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政府投资代建项目的“福田模式”

　　建设滞后、低价中标、非法层层转包分包、违规挂靠、建筑质量较差、维修维护不到位等现象，是全国建设工程领域尤其是政府投资建设项目的老大难问题。为深化供给侧结构性改革，完善政府投资管理体制，破解难题，深圳市福田区近日出台了《福田区政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》（以下简称“新代建制”），以市场能做好的坚决交给市场、专业的事情坚决交给专业的机构为导向，充分利用市场化专业技术和管理力量，探索出一条政府投资代建项目供给侧结构性改革的福田新模式。
　　政府投资建设项目的市场化进程
　　“代建制”即“代为建设”，是指委托单位通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位，按照合同约定履行政府投资项目全过程建设管理职责，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交委托单位的制度。
　　2002年，借鉴香港经验做法，深圳在全国率先建立政府投资项目集中代建管理体系，将原各部委办局各自独立的基建职能统一归口到新成立的市建筑工务署，各区也相继成立区级建筑工务局，形成政府集中代建的深圳模式。随后，为解决政府集中代建产生的问题，建工部门进一步引入社会代建企业参与政府投资建设项目，形成了政府集中代建+社会代建的双重代建模式。应该说，这些探索和实践取得了重要的创新成果。
　　近年来，加大政府投资项目力度和加快政府投资项目进度成为各地加大固定资产投资的重要抓手。面对日益增多的政府投资量和投资项目，为缓解建工部门压力，促进政府投资项目提速增效，福田区以代建制为突破，大胆面向市场选择代建主体，实行全过程代建，创新引入商业保险参与项目质量管控和监督，探索出一条政府投资建设项目提速增效的新路。“新代建制”充分体现市场能做好的交给市场去做、专业的事情交给专业机构的原则，委托单位直接发起选择代建单位，代建单位从项目建议书阶段开始介入，委托单位只需提出需求和确认需求，建工部门不再参与，相当于政府集中代建之外根据项目成立相应的社会化专业化的“建工局”去履行建设任务，廉政风险也大大降低。
　　“新代建制”的顶层设计思路
　　“新代建制”以权责明晰、分工合理、廉洁高效、合作共赢为基本原则，以促进政府投资建设项目又快又好又省为目标，是全国首个全过程全链条、深度市场化专业化的代建制新模式。基本思路主要包括以下四方面：一是在现有政府集中代建模式上增辟一条以“合同治理”为基础的市场化、专业化、法治化代建道路，全面推行全过程代建，释放市场活力；二是通过建立预选库机制，提高代建准入条件，引入高水平代建企业，提高项目建设品质；三是确立代建单位在政府投资项目中代为行使建设单位相关权力的法律地位，降低制度性交易成本，提高运作效率；四是通过代建合同设计厘清权责，创新引入商业保险等市场化风险管控机制，保障代建责任全过程履行和后期维修责任到位。
　　“新代建制”的创新亮点
　　夯实工程质量根基，推行国际先进的工程质量保险制度。借鉴国际先进做法，“新代建制”在政府投资代建项目中全面推行“工程质量潜在缺陷保险”（IDI），开创全国先河。IDI是指投保人向保险公司交付保险费，保险公司按照合同约定在项目建设过程中提供质量风险控制服务，并在建设项目竣工后的保险期内，由保险公司承担赔付责任。
　　此举解决了工程质量把关不严、维修不到位等问题。如同给汽车上保险，保险公司出于风险考虑，会委托风险管理机构全程参与项目建设的质量安全防控，尤其对转包或违法分包、专业资质挂靠等行为进行有力监督和管控，实现项目全过程质量安全监督。政府投资建设项目在保险责任期内出现符合承保条件的质量缺陷，使用单位只需打电话向保险公司报案即可，剩下的维修、赔付、索赔等事项全部由保险公司负责。
　　激发代建企业动力，引入国际通行的代建激励机制。“新代建制”引入国际通行的GMP（保证最大工程费用）投资关键节点管控机制，因地制宜提出GMP以项目总概算为限额，工程决算超出GMP数额的，超出部分由代建单位承担；工程决算低于GMP数额的，节余部分由代建单位和政府方分成。此举解决了代建企业激励不足的问题。既给予代建企业充足利润以提高其积极性，又能有效管控总投资，强化成本约束，避免因设计深度不够或行政干预导致的设计频繁变更。
　　突破行政委托关系，构建合同治理的全过程管理体系。“新代建制”通过代建合同设计厘清权责，赋予代建企业采购和施工合同的报建人、次级合同招标人、次级合同签订人、项目资金管理人的法律地位，确立代建企业主体地位，给予其项目全过程管理决策权。此举解决了代建各方权责不清的问题。重构各方主体关系后，“新代建制”全链条中的工程担保合同、IDI保险合同和风险管理合同等均是针对市场主体（代建企业、保险企业）设计，让市场主体既有主动权，也要相互之间形成有效制约和监督。
　　“新代建制”的顶层设计相对较超前，可以说总体上走在了全国前列。但它不是包治百病的灵丹妙药，其能否顺利实现或发挥作用还受到很多主客观因素的制约，还需要在实践中不断完善。