政府投资项目效益审计(课堂PPT).ppt

,*,0109,.,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,单击此处编辑母版标题样式,政府投资项目效益审计,南京审计学院 陈思维,2007年11月,0109,1,.,一、客观基础和背景,（一）政府绩效审计的客观基础,1、公共资源所有权属于国家和社会公众的,资源。,（1）广义公共资源包括：土地、森林、矿山、,海洋、环境、物种等；,（2）狭义公共资源包括：国有资产、财政资金等。,在国外，政府绩效审计已经涉及广义的公共资源；,在我国，受到法律环境的限制，效益审计暂时,只涉及狭义的公共资源。,0109,2,.,（一）客观基础,2、公共资源责任的形成,所有权：国家和 民选立法,公共 社会公众 机构,资源 承担公共,资源责任,管理、使用：政府机关和事业单位,支配权：,0109,3,.,（一）客观基础,3、检查公共责任是政府绩效审计的客观基础,（1）由审计机关代表公共资源所有者，对使用,、管理、支配者公共资源责任的履行情况进行,检查；,（2）检查公共责任是现代国家审计的本质；,（3）有利于降低交易成本。,（4）公共资源的所有者需要通过审计获得政府、,事业单位公共资源责任履行情况的信息，用于进行,财政支出方面的决策。,0109,4,.,（二）背景,1、国外绩效审计的产生发展,（1）二战后财政支出和纳税规模扩大；,（2）政府预算制度改革,由传统的资金规模预算改为零基预算：,项目（机构）的资金预算,支出项目的法定目标（机构的管理目标）；,（3）公众民主意识（公共责任观念）的增强,杨时展的“三阶段论”；,（4）各国政治体制不同，尤其是国家审计法律,地位不同，导致绩效审计发展不平衡；,0109,5,.,(二）背景,（5）议会和政府的不同态度；,（6）1986年最高审计机关国际组织悉尼会议,具有一定的历史意义,2、我国开展效益审计的背景,（1）审计法规定财政、财务收支的效益性,审计是我国审计机关的法定职责；,（2）我国审计机关的法律地位使我国开展绩效,审计落后于发达国家；,90年代初的“两个延伸”,0109,6,.,二、效益审计的理论结构(一）绩效审计的定义,（1）一组同义词：国外流行的叫法,“货币价值审计”（Value for Money),绩效审计（Performance Auditing),综合审计（Comprehensive Auditing),（2）1986年悉尼会议上对绩效审计提出的定义：,“对公营部门管理的经济、效率、效果性的评价”,（3）我国的效益审计可定义为：由国家审计机关,对政府机关和事业单位以及它们所管理、实施的,预算支出项目的经济、效率和效果性进行独立监督,和评价的活动。,0109,7,.,（二）绩效审计的对象,审计对象客体,政府机关或事业单位（统称机构）,是公共资源的使用、管理、支配者；,预期目标为管理目标或法定职责。,预算支出项目和投资项目（统称项目）,被审单位为项目的管理部门和实施单位；,预期目标为项目的法定目标；,例如：退耕还林（还草）项目的法定目标,是在规定期间内完成退耕的面积和质量标准。,0109,8,.,（三）审计的主体和目的,1、审计主体：国家审计机关,在国外也有委托或聘用职业中介组织的做法。,2、审计目的：,直接目的：经济、效率、效果性,最终目的：检查公共资源责任，加强人大的,立法监督；,最终目的：促使公共资源利用效益提高。,0109,9,.,（四）审计范围,1、对预算支出项目审计的审计范围,（1）项目的预期目标的实现程度,法律文件规定的法定目标,（零基预算）,预算支出的 可行性研究设计的目标,预期目标 专家推荐的目标,决策文件规定的目标,0109,10,.,（四）审计范围,（2）项目的管理有效性,例如：退耕还林（还草）专项资金项目：,项目管理部门 （监督管理）项目实施单位 项目实施单位,财政部（拨款）（资金拨付到位）省、市、县,国家林业局 （配套资金到位）林业部门,（组织实施）（可行性论证）乡、镇政府,国家计委 （工程、采购招投标）村、农户,（审批项目）,0109,11,.,（四）审计范围,2、对机构的审计范围,（1）机构的管理目标（法定职责）实现（履行）,情况可以定性描述，也可用定量指标，例如：,非法砍伐（m3)/全部砍伐（m3）*100%,非法销售海鱼（吨）/全部海鱼销售（吨）*100%,（2）公共资源的利用效益，例如：,管理森林面积（平方公里）/管理人员数,完成海鱼销售量（吨）/渔场占有土地面积（亩）,（3）机构的管理控制有效性,针对与目标（职责）有关的内部控制。,0109,12,.,（五）审计评价标准,1、评价标准的内容,（1）预期目标实现评价的标准,（2）管理有效性的评价的标准,前期决策管理：决策程序、内容和方法,工程建设管理：招投标、合同、质量、工期,资金财务管理：资金到位使用、概算执行、,财务核算监督等；,后期营运管理：管理方式、社会经济效果,2、评价标准的不确定性,审计风险的防范,0109,13,.,三、局限性和风险（一）,1、被审项目或机构的预期目标难以确定,例：某医院内设自助餐厅明年亏损几十万元，审,计人员与有关人员讨论的结果如下；,医院院长：工作效率目标,营养学家：健康、营养目标,医院员工：福利目标,餐厅经理：就业目标,防范对策：尽量采用权威性的目标来源，例如：,医院管理层关于设立餐厅的决策文件；,自助餐厅的章程,等。,0109,14,.,三、（二）,2、评价体系和审计程序不确定,（1）效益审计的对象差异很大，表现为环境、目标、,职责、所使用的资源、提供的服务、管理方式等。,（2）与企业相比，评价体系的不统一,有两种风险：,评价指标的确定受主观影响大；,评价结果不为被审单位（项目）管理层接受。,0109,15,.,三、（二）,（3）审计程序不统一,准则和指南无法就工作内容和操作规程,作详细的规定；,审计过程的设计随意性大，受主观影响强；,与被审机构（项目）自身业务相冲突。,（4）以上风险的控制方法：,与被审机构（项目）管理层充分协商；,借鉴国际、国外的审计准则或指南；,尽快制定我国审计机关效益审计的指南或,手册。,0109,16,.,三、（三）,（3）缺乏法律依据,审计机关的行为是政府行为（我国），必须,有法律依据；,各国法律对审计机关职责的授权程度不同；,我国的效益审计处于非完全授权的状态；,效益审计可能遭遇越权审计的风险；,解决途径：,延伸审计（在现有职责中寻找突破口）,补充授权（行政法规或部门规章）,修订法律（修改审计法）,0109,17,.,三、（四）,（4）依据的资料缺乏可靠性,效益审计应以财务审计、合法性审计为前提，,以确保评价指标测算和评价结果的正确性；,对非财务信息的可靠性缺乏认定的手段，,例如技术统计资料等；,科学设计收集资料的方法；注意现象之间的,相关联系。,0109,18,.,四、审计项目的选择（一）,1、国外的选题范围很广泛,英国审计署对苏格兰博物馆和艺术馆的服务,和收藏品的安全性进行审计；,对入境机场口岸工作效率的审计，涉及到口,岸员工和入境旅客的人数比例、员工休病假的时,间占全部工作时间的比率等；,英国审计署对肥胖问题的效益审计，指出因,为国人体重超标，国家每年增加15亿英镑的医疗,支出，还提出了一些减少和防范肥胖的措施。,0109,19,.,（二）选择的背景和步骤,（1）选择的背景,效益审计不属于常规审计，立项需要选择；,审计对象众多（机构和项目）和审计资源不,足存在矛盾，选择有利于审计资源利用效率提高；,编制年度审计项目计划（战略规划）的需要。,（2）选择的步骤（INTOSAI）,确定进行选择的潜在审计领域；,建立用于选择的标准；,确认用于选择的主要信息渠道。,0109,20,.,（三）选择的标准,1、公共责任风险的大小,审计机关对管辖范围内的审计对象建立动态,的信息资料库，对其潜在的风险进行关注；,编制年度审计项目计划时，对审计对象的公,共责任风险进行初步评估；,例如：固有风险-被审机构业务的性质、项目资金,的拨付层次多少、管理层和实施人员素质的高低；,（采购、工程承包、现金、人事一般属于高风险）,控制风险项目管理部门对实施单位的监管力度、,财务制度和帐户设置、职务分离和授权控制等。,0109,21,.,（三）选择的标准,（2）重要性的判断,对信息使用者判断、决策的影响程度；,（效益审计结果的使用者是立法机构即预算的决,策者、政府和其他公共资源的管理者）,对国家政策和地方经济发展的影响程度；,预算支出（投资）金额的大小等；,是否建立重要性水平？判断基础和比率如何,确定？有待于进一步研究。,0109,22,.,（三）选择的标准,（3）议会和社会公众关注的程度,（包括政府和新闻媒体）；,（4）增值性，即节约资源或改进服务质量的空间,和潜力；,（5）对审计风险的初步评估，包括,审计主体的资源和能力；,预期效果（法定职责目标）是否明确；,评价标准是否明确；,收集资料的技术要求和难易程度等。,0109,23,.,五、审计程序和方法（一）,（一）概述,效益审计可以按审计目的分为两类：,经济性侧重于资源消耗,管理审计,效率性侧重于管理程序 （客户中心）,效果性侧重于期望目标 效果审计,（立法中心）,管理审计服务于被审机构和项目的“增值”，效,果审计服务于对公共责任的检查，对于外部审计后,者用得较多。,0109,24,.,（一）概述,一个完整的效益审计过程，可以包括以下步骤：,1、战略规划选择效益审计的项目（领域）,2、初步研究审前调查,意义：是否立项（开展全面审计）的依据；,编制审计方案（计划）的依据。,3、审计方案（工作计划）-确定效果及目标体系,4、信息收集与分析测算指标、评价效果,5、报告和传递审计结果,6、后续审计,0109,25,.,（二）实施方案,除6号令一般要求外，应该包括：,1、审计范围，被审单位和延伸调查范围。,2、评价标准的选择，包括被审计项目的预期目标。,0109,26,.,（三）审计报告,除6号令一般要求外，我国的实务惯例是：,1、情况段：被审项目概况、审计项目概况（可作前言）,2、评价段：就审计范围和目的作全面评价,3、问题（发现）段（详细）,4、建议段：包括对政府宏观管理的建议、对被审项目,的建议。,如果是长式报告，可以设内容摘要。,合法性问题与效益有关的要反映，并分析其对效益的影,响。,0109,27,.,（四）审计方法,除常规审计方法外，还包括效益审计的特有方法：,1、与管理层讨论（访谈）；,2、调查表（问卷）；,3、利用专家工作（专业技术性）；,4、统计数据测算指标；,5、查阅文件资料（会议记录、决策文件等）。,0109,28,.,（二）初步研究（审前调查）,1、初步研究的目的：确定开展全面审计的前提,是否存在，为编制审计计划提供依据。,2、初步研究的内容（亚审附件3）,（1）被审项目的管理、实施机构及权限；,（2）项目的效益目标；,（3）有关部门和单位的责任关系；,（4）项目和利益关系方的内、外环境；,（5）影响项目执行的限制因素；,（6）管理过程和运作情况；,（7）项目有关的公共资源等。,0109,29,.,（二）初步研究,3、审前调查的渠道（INTOSAI）,（下列渠道的选择应考虑成本效益原则）,（1）法律文件或政府决策文件；,（2）近期的审计报告和评估结果；,（3）科学研究和相关调查；,（4）项目可行性研究报告和机构章程；,（5）年度报告和管理层会议记录；,（6）与被审项目（机构）管理层或利害关系人,的讨论；,（7）管理信息系统等。,0109,30,.,（三）编制项目计划（方案）,1、审计实施方案的理论实质,（1）实施审计的事前规划；,（2）选择耗用资源少而效用大的最优方案。,2、实施方案的基本内容：,（1）确认审计目的和审计范围（时间和事项）；,（2）开发审计框架和筹划,（包括准则、方法、标准、数据收集等）,（3）确定审计的质量保证、时间表和资源配置。,0109,31,.,（三）项目计划（方案）,4、编制审计方案的步骤（INTOSAI）,（1）收集被审项目的信息（知识和问题）；,（2）确定审计目标、范围和标准（使用者的需,求）；（立法中心和客户中心使用者不同）,（3）初步分析，确定需采取的方式和审计测,试的范围和性质；,（4）人员分工、经费预算和时间安排；,（5）与被审项目管理层就目标、范围和标准进,行讨论协商。,0109,32,.,（四）效果和目标体系,1、案例A,为了达到公共卫生法所规定的医生人数比例，,美国议会通过对医学院学生实施资助的支出法案。,具体目的：一是提高进入医学院的学生人数和,质量，二是鼓励毕业生到缺少医生地区就业。,项目措施：一是奖学金，二是低息贷款，三是,免除部分偿贷责任。,项目实施十年后审计机关开展效果审计。,0109,33,.,（四）效果和目标体系,2、效果和目标体系的确定,案例A中：通过法律文件、委员会报告、听证会资,料的审阅进行确定。,总目标：缓解将会出现的缺少医生的状况。,（指标：医卫人员占人口的比重）,二级目标：a-1提高入学人员的数量和质量,（指标：申请人数、录取比率）,a-2鼓励到缺医地区工作,（指标：人数、比例、年数）,a-3来自低收入家庭学生的增加,（低收入家庭学生所占的比例）,0109,34,.,案例：某公路建设项目效益审计案例(杭州市审计局）,1、项目概况,某公路建设项目是省政府批准的重点工程，本项目审计的,分为A、B、C三段，全长71.35公里。,三段工程都由ABC三县政府成立指挥部负责建设管理；,A/B段后期又成立项目法人，进行收费经营；,设计单位、监理单位和施工企业（略）；,三段工期为1年半至3年半不等，分别于1999年2月和2000年,3月开始收费。,0109,35,.,1概况,三段概算总额84129万元；,审计核定总投资83665万元。,建设资金来源：,省交通厅拨款20%；,地方政府投资39%；,企业投资16%；,银行贷款25%；,共计82991万元。,0109,36,.,1概况,审计目的：,（1）项目建设活动的合法、公允、效益性；,（2）建设项目投资的经济、效率、效果性；,（3）促进项目提高管理水平和政府投资效益。,审计范围,建设项目涉及到的项目主管部门、以及建设、勘察、,设计、施工、监理、运营、采购等单位和企业。,（时间？）,0109,37,.,1概况,审计内容：,前期管理包括：立项审批、规划、勘探、设计、概算编制、,征地和拆迁等；,建设管理包括：招投标、概算执行、损失和质量、内部控制、,设备材料采购、合同及承包、工期、环保；,资金管理包括：资金来源与到位情况、资金使用、建设成本,与工程造价、运营收入、税费计缴等；,项目投资绩效：投资控制、质量、社会效益、经济效益、,环境效益。,0109,38,.,2项目选择与评价标准,审计项目选择,省属重点项目，职责范围，省厅要求；,投资规模大，与经济发展联系密切；,筹资渠道多元化，后续经营新模式，有探索意义。,0109,39,.,2选择与标准,评价标准,（1）投资决策评价,决策过程 国家规定程序,决策内容 国家政策、行业规范、实际情况、时效；,（2）建设管理评价,管理水平 法规制度规定职责和范围,管理效果 技术规范标准,0109,40,.,2选择与标准,评价标准,（3）资金管理评价,管理内容范围 法规制度,资金使用效果 可行性研究、概算,（4）投资效果评价,经济、社会、环境效益 项目建议书、可研报告,中的决策目标和技术经济指标,0109,41,.,3实施过程,（1）审前调查：,收集项目前期决策和报批等资料；,问卷调查和咨询有关人员；,了解项目概况和重点关注的问题。,（2）工程审价：,委托中介机构对工程结算进行审核，利用审价软件对审核,结果进行复核分析；,根据审前调查和审价的结果，分析工程建设中问题和线索；,编制审计实施方案。,0109,42,.,3实施过程,（3）进点审计,根据审计实施方案，紧扣决策、工程、资金（财务）、效,果（运营）四个环节进行检查；,分析问题对效益性的影响；,延伸审计了施工单位、经营企业等。,（4）评价报告,编制各种明细表、对比分析表；,评价合规、经济、效率效果性；,提出审计结果报告。,0109,43,.,4审计评价,投资决策,决策阶段进行了项目建议和可行性研究，其后又编报了初,步设计和概算，决策程序合规；决策内容符合国家宏观调,控政策和投资方向。,建设管理,内部控制基本齐全，项目建设基本顺利。,0109,44,.,4审计评价,资金（财务）管理,项目多种渠道筹措资金，资金到位基本符合工程进度要求；,会计核算比较规范。,投资效果,改善当地交通、投资和旅游条件；,A段收费当年实现可分配利润843万元；,C段测算静态投资回收期约16年，少于批准的项目收费期,30年。,0109,45,.,4审计发现,（1）设计、监理不到位，影响投资、质量和工期,B段大桥因设计考虑不周，停工半年重新设计和施工，,延误了工期；,C段设计考虑不周，导致加固工程支出700万元损失；,B段监理单位未尽职责，对应该由承包商承担的自然,灾害损失182.32万元审签由业主承担.,0109,46,.,4审计发现,(2)概算编审不严,多处超概算支出和投资,AB两段概算漏列建设期借款利息1161万和3300万；,管理费用控制不力，B段建设单位管理费用超概66%；,任意变更大搞计划外工程，C段改变建设内容，用,237万元对亿由外资控股经营的某公路一期工程进行整修；,还扩大规模建设管理用房，导致超概算460万元；,绿化、交通设施等工程以概算包干代替决算，相关,职能部门的垄断，使建设单位无法对款项拨付、施工进度,和质量验收监控。,0109,47,.,4审计发现,（3）招投标违规现象较多，地方行业保护严重,采取“定向议标”规避公开招标，由建设单位指定发包,给当地施工企业；,设计、监理不经法定招投标程序，由行政主管部门,或建设单位直接指定，而且均由省、市、县交通系统内,的单位统揽，导致缺乏有效制约；,省交通厅利用行政审批干预投标结果，将已中标的,外地企业发文改为不中标；,直接指定施工企业购买当地企业生产供应的建筑材,料，涉及金额2000万元等。,0109,48,.,4审计发现,（4）违规分（转）包严重，无资质承接工程,C段两个标段的施工单位将工程分包给4家单位，分别,占本标段工程总价的75%和30%，分包单位基本无施工资质，,其中两家因自身无能力又分包给其他无资质工程对或个人，,层层分包，层层抽取管理费，增加投资由造成质量隐患；,A段某中标方无施工能力，2277万元的工程全部由其,挂靠单位施工；,B、C段违规指定当地不具备一级公路勘察资格的内部,设计单位承担设计任务，造成设计深度不足，漏项甩项等。,0109,49,.,4审计发现,（5）合同管理有漏洞，执行不严肃,部分非主体工程、零星工程未签定合同，或在实质性,内容改变时不按规定重签合同；,合同条款未明确工期、质量奖惩等内容，影响价款,结算；,违反合同规定支付应由承包商承担的工程机械设备、,工具用具等费用。,0109,50,.,4审计发现,（6）“搭车”现象突出，扩大建设成本,搭车征地：C段超计划征地149亩，其中89亩用于,县开发区建设；,搭车购置：CA段都有搭项目购置小车、办公家具，,B段购入商品房安置非拆迁范围人员；,搭车摊派：C县搭车征收教育费附加和粮食补偿金，,将820万元地方不当收费挤入项目成本。,0109,51,.,4审计发现,（7）建设资金管理薄弱,C段未实行项目法人制和资本金制，出资各方资金未,按协议及时到位，导致缺口2796万元；,大量资金无偿出借，三段累计14852万元，大部分无,利息，借款单位均为当地交通局和系统内单位；,工程结算审核不严，施工企业高估冒算，重复计量,计价，经审计核减工程款974万元；某附属工程结算时还,漏扣预付备料款，多付施工单位40万元；,私设“小金库”33万元（水泥厂回扣）。,0109,52,.,4审计发现,（8）经营不规范，影响投资效益,A段按现金流量分利，导致超业绩分红874万元，,资本回流影响后续经营；,未与股东协商，实行车辆通行费统缴，导致每年少,收入700万元，影响投资效益。,0109,53,.,5审计建议,（1）强化项目建设单位管理,包括：履行招投标规定、依法签定和执行合同、保持批准,概算的严肃性、设计监理施工履行职责、完善和执行基建,财务制度等；,（2）加大部门行政执法力度,行政主管部门加强对关键环节的监管、建立市场准入和清,退机制、打破行业垄断和地方保护；,0109,54,.,5审计建议,（3）改进政府投资项目管理模式,推行国际通用的政府投资项目管理模式代建制、选择,社会专业化的项目管理组织、加强项目内部控制的建设；,（4）建立政府投资监督体系,明确各职能部门在项目建设、管理、监督中的职责，,建立决策、管理、监督三分离的现代政府责任体系。,0109,55,.,0109,56,.,