建设可持续发展的中国煤炭工业.docx

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建设可持续发展的中国煤炭工业
——安全、经济和环保

世界银行
煤炭信息研究院
能源服务和管理项目赠款基金组织

2008年12月
目 录

序 言 II
致 谢 VI
缩略词表 VIII
报告摘要 X
1．综述 x
2．煤炭行业改革进展 x
3．促进市场导向和提高行业可持续性的政策选择 xi
4．结论 xi
1 导言 11
2 优化中国煤炭资源的开采 11
2.1 煤炭资源和可采资源的量化 11
2.2 资源开采政策 11
2.3 煤炭资源政策改革需求 11
2.4 提高资源开采效率的政策建议 11
3 煤炭供应基础设施 11
3.1 现状 11
3.2 政策改革需要强化煤炭供应链的业绩 11
3.3 政策建议 11
4 煤炭工业重组和改革 11
4.1 现状 11
4.2 行业结构改革的必要性 11
4.3 政策改革建议 11
5 煤矿开采的安全健康和社区影响 11
5.1 矿工安全 11
5.2 矿工健康 11
5.3 劳动和社会保障 11
5.4 改革需求 11
5.5 建议 11
6 煤炭开采对环境的影响 11
6.1 现状 11
6.2改革需要 11
6.3 政策建议 11
7 确定真实成本和稳定中国煤炭市场价格 11
7.1 煤炭生产的真实成本 11
7.2 煤炭价格 11
7.3 改革的必要性 11
7.4 建议 11
8 体制、法律框架及政策 11
8.1 现状 11
8.2 改革的必要性 11
8.3 改革的必要性 11
8.4 建议 11
9 结论 11

附录1 煤炭地下气化（UCG） 11
附录2 通过拍卖出售采矿权的例子 11
附录3 安全管理与安全文化 11
附录4 矿工安全监察员的作用（FEICKERT 2007之后） 11
附录5 澳大利亚比较环境保护案例研究 11
附录6 推荐的一种控制沉陷影响的矿山规划方法 11
附录7 山西省的煤炭业管理 11

序 言

可持续发展是一个涉及内容广泛的综合概念，核心意义在于强调人与经济社会的协调发展，注重发展的永续性，既要满足当代人的需求，又不损害子孙后代的利益。中国古代哲学家倡导“天人合一”，主张人与自然和谐相处，包含了朴素的可持续发展思想。
煤炭工业的可持续发展，就是要在科学发展观的指导下，以煤矿职工、煤炭产业与经济社会的全面协调发展为目标，以先进技术和科学管理为手段，逐步改善煤矿安全保障和职业安全健康状况，持续优化产业和产品结构，不断提高煤炭经济增长质量，走安全有保障、资源利用率高、环境污染少、经济效益好和可持续的煤炭工业发展道路。
改革开放以来，随着经济社会的快速发展，中国煤炭需求急剧增长，产量从1978年的618Mt增加到2007年的2523Mt。经过煤炭人三十年的辛勤努力，中国煤炭工业发生了深刻的变化。在这样的背景条件下，深入研究中国煤炭工业的现状、总结改革开放以来的成就、剖析影响行业健康发展的问题，探索可持续发展道路具有重要的现实意义和长远的战略影响。
2005年，国务院发布了关于促进煤炭工业健康发展的若干意见（国发〔2005〕18号），煤炭工业发展迈入了一个崭新的阶段：煤炭工业结构调整步伐加快，大型煤炭企业集团快速成长，产业集中度逐步提高；煤炭企业投入大幅度增加，产学研一体化的科技创新机制逐渐形成，煤炭生产力水平不断提高，安全生产状况明显改观；“黑色煤炭、绿色开采”，煤炭循环经济发展取得进展，行业节能减排取得成效，建设和谐矿区、促进区域经济协调发展逐步成为煤炭工业的共识和自觉行动。
应世界银行要求，由国家发展和改革委员会能源局牵头，组织有关部门和相关研究单位于2006年--2008年开展了“中国煤炭工业可持续发展”的课题研究。为保证这项研究具有超前意识和国际视角，世界银行还聘请了国际煤炭专家参与课题研究。
该课题全面总结了中国煤炭工业的现状、详细分析了煤炭工业的管理体制、政策法规、安全生产、环境保护等方面存在的问题、障碍和面临的挑战，提出了解决上述问题，以及优化煤炭开采、加快行业改革、平衡资源环境、促进煤炭工业可持续发展的政策措施和建议。
本课题历时两年有余，课题组和中外专家共同努力，圆满完成了课题任务。该课题是国际合作、共同探讨中国煤炭工业可持续发展道路的有益尝试，研究成果十分丰富，为政府决策提供了有效依据。
在此，对本课题所有参与人员表示衷心感谢。同时，祝愿中国煤炭工业健康有序可持续发展。

国家能源局总工程师 吴 吟
2008年12月10日

序 言

煤炭工业的可持续性能够优化自然资源的开发利用，从而在保障社会和环境的允许范围内满足煤炭供应的需要，同时又不会对后代形成危害。
煤炭工业的可持续发展是建立在煤矿的经济优势、社会和谐与环境友好的全面、协调的发展基础之上。在一个可持续发展的煤炭工业中，煤矿的完全成本来自于有效地生产活动和执行合理的规约。如此便形成了竞争，煤炭企业将努力提高经济效率，增加投资回报率率，减少资源浪费，降低环境影响和更加安全生产。
煤炭工业的可持续发展同时依靠它的生产和利用，因此需求方的积极措施也是关键的。其中包括提高能源转换和利用效率，发展洁净煤技术，减少环境污染和温室气体的排放。尽管这些都是有价值和有意义的主题，但本报告主要研究中国煤炭工业在可持续发展方面所必需的改革内容。这是一个非常重要的任务，这些议题与世界银行当前正在进行和计划的几个煤炭利用项目有着一定的联系。
之前的一项课题(ESMAP 2004)介绍了关于中国煤炭工业通向可持续发展之路的很多亟待解决的问题。随后，中国政府在煤炭工业改革方面提出了很多战略举措，取得了很大的成效。本课题是建立在前沿工作的基础上，对近来煤炭工业的发展和遗留的关键性问题进行研究。对于中国政府而言，要达到一个长远的可持续发展的煤炭工业不可能一蹴而就。开放的市场经济，有效的过程调整和强制性的煤炭法律是必需的基础建设。
此报告并非提供一个详细的煤炭工业可持续发展的策略。不过，正如一些具体的课题所提供的执行性建议一样，它能够呈现给中国政府希望关注的一些见解、基本原理和举措。

杜大伟(David Dollar) 地区主管
世界银行东亚和太平洋地区中国和蒙古局
2008年12月10日

致 谢

本报告的撰写得益于一大批中国及国际专家的创意、经验和知识。该报告主要撰写人是世界银行东亚与太平洋区能源与矿业发展部的赵建平博士，报告顾问是戴维·克里迪（David Creedy）先生。同时，由于此外很多人都对此报告提供了帮助，以至于难以清晰地界定各人的贡献界限。
国家发改委能源局为本课题的开展和顺利完成提供了巨大帮助，本报告真挚地感谢发改委以下领导：吴吟先生、魏鹏远先生和夏兴先生。中国煤炭信息研究院（China Coal Information Institute）组织了一个专家团队，提供了丰富的背景报告，总结了煤炭工业的现状、近年来的主要发展特点。参与课题的研究人员有：信息研究院黄盛初院长、信息研究院能源安全研究所刘文革、孙欣、司坡森、蓝晓梅、董维武、潘红樱、陈伟超、孙超、王宁、徐亮。这些背景资料是本报告得以顺利完成的重要基础。该团队于2008年6月在北京专门进行了分工组织参与研究，在最终报告的创作过程中与报告的主要作者开展了通力合作。
本报告同时也十分感谢下列项目的支持：澳大利亚新南威尔士州立大学戴维·劳伦斯（David Laurence）先生在新南威尔士州亨特谷所做的关于煤炭开采过程中环境控制的案例研究；英国华杜公司（Wardell Armstrong LLP）的技术主管戴维·威尔肖（David Wilshaw）先生在中国山西省所做的关于环境影响与地面沉陷的案例研究；以及中国山西社会科学院王宏毅先生在山西省所做的关于煤炭可持续开采政策与实践方面的案例研究。
本报告研究团队同时也十分感谢三位同行专家的评论和有价值的建议：澳大利亚矿业有限公司（CRA）副总裁彼得·克劳利（Peter Crowley）先生；中国煤炭工业协会副会长朱德仁先生；世界银行石油、天然气、矿业与化学品分部的高级矿业工程师迈克尔·斯坦利（Michael Stanley）先生。富有洞察力的注释和有价值的建议同时得益于世界银行石油、天然气、矿业与化学品分部的顾问约翰·斯特朗门（John Strongman）先生和高级矿业工程师格雷姆·汉考克（Graeme Hancock）先生，以及世界银行能源与水局高级电力工程师高桥先生（Masaki Takahashi）。本报告研究团队非常感谢东亚与太平洋区能源与矿业部负责人兰吉特·拉麦赫（Ranjit Lamech）先生，他为报告的研究提供了指导和大力支持。
同时也非常感谢来自世界银行管理层和世行ESMAP的指导和支持，包括东亚与太平洋区中国局局长杜大伟先生（David Dollar），东亚与太平洋区业务与政策部主任麦格达·拉维女士（Magda Lovei），东亚与太平洋区能源与矿业部主任吴君辉女士，东亚与太平洋区中蒙可持续发展部主任羿艾德先生（Ede Ijjasz），以及能源与水局局长吉姆·撒吉尔先生（Jamal Saghir）。
本报告开展分析研究活动的经费支持来自于ESMAP赠款和世界银行。最后，团队对世界银行北京办事处高级项目助理张春香女士在整个报告研究过程给予的支持和帮助表示感谢。
缩略词表

ASX 澳大利亚股票交易所
AUD 澳大利亚元 （1澳元= 0.83美元， 2007年4月）
BAU 照常营业
bbl 桶，1 bbl = 42 gal = 159 l = 0.137 t
Bt 10亿吨，1 Bt = 1 Gt
CBM 煤层气
CCII 中国煤炭信息研究院
CCN 《中国煤炭报》
CCT 洁净煤技术
CDM 清洁发展机制
CER 认证减排
CMM 煤矿区煤层气
CO2 二氧化碳
CSRC 中国证监会
CTA 煤炭交易协会（美国）
CTL 煤炭液化
d 天
DME 二甲醚
DMR （澳大利亚新南威尔士州）矿产资源部
DPI 初级产业部（澳大利亚）
dwt 载重吨
EIA 环境影响评估
EMP 环境管理计划
EPA 美国环保局
EPB 环境保护局
ESMAP 世界银行能源服务和管理项目赠款基金组织
ETC 经贸委员会（地方层面）
EWG 能源观察机构
FDI 外商直接投资
FIFR 致命伤频率
FOB 船上交货
GDP 国内生产总值
GoC 中国政府
ha 公顷（1公顷＝10000m2）
IGCC 综合气化联合循环发电
ILO 国际劳工组织
IPCC 政府间气候变化专门委员会
IPO 首次公开发行股票
KWh 千瓦时
KSOCM 国有重点煤炭企业
LSOCM 地方国有煤炭企业
LTI 损失工作日事故
m 米
MBI 市场机制
MCA 澳大利亚矿物委员会
MOF 财政部
MOH 卫生部
MOLAR 国土资源部
MSHA 矿山安全健康局 （美国）
Mt 百万公吨
Mtpa 百万吨/年
mu 亩，1亩 = 667m2
NDRC 国家开发和改革委员会
NOx 氮氧化物
OS&H 职业安全与健康
OTC 场外交易（商品交易）
PF 粉煤燃料
ROM 毛煤（原煤）
SASAC 国有资产监督管理委员会
SACMS 国家煤矿安全监察局
SAWS 国家安全生产监督管理总局
SCM 小煤矿
SEPA 国家环保总局（现为国家环境保护部）
SETC 国家经济贸易委员会
SOCM 国有煤矿
SOE 国有企业
SOx 硫氧化物
tce 吨煤当量
tpa t/a
TVCM 乡镇煤矿
UCG 煤炭地下气化
UNDP 联合国开发计划署
U.K. 英国
U.S.A. 美国
VAT 增值税
Yuan 中国货币单元，1美元=7.7元，2007年4月
报告摘要

1．综述
中国是世界上最大的煤炭生产和消费国。与其它产煤大国不同，中国的大部分煤炭产自地下矿井。中国地下矿井的日产量是世界第二大产煤国美国的6倍。由于不断地发展，中国经济的持续发展使其煤炭消费占全球煤炭消费增长量的70%以上。自2000年以来，中国的煤矿产能增长了1.5Gt以上，2007年产量达到2.52Gt。
到2020年，中国的煤炭需求可能会达到4.0Gt/a以上。比政府规划部门预计的3.0G/t要高得多。因为政府预测假定的可再生能源的发展速度和能源效率的提高不一定能实现，经济的增长率也比预计的要高，所以煤炭需求的增长率被低估了。
中国煤炭的供应量需要以140Mt/a的幅度持续增长，而这一增幅比国有重点煤炭企业在2001年至2005年期间每年增加的产量多40Mt。由于国内交通运输的限制，某些地区需求的增长需要由增加进口来满足，尤其是中国南方的沿海区域。相对于中国的全部煤炭需求来说，国际贸易只能提供一小部分，在2007年大约占2％。
“十五”规划期间，中国的经济发展速度超过预期，而且煤炭用量也超过了规划，造成中国未能达到14个环保目标中的8个。中国政府已认识到，经济增长和能源发展方式不具有可持续性，并决定在“十一五”规划期间严格实施可持续发展的政策。
煤炭资源并不是直接的限制因素，即使中国的煤炭资源最终总量还没有确切获知和详细的探明，规划和分析是需要的。试验性的预测表明开采成本比较经济的煤炭储量会在70－80年内或更短的时间内被消费殆尽，这取决于进口的规模。由于对煤炭的长期依赖，中国需要制定相关政策，以确保煤炭资源系统地开采、提供准确的信息、采用成本效率最高的方法，实现中国煤炭行业的可持续发展。
国务院在2005年已经指出煤炭行业内存在的亟待解决的问题。只有解决了这些问题，才能使煤炭行业具有可持续性。这些问题包括：由于没有对煤炭生产扩能进行监管而导致的低效开采和超能开采；煤矿新建项目增加但不集中，以及忽视工人健康、安全和环境保护问题。除此以外，还存在许多历史遗留的急需经费进行处理的社会和环境问题。
国务院建议，省级及省级以下地方政府不再干涉煤矿企业的经营活动，集中精力制定政策以营造一个公平竞争的市场环境。国务院规划的一个基本做法是，对煤炭行业进行重组和合并，培育大型高效的煤炭企业。淘汰非法、落后、低效、污染严重、低于最小产能标准并且无法与大煤矿合并的小煤矿。政府认为，规模效应应有助于构建生产安全、作业高效、重视回采的可持续发展的现代煤炭工业，同时也有助于培育能承担全部开采成本的煤矿企业，进而推进环境保护与相关恢复工作。国家发展改革委将继续通过宏观调控保护中国的能源安全和社会利益。
2．煤炭行业改革进展
中国政府在推动煤炭行业改革中取得了可喜进展。“十五”规划期间（2001－2005），中国政府实施了一系列重要举措，对煤炭行业结构进行调整并加快了其现代化进程。煤炭生产是重中之重。“十一五”规划中，提高资源开采效率成为政府考虑的优先目标，标志着政府已将所有目标集中指向可持续发展的方向。
中央实施了机构改革，将国家安全生产管理总局提升为部级单位，还专门建立了国家煤矿安全监察局具体负责煤矿安全。但煤炭行业管理机构中没有中央级的煤炭管理部门。煤炭生产主要由国家发展改革委和国家煤矿安全监察局共同负责，但是中央没有一个独立实体全权负责煤炭行业的管理。在省级以下层面，煤炭行业管理也存在官僚主义和交叉管理的现象。由于某些政策与地方经济发展的矛盾，导致中央政府和省级政府制定的政策常常得不到县级政府的执行。
中国政府基本上已经取消了对煤炭价格的控制，煤炭行业的利润空间比以往得到有效提升。2007年，大型煤炭企业的平均利润比上年增加了29%。特别是在国内上市的煤炭公司，其平均净资产回报率达到28%。然而这些利润包括一些没有内部化的外部成本。与其他行业相比，煤炭行业工人的平均收入仍然较低，还不足以留住高素质高技能的职工人才队伍。
煤炭价格根据供求关系的变化自行调整，但是电价仍然由政府控制，不能自行调整。由于政府保留在必要时干预煤炭价格的权利，抑制煤价的上涨，所以煤炭市场的高效运转并不能传递到整个能源部门。
中国政府通过对煤炭行业结构进行调整和现代化改造，大幅度提高了煤矿经营的效率和规模。除了现代化煤矿之外，行业总体生产效率仍然处于较低水平，大约400t/a·人，仅为澳大利亚的1/12，但是，中国最好的煤矿在煤炭生产效率方面领先于世界其它国家。
国有重点煤炭企业大部分都已改制成为有限责任公司。这些煤炭企业越来越多地采取了多元化的所有制结构，通过在国内外股票交易所上市发行股票，但是国有股份仍然占控股地位。而且，地方煤矿也改制成为国有公司或私有公司。政府在放开所有权控制和吸引海外资本方面兴趣不大。
事实证明，将低效的小煤矿合并和改造成现代机械化开采的大型煤矿，引进优良的环境管理机制，有利于提高煤矿的安全性和资源利用效率、维持地方收入、降低煤炭资源浪费，促进地方经济和社会发展。尽管国家三令五申，许多不安全的、污染严重的、低效的小煤矿由于某些地方政府的原因仍然继续生产。
在主要煤炭开采地区，大型煤炭企业正在合并和收购小煤矿，以扩大规模和整合煤炭资源。中国政府已经确定对13个大型煤炭基地进行扩建，而且已划拨经费协助煤炭勘探活动。政府规定，主要煤炭开采地区之外的小煤矿要进行合并，以增加规模和整合资源。如果低于最低产能标准以及被认定为不安全或污染过度的煤矿就要进行查处关闭。因此，煤炭资源合并到少数几家大企业，将大大提高开采效率。
在矿业权设置方面，山西省示范性地采用了一种新方法，此举将会提高资源开采的效率。截至2003年，中国的矿业权设置主要通过行政划拨的方式，而且煤矿没有积极性提高资源回收率。2005年，山西省引进了一套基于储量的试验性预付价款机制。这样，在煤炭储量估值方面就树立了一个先例，既提高了煤矿开采效率，也给矿产资源所有者（即政府）带来一定的收入。
为提高煤炭的货运能力（包括国内煤炭和国际煤炭），中国政府已经加大投资力度进行铁路、公路和港口的扩建，但是仍然存在煤炭供应方面的担忧。为了促进竞争、提高效率和扩大资金来源，中国政府成立了铁路建设公司和运营公司。此举应该可以解决煤炭运输的瓶颈问题。另外，由于偏远地区的煤矿一直以来都要依靠铁路进行煤炭运输，为减轻铁路所承受的煤炭运输压力，还制订了相应政策，鼓励就近用煤，如建设坑口电厂以及促进煤化工的发展。虽然这不足以弥补铁路运输能力的短缺，但在指导向行业发展方面还是成功的。
在煤矿安全生产方面，国有重点煤炭企业投入了巨资用于提高生产的安全性，地方煤矿也努力提高机械化程度和改进安全措施，各地还关闭了许多安全性差和无照开采的小煤矿。这一系列举措都对特大事故的减少做出了贡献。国有重点煤炭企业百万吨死亡率从2003年的1.1减少到2006年的0.6，减幅接近50%。2007年各地煤矿总体死亡率下降20%，实现连续两年煤矿死亡率的降低。但是，煤矿的平均死亡率仍然高于工业化国家。在煤矿安全建设方面，仍然有很多工作要做。
过去5年来，矿工的就业和社会保障状况有所改善。矿工福利改革正在逐步进行。目前，国有重点煤炭企业都已实行养老保险、失业保险、医疗和工伤保险制度。根据规定，所有煤炭企业都必须向矿工提供上述社会保险。此外，国有重点煤炭企业从计划经济时代继承的社会负担已经转移给了地方政府，新建煤矿也免于受到此类问题的困扰。
中国政府针对煤炭行业制定了一项可持续发展战略，其中就包括环保方面的措施，例如：环境补偿和恢复，水资源保护，煤矿废弃物和地面沉陷治理等方面的措施。这些措施主要通过以下方式进行实施：改进规划，进行环境影响评价，改善监管体制，收取和管理环境恢复基金，将环境恢复支出纳入煤矿经营成本中去。该战略中没有明确提到温室气体的排放问题。虽然这并不是中国根据京都议定书需要优先履行的义务，但是通过煤层气抽采利用项目的实施进而实现温室气体减排有利于中国的环境保护。
人们的环保意识有所提高，这种变化开始对环保活动产生积极的影响。政府要求，建设煤矿前必须开展环境影响评价，而且要求在项目建设开始前要通过审查并获批。到目前为止，单项煤矿建设项目已经开始开展环境影响评价。但是将来在开发大型多井筒矿之前也需要开展且范围更广的环境评估，以便对项目的整体情况有一个更加全面的把握。
中国政府正在山西省开展实施煤炭工业可持续发展政策的试点工作，而且已经建立了一项可持续发展基金，该基金由所有煤矿出资，基金收益根据一定比例用于社会和环保项目。过去政府也曾对煤矿收取各种环境方面的费用，但是，这些费用的使用情况没有具体说明。
3．促进市场导向和提高行业可持续性的政策选择
一个具备可持续性的煤炭行业才能向客户提供优质产品，并把对社会和环境的影响成本控制在一个可接受的范围内。如果政府不对市场进行过多干预，而是进行适当调控的话，那么市场会自行以最低的经济、社会和环境成本，将中国的煤炭资源提供给用户。
中国经济的发展需要符合市场化原则，但政府仍继续强化计划性的控制，没有完全实行市场调节机制。严格的政府控制削弱了各项改革的有效性，也导致了煤炭供应方面的低效。
因此，要建立可持续发展的煤炭工业，就需要打破各种壁垒，让市场自行决定资源的配置、煤炭的勘探、开采方法和选矿。国内煤炭市场的有效运转，还受到煤炭运输能力不足的限制。这是因为铁路部门获得的发展性投资不足，无法满足煤炭运输的需求。由于国际贸易方面存在一定的限制（虽然现在有所减少），中国煤矿一直没有受到外部竞争的压力，在提高效率方面并不积极。这些限制也使得煤炭消费者无法买到具有竞争力的煤炭产品。
优化资源开采
目前政府对煤炭的开采规定了详细的法规性标准，比如具体的资源回收指标。此类细则直接导致无法实现优良和高效的资源开采，还限制了创新和竞争。这样的做法，不但提高了开采成本，还降低了经济效率，使中国煤矿远远落后于国际矿业公司。
在一个自由市场上，煤矿有足够的积极性对煤炭资源的开采进行优化，并根据储量提前支付价款（山西正在示范这一做法），而且无需对回收率和最低开采厚度进行规定。其他产煤大国也都没有规定具体的资源回收指标。为了达到这些资源回收指标，中国的煤矿所有者会采取种种做法，使矿工面临过高的安全风险，并开采可能产生污染的煤。因此，世界银行建议，废除回收指标，并在中国所有煤矿实行基于资源价值的价款支付机制。但资本不足的煤矿不在提前支付价款之列。这种做法，会促进煤矿提高效率，在划算的情况下尽可能地多回收煤炭。市场还能从社会角度对回收率进行优化，前提是市场价格没有被扭曲，并由市场承担所有的生产成本（包括财务、医疗、安全和环境成本）。
与其他矿业国家的基于收入的煤炭资源税相比，资源使用税还比较低。但中国煤矿开采者必须负担很多其它费用，应重新审核与煤炭开采有关的税费，制定合理的财政政策，既能鼓励开采者节约资源，又能保证政府得到这些资源的真正价值的赔偿。
中国已经开始开采西部的煤炭资源，为了满足当地对动力煤的需求，当前煤田的开发主要用于煤制油项目。这些煤炭资源的优化开采与中国的长期能源需求战略相一致是非常重要的。因此，政府应该开展煤炭运输和煤炭衍生的能源传输渠道方面的经济、社会与环境研究，不要在西部和其他区域制定鼓励煤制油的政策，以确保让正常市场需求结构决定煤炭的使用方式，从而获得最优的经济效益。
应寻找其它可以用于发电的能源，以延长中国煤炭资源的开采年限。为了避免以很高的开采成本开采埋深过大、赋存条件复杂的煤炭，可以找出替代型方案，并对替代型方案的经济和财政上的可行性进行调查。尤其是要对地下煤气化技术进行评估，未来将会证明这一技术与替代型燃料源相比极具竞争力。
煤炭行业结构调整
煤炭行业重组进展顺利，中国政府已制定了必要的政策对大型生产性企业的建立提供指导。需要解决的结构性问题是关闭小煤矿。煤炭工业的可持续发展绝不能允许不规范的煤炭开采活动，这种活动在小煤矿身上尤为突出。中国政府一直努力推行关闭计划，但是地方政府（主要是县级政府）却很难执行此政策，因为这一政策与地方经济驱动和需求相矛盾。而且，一些地方政府官员不顾政策规定，仍继续保留其在地方煤矿中的利益。这使得问题进一步地恶化。
为了执行相关政策、对煤矿进行合并和改革，可以通过颁布行政指令关闭合法的小煤矿，但政府应向被关闭的小煤矿提供补偿。政府应向下岗工人提供社会保障，其中包括农民工。在受到大规模关闭小煤矿影响的地区，还应提供一定的资金，比如小额贷款，以鼓励他们经营副业，这样可以让他们获得替代性的收入来源，也就防止了重新开展非法开采的活动。
根据目前政策，最低产能是小煤矿关闭与否的判断标准。但是这一政策没有考虑到偏远社区的能源和经济需求。在没有大型煤矿的偏远地区，应降低小煤矿在最低产能方面的标准。小煤矿的建设和开采活动的审批应基于以下因素：煤矿对具体安全和环境标准的遵守情况、煤矿经营者的资格以及地方社会和经济需求状况。
在美国，矿山安全与健康局已经证明，如果有合理的强制执行手段和咨询机制的支持，小煤矿生产的安全就能得到很大的改善。自从2003小煤矿办事处成立以来，小煤矿开采死亡事故下降了66%，在5年内安全状况达到了大煤矿水平。
因此，省级监管部门应该加强控制发放“小煤矿开采许可证”，并明确规定小煤矿必须达到的员工最低人数和安全要求，其经营活动必须符合省政府（而不是当地部门）制定的有关规章。同时如果安全和员工情况不符合许可证要求，省级监管部门有权吊销执照和关闭煤矿。
促进竞争、提高生产效率
一个具备可持续性和竞争性的煤炭行业，可以获得节约能源的先进技术。在这样一个竞争性市场上，参与者将不断开发和采用新技术，以节约能源和其它生产性投入，从而降低成本和提高效率。基于知识产权方面的原因，国外煤炭生产商不会轻易把最新的技术推广到中国。除此以外，中国目前实行的地下设备和电气安全（煤安全）审批程序有些滞后，推迟了国外先进设备进入的时间，而这些设备经过检验已达到国际上批准的安全水平。因此，世界银行建议，对国外进口的开采设备和技术实施严格的知识产权保护，对侵犯知识产权的行为进行处罚，并且将中国的开采电气安全标准与欧洲系统接轨。
按照现行的煤矿工程设计和建设审批程序，设计人员只是在以往设计方案的基础上进行复制，稍作改动以便达到规定的标准。但是，这种做法不利于促进创新。国务院已经要求，加快开展煤矿工程设计标准的修订工作。中国在矿业研发方面已经增加了投入，但是由于煤炭行业受到刚性标准的制约，即使矿业研究所和研究中心研究出了新成果，也对煤炭行业的效率及其持续性地提高效果甚微。世行建议，取消限制性和法规性的政策标准，代之以业绩标准，因为这样可以促进吸收新成果，降低开采成本和提高生产效率。
由于熟练工人越来越紧缺，阻碍了煤矿采用越来越复杂的精密机械化开采设备和技术。为了吸引和留住毕业生和熟练技工，各大型煤炭企业均开出了极具吸引力的薪酬水平。这意味着，效益好的煤矿就能吸引到最优秀的员工，这就是市场对效率的回报。应该创造更多高质量的教育和培训资源，以便向煤炭工业输送更多的专业型人才。否则就无法通过机械化和先进技术将生产效率增长方面的潜力发挥到最大。
国家安全生产监督管理总局和国家发展改革委颁布了一系列政策，鼓励煤炭生产集中化，限制井下作业的工人数量。该政策有利于促进实行机械化和减少井下作业矿工的数量。目的是提高开采效率和降低危险场所的人工密集程度。但在市场竞争中，煤矿会基于商业原因自行做出这样的决定。面对劳动力成本的提高和劳动安全规定的实施，煤矿自行提高机械化程度，以提高效率，而无须颁布具体政策。目前实行的政策作为过渡性的临时措施是必要的，但是在煤炭行业结构重组完成之后就应立即取消。
行业扩张的融资形式
未来12年内，中国煤炭开采业预计需要1000多亿美元投资，此外还需要投入其它资金进行煤炭运输设施的扩建。目前，煤炭开采业的增长几乎全部依靠国内资金，资金来源包括企业资金、股权出售以及银行和政府补贴。截至2006年12月的2年时间里，投入到煤炭增产扩建的资金达260亿美元。为了加快改革进程和实现行业的可持续性，煤炭行业需要进入资本市场的门票。
根据目前的政策，不允许外国资本在煤矿中占控股地位，也不允许外国资本在煤矿管理中占支配地位。这对外商直接投资的进入是一个障碍，不利于提高煤矿的安全性和环保程度，同时不利于促进竞争（和提高效率）。因此，政府应考虑打破阻碍外商直接投资的壁垒，向私营资本和国际资本开放，允许它们在煤矿企业的所有制结构中占控股地位。这将会加快机械化进程，促进效率的提高，以便把投资者的收益最大化。
确立实际成本和稳定煤价
煤炭工业的可持续发展要求，煤矿应承担所有的生产成本，尤其是消除社会和环境影响所花费的成本。这些成本应该反映在财务报表中，但目前报表中只包含地表沉陷成本。国有重点煤炭企业已经投入资金，用于消除煤矿对健康、安全、环境和社区造成的影响，以开采费、补偿款以及社会、健康和事故保险机制的形式发放。应要求所有煤矿履行这一责任，以便创造一个“公平的竞争环境”。
煤矿和煤炭用户之间，有时会产生其它额外费用。其中一部分额外费用的征收不合法或不符合监管条例。根据国务院的指令，这样的费用应该取消。由于这些费用只是为了间接提高煤价，并不会产生经济效益，所以会削弱煤炭行业的竞争力。
如果让煤炭企业以完全成本进行开采、并更多地参与竞争，则有利于建立一个现实的定价结构。市场体系可通过价格波动来实现平衡，当然价格的波动也会受到国内和国际各种因素的影响。煤价稳定的基础是煤炭的供求关系。如果政府介入干预煤价，则会导致供求关系失衡。煤炭生产商和买方可通过期货交易来控制风险。因此，政府不应干预煤炭定价。而且中国应建立煤炭期货交易市场。
在煤矿和电厂之间存在着固定和自然的联系，国际上好的做法是在煤矿和电厂之间签约一个长期（5－20年）的煤炭供应合同。合同中应该设置每年的供货量和基本价格从而为煤矿提供了一个合理的资本回报，也包括每年的价格调整条款、这些调整是以与成本有关的通货膨胀因素为基础的。这项建议的有效性在于，电厂能够调整电价以反映煤价的初始增加，这个价格来自于煤炭供应和价格合同。电价的上涨不仅可以充分回报煤炭供应商和鼓励更多的煤炭投资，而且还能鼓励消费者更有效的使用能源，这将帮助减少未来能源需求的快速增长而带来的煤炭短缺的可能性。因此，煤矿和消费者都应该建立长期的合同，为电力部门建立自由的价格政策。
提高安全性
要达到国际煤矿安全标准，中国的煤炭行业还需进一步完善安全机制，提高安全防范意识。2006年，中国煤矿的平均死亡率比澳大利亚和新西兰高两个数量级，现在情况已有所改善。由于煤矿工人没有亲身参与到事故预防中去（没有以“自下而上”的方式让工人参与到事故预防中去），进一步制约了煤矿安全主动意识的提高。虽然中国矿工有权拒绝在有明确危险的环境中工作，但是由于缺乏足够的授权、保护和培训，煤矿工人无法有效地行使这项权利。
一些工业化国家在煤矿设立了工人安全监察员岗位。这些工人安全监察员在地区级工会的劳动监察员的支持下开展工作。此举极大地减少了事故的数量。而且，如果工人自己选举代表担任工人安全监察员，事故数量降低的幅度会更大。其实，中国政府也早已采取了这一做法。早在2005年5月，政府就任命了10万名工人安全监察员，但问题是缺乏明确和透明的政策支撑。政府应制订政策，规定所有煤矿必须设立工人劳动安全监察员岗位。而且，应由工人自己选举代表担任工人安全监察员。选举出的工人安全监察员在经过一定培训和授权后，代表工人开展检查和管理工作。工人安全监察员应得到安全和权利保证，不会因为检查工作而受到抵制和限制。
与工业化国家的煤矿安全监察员相比，中国政府机构的煤矿安全监察员在权力和独立性上都明显不足，所以无法有效地开展工作。中国应努力加大煤矿安全标准的执行力度，由经验丰富和技术熟练的省级煤矿安全监察员对井下作业区域进行定期检查。监察员在认为必要时应有权要求停产，而无须请示上级。直到发现的问题得到解决才能继续生产。另外，监察员应有权对具体的安全违规行为处以罚款。政府需要开展大规模的招聘和培训工作，打造一支在数量和质量上均满足需求的监察员队伍，并提供必要的资金以负担各项开支。
瓦斯爆炸在中国是个重大问题。只有当爆炸性的混合气体和火源同时存在才能发生瓦斯爆炸。为了解决这一问题，政府已经付出大量人力、物力和财力。引进了瓦斯抽放设备，并提高了煤矿的通风标准，以降低瓦斯积聚的危险。但是还需要大力消除潜在火源。要改进瓦斯控制管理系统，需要进行培训和相关知识转让，以减少爆炸危险，提高瓦斯捕集系统的有效性。现在许多瓦斯捕集系统的使用效果都不能让人满意。因此，开采活动释放出的瓦斯更多地被捕集，提高瓦斯的利用量，从而减少了大气中的煤层气排放量。
近年来，不同省份的煤矿百万吨死亡率从0.04到40不等。一些主要国有煤矿包括高瓦斯矿井已经达到了零死亡率水平，与国际上最安全的煤矿相比不相上下，证明最高的国际标准在中国已经达到。因此，政府应对所有矿业公司定下零死亡率的目标。
在工业化国家，负责煤矿安全的机构一般会每年公布安全方面的统计数字，包括非死亡事故的情况，以便对各类事故、事故严重性和事故原因有一个更加全面的反映。将目光更多地投向非死亡事故、促进安全文化建设，就会降低死亡人数和死亡事故数量。煤矿安全监察局也应采取这一做法。
如果向煤矿管理人员、煤矿员工以及教育和培训机构的学生公开详细的事故报告和数据，他们就可以加深对事故原因的理解，并创造出更加安全的工作方式。因此，应对所有重大煤矿事故进行调查，并尽快或是在事故发生后一年以内公开发布事实报告，以避免同类事件的再次发生。这样，公众和矿工会越来越善于识别不良做法，从而对不负责任的公司和官员进行有效的舆论监督和批评。
目前，煤矿生产安全管理（与劳动安全相分离）工作由省政府主导，但是任务太过繁重。在中国，煤矿生产安全被视为一种附加项目，需要省级以下政府部门开展细致的行政监督。政府应将安全生产方面的全部责任转移给煤矿设计单位和煤矿经理。中国应效仿国外做法，将安全视为煤矿设计的一个固有部分。煤矿监察员的职责应该是检查煤矿对操作安全标准的遵守情况。
煤矿安全培训项目已经在各地得到开展，以确保所有的管理人员和工作人员都获得书面认证。尽管如此，很多煤矿仍然达不到安全要求。而且培训常常采用没有互动的传统型授课模式，不利于激发创新型思考。应定期对课程、培训、考试的内容和评估方法进行审查和开发，以确保煤矿的安全性操作不断得到提高。
创造健康的工作条件
相对于安全问题而言，煤炭企业一直缺乏对健康问题的关注。但事实上，患慢性肺部疾病的工人数量比事故中死亡工人的数量多得多。在国有重点煤矿，大约共有30万矿工罹患不同程度的尘肺病，且每年新增患病人数达12000人，整个国有煤炭企业和乡镇煤矿的患病人数则以每年6万人的增幅递增。由此所导致的直接和间接成本达到65亿美元/a，如果将其均摊到煤炭成本中，则会导致国有重点煤炭企业吨煤成本增加0.5美元/t，而其他煤炭企业则增加2.5美元/t。
煤炭企业工作环境粉尘严重，尘源性慢性疾病的发病率很高，这种情形对现代社会来说是让人无法接受的。煤炭工业的可持续发展，要求煤炭企业必须承担治疗和补偿患病矿工的相关成本。工人患病所带来的间接影响包括：熟练工人缺失，工人因病缺勤，为新聘用工人支付额外的培训成本等等；直接影响则是缴纳保险费。相比之下，采用预防为主的办法，可以大幅节减成本。
如果日益严重的尘源性疾病问题无法得到解决，会恶化矿工的健康状况甚至导致早亡，这些都会增大企业所负担的工人健康补偿成