治阶级的仇视现象等一系列因素的影响。对于清朝地方官员而言，国家政策禁止他们在距离家乡 里内的地区任职，而其他所有衙门工作人员几乎都是当地居民，且大部分收入不是来自国家发放的微薄工资，而是来自为私人办事的好处费，因此，县官经常面临着不熟悉社会地理环境，下属与当地社会有深厚渊源且经济独立的问题，他们迫切需要来自当地的助力。站在村民的立场上，由乡贤治理符合他们的期待及利益，契合熟人社会“有熟人才好办事”的思维逻辑和行为模式。而乡贤本人愿意作村民的发言人和官府的代理人，有出于物质财富和非物质利益的刺激，有出于对政权强制力的服从，还出于儒家“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的价值关怀和“处江湖之远则忧其君”的精神寄托。总而言之，由乡贤进行基层治理是各方利益主体的共同选择和最优解。一方面，作为村民的发言人，是乡贤的立身之本。乡贤的权威来源于村民，必然要代表村民的利益，否则其不仅会失去乡贤身份，更可能遭受唾弃、排挤、报复，甚至无法在当地继续生存。另一方面，乡贤是官府的民间代理人。乡贤填补了国家政权在基层的缝隙，承担了部分国家在基层的职能，如文化教育、宣传价值观念、组织活动和商贸交易、农业科技创新，负责向广大不识字的民户传达国家的公告、征收赋税、平决词讼等等，这一角色主要帮助加强农民与国家之间的信任和合作，带头遵行国家政策，维护社会秩序。乡贤治理功能在法制方面的具体展现。乡贤在中国传统村庄治理中展现出多维功能，在法制方面的具体体现为：制定并执行乡约民规、调息止讼、监督官吏、教化育民四个层面，并通过自己的言行助推国家政令施行。其一，因地制宜，制定乡约。乡约具有民间法的性质，反映了特定地区的风俗习惯，一些乡约在地方具有强制执行效力。乡约的制订者都是具有极高声望的知识分子，因为此事对才能基层治理体系现代化：以新乡贤全面推进乡村振兴和声望的要求极高，还需要先进的规则意识和公正的刑罚衡量尺度。同时，大多数传统乡规民约的实施和具体执行，也是在乡贤的主持领导下完成的。明初在城乡设申明亭、旌善亭，申明六谕，立善恶簿，订立乡约，设约正、约副。明朝 南赣乡约 中要求，“同约中推年高有德、为众所折服者一人为约长，二人为约副。又推公直果断者四人为约正，通达明察者四人为约史，精健廉干者四人为知约，礼仪习熟者二人为约赞。”清顺治十六年（年）在全国推行乡里约，皇帝告谕要求，约正、约副由乡人“公举六十以上，业经告给衣领、行履无过、德业素著之生员统摄。若无生员，即以素有德望六七十岁以上之平民统摄”。可以说，乡贤是传统乡规民约的“立法者”“司法者”和“执法者”。乡约受制于乡贤的认识观、价值观和法律观念，而这些意识形态在乡规民约形成、实施之后，又逐渐渗透并内化为乡民的日常行为准则，影响着乡民的价值取向。除乡规外，乡贤参与制定的还有更常见的族规、家规。在中国传统乡土社会，宗族是极为特殊的存在，一个村落基本上由少数大姓宗族和其他零散小姓组成。甚至可以说，族规相当于乡规，即使并非大姓族人，小家庭也通常依附于大姓存在，他们在乡村日常生活交流中自觉或不自觉地遵守和履行着大姓族规，受其思想价值影响。再如，地方商人行会享有相当大的制定当地商业活动规则的权力，并经常通过宣传画来公布这些交易习惯，这些商帮的习惯、规则也大多具有强制力。其二，平息诉讼，定分止争。在中国传统乡土社会，诉讼不是解决纠纷的主要手段，调解才是，而且主要是民间调解。如 名公书判清明集 虽以官员判例为名，也还有 转为了民间调解处理。事实上，乡民发生纠纷一般不径直诉诸官府，而是先行调解，民事纠纷乃至轻微刑事纠纷大多在基层得以消化，最终到达司法官吏案头的所剩无几。而乡贤在民间调解中发挥着举重若轻的功能，有近似于裁判的权威。其主要依据儒家伦理和乡约习惯来调解乡村社会中的矛盾纠纷，凭借自身的声望及对乡村规则的熟悉，可以较好地达到平衡各方利益、维护乡村秩序稳定的追求。遇到纠纷先找乡贤进行调解的模式逐渐成为乡村惯例，以致许多地方将之定为成文规范。如 牧书令严拿匪徒痞棍为害并使病叟泼妇趸扰示 记载，约长“一闻地方有口角吵嚷之事，即行飞往排解，务使民勿斗争。”明朝 教民榜文 规定民事纠纷案件必须先行经过申明亭调解，“民间户婚、田土、斗殴、相争一切小事，不许轻便告官，务要经本管里甲老人理断。若不经由者，不问虚实，现将告人杖断六十，仍发里甲老人理断。”大明律 则直接规定里老人有听讼的权力：“严越诉之禁，命有司择民间耆民公正可任事者，俾听其乡诉讼，若户婚、田宅、斗殴者，则会里胥决之，事涉重者始白于官。”同时里老人拥有一定限度内的惩戒权，“许用竹篾荆条，量情决打”。其三，监督官吏，反映民意。明朝严加整治官吏腐败问题，举措之一就是通过里老人对官吏进行监督。大诰民陈有司贤否 中说：“自布政司至于府州县官吏，若非朝廷号令，私下巧立名色，害民取财，许境内耆宿人等，遍处乡村市井联名赴京状奏，备陈有司不才，明指实迹，以凭议罪，更贤育民。”“若被不才官吏、同寮人等捏词排陷，一时不能明其公心，远在数千里，情不四川行政学院学报 年第 期能上达，许本处城市乡村耆宿赴京面奏，以凭保全。”即对于官吏的不法行为，耆宿可以联名告发。同时，为了保障里老人行使该权利，明大诰 中专门有“阻挡耆民赴京”条，规定官吏不许阻挡耆民举报上访。里老人在特定情形下甚至可以将官吏“绑缚赴京治罪”，例如“所在有司官吏里甲，敢有团局造册、利敛害民，或将各处写到如式无差文册，故行改抹刁蹬不收者，许老人指实，连册绑缚，害民吏典，赴京具奏，犯人处斩。”弘治五年（年），明孝宗继续要求，“有司里老人等、仍要时常访察。但有此等之徒、即便捉籋送官、如或容隐、一体治罪不饶。”再者，里老人可以影响对官吏的考察。按明正统四年所定的 宪纲事类，凡宪官“考察官吏廉贪贤否，必于民间广询密访，务循公议，以协众情”，实际上巡按御史或巡抚遍历辖区，对州县官进行考察多是召见里老人这些民意代表。而且皇帝每年会定期召见民间乡贤，此时也是里老人向统治者反映民意的大好时机。其四，教化育民，通行政令。一方面，乡贤从言语上向民众讲授、解释国家法令。明初朱元璋在各地建申明亭，设置木铎老人定期在申明亭内讲授国家法令，令民众知道，凡境内人民有犯，就要书其过名，榜于亭上，并得到惩戒。康熙时期，湖北府 监利县志 记：“四时农隙，县官率属僚及绅衿耆老，于会所，陈香案，安圣谕牌于上，设讲席。初至击鼓三声，约赞二人对立，乡约高声宣唱圣谕。唱毕，鸣鼓，序坐，高声讲解。毕，鸣鼓九声。相揖而退。”乡贤聆听圣谕后，再将其法律见解灌输给民众，这应当是其最直接的法律影响之一。另一方面，乡贤从行为上间接宣传教化民众。因为乡贤所具有的地方特质和人情味、亲和力，受人民由内而外的敬佩和爱戴，特别能成为当地人见贤思齐的模仿对象和行为指南。湖广蕲水县有“申明亭三间，作奸犯科者，名罪于壁。旌善亭三间，孝义贞节者，名实于壁”（嘉靖 蕲水县志 卷 公署），如此公布并表彰乡贤遵行政令的行为，能激励乡民向地方楷模学习，有利于更好地贯彻中央命令，推行国家政策。（三）传统乡贤村治的实践弊端以前文所见，中国传统乡贤村治主要依赖德礼模式，在该模式中，乡贤的产生及治理受道德自律和礼制约束，并无相应的专门考察监督、责任追究法律规则和制度保障，却有宽泛的权能，故在运行过程中发生了偏离与混乱。首先，乡贤因合乎儒家道德伦理标准而被推举、选任为村庄治理者。“贤德”固然是乡贤村治的准入条件，但太过抽象且缺乏选任细则和实施办法，操作起来有很大的弹性空间。成化二十一年礼部奏文中说，近年在里老人的选任上，“多不遵守旧制，将行止不端，平昔在乡教唆词讼，出入衙门，说事过钱，或曾充隶卒，或犯罪决断，奸邪小人，与该年里长相亲朋友，意图日后结为朋党，混举，以致不知风俗之美恶，不顾人们之疾苦。”村民在推举乡贤的过程中多有私心，推举与自己关系亲密的人，并且在推举过程中出现了拉拢民众、利益交换等情形。最重要的是，地方豪强家族完全有可能垄断“乡贤”群体，故最终治村的并非乡贤，更没有代表民意。地方官府在选任乡贤时有筛查、复核的功效，是对乡贤准入制度的必要补救，然地方官也出于自身利益考量，挑选其仆隶或行贿者，并不在意其德行、名声如何。“比年所用，多非其人，或出自基层治理体系现代化：以新乡贤全面推进乡村振兴仆隶，或规避差科，县官不究年德如何，辄令充应，使得凭籍宫府，肆虐间阎。”其次，乡贤村治凭借礼教传统，大多依照地方习惯制定、执行乡约家训，调解纠纷。譬如，明清国家法令对于所谓的“淫乱”罪只是予以杖责等较轻的刑罚，但宗族乡规民约中多有将“淫乱”妇女“沉塘”“沉潭”“聚薪焚烧”等极刑规定 ，并强制予以执行。这显然违背了国家意志，与国家法令相抵触。同时乡贤往往按照地方习惯而不是依照国家法律主持调解，对调解结果具有强烈的倾向性。以典卖回赎纠纷为例，按照 大清律例和乾隆时期 户部则例 规定，土地典卖回赎期限为十年 。但从现存清末民事纠纷档案看，一些明显可以强制适用执行 户部则例 的案件，官员却允许调解，且调解人明显偏向承认出典人仍有回赎权。这表明中央法律法规在地方的实际执行力度很弱，调解甚至架空了诉讼 。最后，因乡贤不属于国家官吏，并不受既有官吏考核和监察制度管束，也不属于官吏犯罪的调整范围，其治理责任与普通民众无二，不需要额外承担贪污受贿、徇私枉法等法律责任。有些里老人“理讼则颠倒是非，勘事情则膝胧结报，唯知骗取财物，求索鸡酒，通同官吏，剥削小民”。本来地方官员有管理约束里老的权责，但因其对官吏考核有极大影响力，反招致地方官依附、讨好乡老。如宣德时，“永宁税课大使刘迪羊置酒，邀耆老请留”，做种种手脚来通过考察。若地方官拒绝之，就会受到其威胁，“或遇上司官按临，巧进谗言，变乱黑白，挟制官府”。宣德三年九月，山东新城知县董谅奏里老人“欺公玩法，前县官不从所欲，为共陷害。”民众对乡贤纵有不满，但苦于其霸一乡之权，又求助官府无门，难实现对乡贤的制约。也是出于这些弊病，明朝之后乡里制出现了衰落，国家只保留了乡贤在乡村的基础辅助职能。三、新时代乡贤参与基层治理的路径机制与对策建议如何让乡贤在新时代条件下，再次制度化地参与乡村现代化发展进程，辨析传统治理文化中的效能机制，思考其在当代法治建设中的可借鉴性，是一个非常重大的时代课题。在中国传统村治模式中，乡贤被寄予善治的角色期望和广泛的权力职能，却缺乏明确的责任承担，这导致其治理行为游离于法律规制之外，具有历史局限性。中国式现代化需要新时代乡贤，因而当代乡贤基层治理得以古为鉴、取精去糟。（一）新旧之辨：将新乡贤纳入现代化基层治理体系近代以来，乡贤依然活跃于中国基层社会，他们在清末为地方兴办实业、筑桥修路、培育人才，在革命时期带领村庄保卫家乡、英勇抗战、存续火种，在新中国建设时期钻研农业、工业技术，在改革开放时期助推农村经济、文化发展时代的变化对乡贤提出了不同的要求，理论四川行政学院学报 年第 期“嗣后民间置买产业，如系典契，务于契内注明 回赎 字样；如系卖契，亦于契内注明 绝卖 永不回赎 字样。凡自乾隆年定律之前，典卖契载不明之产，如在三十年以内，契无绝卖字样者，听其照例分别找赎若远在三十年之外，契内虽无绝卖字样，但未注明回赎者，即以绝产论，概不许找赎。如再混行争告者，均照不应重罪治罪。”钦定大清律例，故宫博物院编：故宫珍本丛刊 第 册 清代则例，第 页下栏。界喜欢称中国当代乡土社会具有一定声望的人为“新乡贤”。借助精英理论，有学者认为新乡贤就是地方乡村精英。精英一般指拥有特殊优势的少数人，但“乡贤并不一定必须是居于当地社会分层体系顶端的精英。能否成为乡贤，其关键因素在于他能否遵从并满足当地特定文化观念下的普通村民的普遍期待。”而当代乡村治理，就是要鼓励德才兼备的乡村精英贡献力量，成为乡贤的主力军。比如不在乡精英，就是对传统乡贤概念的一个重大突破。顾名思义，在乡精英即长期居住在乡村的精英，不在乡精英反之。相较传统乡贤与乡土社会的绑定关系，现代农村社会对新乡贤的地域性要求放松了许多。中国传统乡贤的在乡性主要服务于维持其在村民中的声望；若传统乡贤长期不在乡村活动，就会逐渐丧失其声望。这也意味着，如果新乡贤不定居乡村仍能保持其在乡民中的声望，自不必受此局限。这种变化主要得益于现代技术的发展，交通和信息沟通障碍大大消除，新乡贤不需要放弃在城市的事务，可以兼顾乡村和城市。不在乡甚至能成为新乡贤的优势。现阶段，国家强调乡村城镇化、城乡共治，许多乡村事务都与城市联系在一起，很多乡村事务不得不依赖城市来解决。新乡贤将其在城市中获取的资源和先进经验引入乡村，带动乡村发展更能令村民们信服。更重要的是，现代社会人口流动性大，过去乡村人才流失现象严重，乡村治理要想办法留住本地乡贤，还要吸纳外来人口，积极鼓励外地人才建设乡村，将其培养成为本地新乡贤，并纳入地方治理体系。此外，经济精英型新乡贤崛起至关重要。与传统乡贤的声望主要来源于才能、德行不同，改革开放之后，物质经济财富也上升为个人声望的重要来源，乡民们对先富者有强烈的慕强心理，希望由这些人带领自己发展农村经济。所以新乡贤角色可以更多体现为村集体经营公司经理人、合作社领头人、返乡创业人和新农村技术研发推广人。同样，中青年乡村精英是基层治理的中坚力量。传统乡贤强调以年长为衡量标准，因为年龄增长意味着见识增多，无论是知识还是财富都需要时间积累，但当代乡村治理更需要注入新鲜血液，使新乡贤年龄结构年轻化。以乡贤调解为例，年长者习惯按照老路子进行调解，虽然能得到村民的认同，但方法简单，对新事物的认识能力不高，很难与时俱进；缺乏专业训练，对国家法律的了解不足，容易误导村民，甚至会违背法律规定，给调解的合法性带来很大不确定。相反，受过良好教育、价值观正确的青年人有精力、有能力服务乡村，所以需要吸引更多青年知识分子返乡建设乡村，打造青年乡贤标杆，激发乡村活力，适应时代需要。（二）三自融合：乡贤村治的现代化模式现在部分乡村强调“乡贤治村”，一般表现为通过乡贤的私人资源来推动乡村社会的发展。这种模式虽然确实能够弥补集体资源的不足，可也会造成过度依赖私人资源，国家在其本应承担的社会职责中缺位的问题。如果部分新乡贤利用个人声誉来满足私欲，更会滋生腐败问题，危害乡村。因此，为了不重蹈传统乡贤村治模式的覆辙，必须把权力关进制度的笼子里，健全新乡贤参与基层治理的制度保障。坚持党的领导与村民自治的统一，形成公正有效的新乡贤择选机制。中华人民共和国基层治理体系现代化：以新乡贤全面推进乡村振兴乡村振兴促进法 第四十二条规定，“中国共产党农村基层组织，按照中国共产党章程和有关规定发挥全面领导作用。村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下，实行村民自治”。该规定明确了乡贤必须在基层党组织的领导下进行自治。比如，乡贤因代表了村民的利益而受村民尊崇是其合法性基础，也是这种自下而上的权力结构将其与农村基层组织区隔开，展现出强大的治理能力。为此新乡贤应当由村民推选，而不能采用单一的任命式思维，破坏新乡贤在村民心中的权威来源。在这一过程中，就需要基层党组织形成公正有效的乡贤择选机制，制定、出台相应的规范文件，明确乡贤的标准和产生方式、委任程序，并进行信息透明公开，保障村民的知情权。其次，为方便管理和更充分了解乡贤资源，地方可以配套建立日常乡贤摸排登记制度，深入推进乡贤信息库建设，加强乡贤联络走访工作。第三，对村民推选的乡贤，基层党组织应当对其资质进行核查，对符合规定者予以认可，并及时发现、淘汰、整治冒滥乡贤。同时还可以发挥优秀党员、离退休干部、民主党派人士、知识分子等新乡贤的引领作用，鼓励他们回乡积极参与新农村建设和乡村治理工作。在乡贤的日常管理和工作中，基层党组织要指导乡贤组织机构制定基本章程，确定其组织性质、职责定位，通过提供必要的服务和给予适当的精神嘉奖提高当代乡村新乡贤参与基层建设的积极性，但要避免过度行政化管理，应给予其充分的自治空间。其次，新乡贤的权威和职权来自乡民的知情与认可，其行为应当对乡民负责，受乡民的监督。为保障乡民的建议、投诉权，需要一个完善、规范的约束制度和公开、透明的监督机制。基层党政组织应当进一步完善相关责任主体，查处乡民对于乡贤的检举揭发。此外，必须严格相关惩处条例，落实对乡贤违法、违纪的责任追究制度，一旦发现冒滥、以权谋私等情形，追夺其原先的乡贤名号并向公众披示。完善新乡贤依法广泛参与基层治理的制度保障。第一，建立新乡贤立法提案制度、专家咨询制度，健全乡村立法征求意见机制。村规民约起源于道德传统，传统乡村规范是基于儒家纲常伦理和地方风俗习惯制定的，而现代法律体系的理念和基础最初来源于西方国家，与乡土中国存在一定的差异。“作为地方与现代文明精英集合体的 新乡贤，其重要的功能之一就是在乡村缺少乡民共识的价值体系的情境下，依据法律和乡村社会的交往原则，重新构建一套新的符合时代要求的，乡民认可的行为规范体系。这一套行为规范体系，最终将形成村民自治的价值和规范基础。”因此，起草、拟定乡约应当建立起新乡贤立法提案制度、专家咨询制度，由新乡贤助力形成一套契合民众生产生活实际需要，又契合现代法治精神的乡规民约。这既能反映村民的真实意愿，补充国家法规在地方实践中的细节，又能将乡规民约纳入法治体系之下，保障其长效实施，践行乡村法治。第二，乡贤调解是人民调解的重要组成部分，应完善乡贤依法解纷机制。在主体选择上，要求基层人民调解组织选取乡贤中思想进步、办事公道，并有一定政策水平和法律文化知识的人充实人民调解队伍；在工作能力上，实施新乡贤培训上岗制度，定期组织调解员业务培训会，开展政策法规和法律知识培训教育，特别是那些与乡村公众生活、生产密切相关的法律法规；四川行政学院学报 年第 期在纠纷调解中，强调乡贤依照法律规定进行调解，完善乡贤调解与诉讼之间的对接程序，鼓励诉前调解、诉中调解、全过程调解，对乡贤调解结果是否符合法律的形式和实质要求进行必要性审查。第三，地方政府应倡导和鼓励有条件的村庄搭建乡贤理事会等组织，搭建乡贤参事会、乡贤调解工作室、乡贤智囊团、乡贤慈善基金会等多种平台，开放新乡贤多维度参与基层治理的途径。比如法治教育要与乡村实际相结合，采取村民喜闻乐见、易于接受的形式，可组成新乡贤法治宣讲团来增加法治教育的多样性。再者，乡贤本人是行走的法治标杆，其行为举止是否符合法律规定，其权利义务意识是否准确，在乡村具有名人效应和规模效应。因此，要从根本上提升乡贤的法治素养，塑造规范良好的乡贤形象，引领村民正确维权，打造遇事找法、解决问题靠法、化解矛盾用法的社会氛围，逐步形成法治信仰。第四，进一步贯彻落实新乡贤民主监督制度，实行透明投诉制度、信访制度、举报制度、社会调查制度、巡视制度等，通过各种有效形式和渠道，广泛征求新乡贤对基层组织治理工作的意见、建议。另一方面，乡贤进行民主监督必须依法依规依纪，以事实为依据，理性有序地反映问题。对诬告陷害、滥用民主监督权利的，应严肃追究其纪律和法律责任，必要时移交有关机关依法处理。综上所述，中国传统乡贤村治德礼模式本质上属于“人治”，而非“法治”，乡贤仅仅凭借自身的道德约束制定乡约规范、处理矛盾纠纷，把乡村秩序放到了一个极其不稳定的轨道上 乡贤以自身的权威替代了法律和制度的规范作用，违背了法治的基本精神。为此，新时代基层治理体系中的乡贤制度必须纳入法治轨道中，构建相应的体制机制，遵守相关法律，逐步推进传统乡贤文化的德治、自治要素与现代乡村治理的法治要素的有机融合和时代性转化，实现“自治”与“共治”、“德治”与“法治”相结合的乡村治理新局面。参考文献 习近平 高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告 人民日报，樊盛林，刘畅 乡村振兴视域下法治乡村建设的困境与对策研究 以湖北省孝感市为例 中共合肥市委党校学报，（）陈柏峰 暴力与屈辱：陈村的纠纷解决 法律和社会科学，（）贺雪峰 论农村基层组织的结构与功能 天津行政学院学报，（）贺雪峰，仝志辉 论村庄社会关联 兼论村庄秩序的社会基础 中国社会科学，（）黄宗智 中国乡村研究：第 辑 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