电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制问题研究.pdf

2023年第3期第33卷 总第165期2023 No.3Vol.33 Serial 165铁 道 警 察 学 院 学 报Journal of Railway Police College一、问题的提出随着数字时代的到来，传统犯罪数量持续下降，以电信网络诈骗犯罪为代表的新型网络犯罪成为当前的主要犯罪形态。在这类案件中，犯罪分子通过非法获取个人信息实施精准诈骗，该类犯罪已成为当前发案率最高、损失最大的突出犯罪1。在原有法律体系中，与之相关的规定较为分散、针对性不强。为应对数字社会中电信网络诈骗犯罪所带来的治理复杂性，仅仅凭借以刑法为核心的事后治理模式已经不能满足实践的需要，因此需要探索新的治理方式2。中华人民共和国反电信网络诈骗法（以下简称 反电信网络诈骗法）于2022年12月1日正式实施。该法在吸收现有法律规范和实践中良好做法的基础上，注重综合治理、源头治理，涉及个人信息保护、金融、互联网等诸多领域，是一部系统全面、针对性强的法律，其施行将会进一步指导电信网络诈骗打击治理工作。基于刑法参与电信网络诈骗“源头治理”有限性的不足3，对此类犯罪的规制应采用消极刑法观的立场4。换言之，对于此类案件的处理，在注重通过刑事处罚进行严厉打击的基础上，也应当考虑行政执法手段的介入，以更好地维护受害者的权益和体现刑事处罚谦抑性的特点。这一点在 反电信网络诈骗法 第六章“法律责任”中也有所体现。就目前而言，我国通过建立以 反电信网络诈骗法 所规定的行政处罚和以 刑法 中规定的刑事处罚为主干的规范体系，来规制和打击电信网络诈骗行为。收稿日期：2023-03-20作者简介：闫海（1998），男，郑州大学法学院硕士研究生，研究方向为党内法规、行政法学；王圭宇（1985），男，法学博士，郑州大学法学院副教授，研究方向为党内法规、行政法学。基金项目：甘肃省优秀研究生“创新之星”项目“个人信息检察公益诉讼损害赔偿制度探析”（2021CXZX-778）。电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制问题研究闫海，王圭宇（郑州大学 法学院，河南 郑州 450001）摘要：行政执法与刑事司法的有序衔接是实现电信网络诈骗有效治理的关键。当前，电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制在规范层面已形成以法律、行政法规、司法解释、党内法规等为主体的较为完备的规范体系，在实践层面参与主体、移送案件、证据转化等方面的制度运行良好。但该机制在实体和程序两个层面仍然存在行政法与刑法立法衔接不足、行政执法水平难以满足行刑衔接机制的实践要求、行刑衔接机制的信息沟通不畅、检察机关对行刑衔接机制的移送监督乏力等运行困境，降低了其应有的治理效能。未来，应采取构建行刑衔接机制的规范体系、提高行政执法机关的执法能力、建立健全行刑衔接机制的信息共享平台、完善检察机关对行刑衔接机制中案件移送的主动监督机制等解决方案，以实现对电信网络诈骗的有效治理。关键词：电信网络诈骗；行刑衔接；反电信网络诈骗法；实体衔接；程序衔接中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：1009-3192（2023）03-0054-07DOI:10.19536/ki.411439.2023.03.00954但在具体实践当中，必然会出现某些电信网络诈骗行为既是行政违法行为，又因涉案金额、情节、社会危害性等因素，触犯刑法的相关规定。因而，在电信网络诈骗治理领域，行政执法和刑事司法极大可能会在实体层面和程序层面存在竞合和冲突的情况。因此，在推动电信网络诈骗治理现代化建设的同时，有必要对该领域的行刑衔接情况进行梳理，并通过审视现有行刑衔接机制的基本状况，分析该领域行刑衔接机制存在的运行困境，提出相应的完善建议，以期为相关理论研究和实务部门提供参考。二、电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制的基本状况（一）规范层面1.立法演进随着信息科技和互联网经济的迅速发展，我国的犯罪形态呈现出传统犯罪持续下降、网络犯罪不断上升的趋势。其中，电信网络诈骗是上升最快、影响最为广泛的一种新型犯罪。严格意义上讲，电信网络诈骗并非一个标准的罪名，它最早出现于2016年 最高人民法院发布九起电信网络诈骗犯罪典型案例 中，意指犯罪人以非法占有为目的，利用网络、电话等非接触性技术，采用虚构事实、隐瞒真相的方式，骗取他人财物的违法行为。其后，为应对这一新型犯罪，最高法、最高检、公安部等部门发布了 关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见（以下简称 意见）、关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见（二）（以下简称 意见二）、关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定（以下简称 衔接规定）等相关司法解释，为进一步打击电信网络诈骗行为提供规范指引，同时也为电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制的建立奠定了规范基础。2021年习近平总书记作出重要指示，强调要坚决遏制电信网络诈骗犯罪多发高发态势5。2022年 反电信网络诈骗法 施行。这些规范性法律文件奠定了行刑衔接的基本框架。此外，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定（以下简称 移送规定）、北京市行刑衔接案件移送工作规程 等行政法规和其他规范性法律文件对该领域行刑衔接机制作了细致的规定。这些规定完善了电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制，实现了与 反电信网络诈骗法 等上位法相关规定的衔接。由此，针对电信网络诈骗行为的行刑衔接机制具备了强有力的制度支撑和规范依据。2.规范体系除了上述法律、行政法规、司法解释等国家法律体系领域的规范性文件外，相关党内法规、行业规定、企业规章等其他规范也构成电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制规范体系的重要内容。尽管行刑衔接机制主要集中表现在公权力的运行方面，但该领域的有效治理离不开各级党委、行业协会、企业等多方主体的参与。应当肯定的是，多方主体的参与可以使行刑衔接机制得到有力推动和落实。比如，互联网企业在网络空间是承担“守门人”角色的个人信息处理者6，其在运营的过程中基于技术带来的优势，可以迅速发现正在进行或已发生的电信网络诈骗行为，进而向公安、网信等部门报案，推动行刑衔接机制的有效运行。可以说，党内法规、行业规定、企业规章等国家法律体系之外的规范性文件亦能成为电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制规范体系的部分内容。（二）实践层面1.参与主体在行刑衔接的具体运行上，公检法、网信、金融管理等机关部门发挥主要作用。国务院建立反诈骗网络工作机制，地方各级人民政府组织本行政区域内的反电信网络诈骗工作。其中，由公安机关牵头负责具体工作，领导网信、金融管理、市场监管等有关部门在其业务领域内开展反电信网络诈骗工作。鉴于公安机关的特殊职能定位，在某种程度上可以说，其在整个电信网络诈骗治理领域发挥着主导的作用。“云剑”“断流”等打击电信网络诈骗的专项行动均由公安机关负责，显示了其在行刑衔接机制的参与主体中占据核心地位。尽管行刑衔接机制主要在行政执法机关和刑事司法机关之间运行，但并不意味着私人主体无法参与。在涉及报案处理、追赃分配等方面工作时，行刑衔接机制也应积极回应公众监督和保障受害人合法权益。因此，公民个人、企业、行业协会等均是电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制的参与主体，但并不能够直接参与，而是通过报案处理反馈、追赃分配通知等方式发挥辅助性的作用，推动行刑衔接机制的有效落实。2.移送程序从现有的实践来看，电信网络诈骗治理领域行闫海等：电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制问题研究55刑衔接的移送程序主要包含涉案线索移送和具体案件移送两个方面。涉案线索移送主要是指行政执法机关掌握的违法行为同时涉嫌刑事犯罪的线索，需要向公安机关移送。一般而言，行政执法机关发现的涉案线索主要有执法过程中发现的线索和接受举报的线索，其中后者的数量更多。因此，为更好地开展执法工作，工信部建立了违法和不良信息举报中心，公安部建立了网络违法案件举报中心，等等。这为相关线索的处理提供了便利。在案件处置上，涉案线索移送已经实现了第一次分流，而具体案件移送则是第二次分流。具体案件移送是指涉及电信网络诈骗的行政违法行为因涉案情节、金额、社会影响等因素，已涉嫌构成刑事犯罪，需追究刑事责任，行政执法机关必须向公安机关移送。与涉案线索移送相比，具体案件移送在证据要求上更为严苛，要求收集的犯罪证据合法充分，且能够证明有犯罪事实发生这一实质性条件。需要说明的是，在该领域行刑衔接机制的移送程序中，还包括刑事司法机关的“反向移送”。换言之，刑事司法机关在处理相关涉案线索和具体案件的过程中，发现并不构成犯罪的情形，但又需要对其进行行政处罚的，应当将其移送给行政执法机关处理。3.证据转化在全面推进依法治国的时代背景下，无论是在行政执法领域还是在刑事司法领域，案件证据无疑具有举足轻重的作用，也是影响案件处理结果的关键因素。对于行刑衔接机制而言，最核心的证据问题就是行政执法机关收集的证据能否适用于刑事司法活动。这直接关乎行刑衔接机制自身体系的协调与统一程度。对于电信网络诈骗犯罪而言，如何审查证据以及认定案件事实是一重大难题，其影响罪与非罪的认定7，进而也影响行刑衔接机制的运行效率。刑事诉讼法 第五十四条第二款规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、电子证据等证明材料可以在刑事诉讼中作为证据适用，这为电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制的有效运行提供了法律保障。但从实际效果来看，由于行政程序和刑事司法程序衔接过程中存在忽视能证明相对人无罪的证据、非法手段收集的证据等诸多问题，行政机关收集的证据在刑事司法活动中无法发挥相应的功能。因而，一部分行政证据在刑事诉讼程序中难以适用，将可能使得事实认定得不到充分的合法证据材料的支撑8。面对此种情形，移送规定 和 人民检察院刑事诉讼规则提供了良好的解决方案：行政机关移送涉嫌犯罪案件的证据材料经刑事司法机关审查认定后，可继续用于后续的刑事诉讼程序。对于证据不充分或有瑕疵的情况，公安机关可商请移送案件的行政执法机关补充调查或说明情况。必要时，公安机关也可自行调查。这一解决方案有效推动了电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制证据转化的质量和效率。三、电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制的运行困境行刑衔接机制运行不畅不仅增加了政府、法院、检察机关等部门的治理成本，还严重威胁了公民的合法权益。当前，行刑衔接机制的运行困境主要体现在实体和程序两方面：（一）实体运行困境1.行政法与刑法在实体规范上的立法衔接不畅行政法与刑法在规范体系上的衔接是实现电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制有效运行的制度保障和规范依据。但由于诸多因素的影响，二者在现有的规范体系中却难以实现有效良好衔接。第一，行政执法与刑事司法在案件处理法律适用方面缺少有效的衔接。尽管 反电信网络诈骗法 是开展电信网络诈骗治理工作的专门法律，但鉴于该领域治理的复杂性，还要依靠 个人信息保护法 网络安全法 等其他法律法规。可见，在行政执法领域，存在涉及个人信息、网络安全等诸多方面的执法工作。但对于这些行政执法，刑事司法难以一一做出回应。根据 意见 和 意见二 相关规定，刑事司法在该领域的罪名主要有帮助信息网络犯罪活动罪、妨害信用卡管理罪、侵犯公民个人信息罪等有关电信网络诈骗的上下游关联犯罪9。此外，现行刑法还没有设立专门电信网络诈骗罪予以应对。由此，可以看出在案件处理法律适用方面，行政执法与刑事司法在实体规范衔接上存在规范过于分散、难以有效衔接的问题。第二，行政执法手段与刑事处罚种类之间衔接困难。不同于传统的行政执法环境，电信网络诈骗所利用的网络空间有着技术迭代快、虚拟性强等特点，为满足相应的执法需求，行政执法机关所使用的行政执法手段不仅仅局限于罚款、行政拘留等常规手段，也发展出暂停相关业务、下架应用程序、关闫海等：电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制问题研究56闭网站等新型措施10。并且，从实施效果来看，下架应用程序等执法手段对相对人的影响要远大于刑事处罚中的罚金。因此，在实践中极有可能出现行政执法的影响力远大于刑事处罚的现象。2.行政执法水平难以满足行刑衔接机制的实践要求随着网络技术迅速迭代、新型商业模式不断涌现，行政执法机关的执法能力渐渐满足不了网络空间日常执法工作的实际要求。并且，由于人员素质、编制规模等历史遗留问题的影响，行政执法能力更是捉襟见肘。以电子证据为例，因电信网络诈骗行为非接触性的特点，其在行政执法和刑事司法领域事实认定方面占据重要地位。随着 行政处罚法 刑事诉讼法 对电子数据法律地位的确认，行政执法和刑事司法对电子数据的要求也在不断提高。但是由于取证不规范、行政执法和刑事司法对电子数据的要求不一致，导致收集的电子数据存在大量瑕疵，事后也很难进行补强，使得一些犯罪嫌疑人难以被定罪量刑，甚至逃脱法律制裁。此外，由于行政执法人员取证不规范的情况时有出现，在案件移送给公安机关后，公安机关认为证据存在瑕疵情况时，会要求移送案件的行政执法机关予以补正或说明相应的情况。也即，行政执法机关的部分执法活动需要接受公安机关的检查。并且，如果公安机关经过审查后认为没有犯罪事实或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的，还会将案件重新移送行政执法机关处理。行政执法机关还需要对其重新开展调查工作，并作出相应的行政处理决定。以上不利因素的存在降低了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的积极性，进而阻碍涉嫌犯罪案件从行政执法机关被移送到刑事司法机关。（二）程序运行困境1.行刑衔接机制的信息沟通不畅信息沟通是行刑衔接机制的重要内容，也是保障行刑衔接机制有效运行的关键因素。为加强电信网络诈骗治理领域的信息沟通，反电信网络诈骗法 建立了相应的信息沟通机制，如第十条电话用户开卡数量核验机制和风险信息共享机制、第十六条跨机构开户数量核验机制和风险信息共享机制、第十七条开立企业账户相关信息共享查询系统、第十八条反洗钱可疑交易报告制度以及第三十二条所规定的最为重要的涉电信网络诈骗样本信息数据共享机制。尽管以上信息沟通机制的建立整合了打击电信网络诈骗行为的资源，但仍旧无法为行刑衔接机制的有效运行提供充分的制度保障。一方面，上述信息沟通机制的建立仍没有完全打破不同执法部门之间的涉诈信息共享壁垒。在行政执法机关之间，仍旧呈现自身主管领域范围内的信息共享为主，交叉领域范围内的信息共享为辅的现象。这既弱化了行政执法机关之间沟通涉诈信息进而惩处不法行为的力度，也降低了行政执法机关收集证据并向刑事司法机关移送涉罪案件的效率。换言之，行政执法机关之间的信息沟通不畅阻碍了行刑衔接机制的有效运行。另一方面，行政执法机关与刑事司法机关之间涉诈信息共享范围狭窄。尽管 反电信网络诈骗法 第三十二条所设立的涉电信网络诈骗样本信息数据共享机制由公安、金融管理、电信、网信等行政执法机关和刑事司法机关共同参与建设，但其信息共享的范围仅局限于涉诈样本信息，难以为涉诈线索和案件的处理提供充分的判断依据和事实依据。2.检察机关对行刑衔接机制的移送监督乏力行刑衔接机制要发挥应有的效能一定程度上依赖于监督机制的良好运行。目前，行刑衔接机制的监督体系主要由检察监督和监察监督构成。根据最高检发布的 衔接规定，检察机关在行刑衔接中负有监督职责。相较于检察监督，监察监督主要是事后监督，难以起到及时纠正行刑衔接运行错误的作用。习近平总书记在党的二十大报告中也强调，要“加强检察机关法律监督工作”11。因此，检察监督在行刑衔接机制的监督体系中理应发挥主要的监督作用。从实践来看，检察监督的内容主要由两部分构成：一是对行政执法机关向公安机关移送案件的移送监督，二是对公安机关处理受移送案件的立案监督。立案监督是检察机关的主要职能之一，在实践中运行良好，并不存在较大的问题，但移送监督却因以下两点因素很难发挥其应有的作用：第一，行政执法的相对终结性。一般而言，大部分行政执法案件都不会移送刑事司法机关，进入行刑衔接程序。也即，大部分行政执法案件仅仅在行政执法机关处理后即告终结，根本不会产生行刑衔接的问题，也自然到不了检察机关。因此，大部分行政执法案件不涉及检察机关移送监督问题。同时，这也使得“以罚代刑”的情况在实践中屡见不鲜。闫海等：电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制问题研究57第二，移送监督被动性的特征明显。从行刑衔接机制的运行逻辑来看，在移送监督方面，检察机关只有充分发挥主动性，才能实现查漏补缺、纠正改错的功能，促进行刑衔接机制程序流畅运行。但由于行政处罚的相关信息很难被检察机关知悉，所以检察机关也很难对行政执法机关移送案件的情况进行监督。只有在极其特殊的情况下，检察机关才会介入其中，发挥监督作用，促使行政执法机关依法处理案件移送问题，但相较于整个行政执法案件的体量来看，这一比例微乎其微。可见，被动性的移送监督很难让监督机制发挥令人满意的保障作用。四、电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制的完善建议（一）完善实体性行刑衔接机制1.构建行刑衔接机制的规范体系一方面，在立法领域制定“反电信网络诈骗法实施条例”，统筹整个电信网络诈骗治理领域行政执法工作，并在此基础上注重与 个人信息保护法网络安全法 等法律法规的衔接与配合，以实现该领域的行政执法体系的统一与协调。同时，还应当注重与刑法相关规定的衔接，实现二者在案件处理方面的有序衔接，通过实体规范的协调与统一，使涉嫌犯罪的案件从行政执法机关移送刑事司法机关。此外，还应当适度调整部分刑法规范，实现对电信网络诈骗行为的专门打击。由于目前刑法中没有专门的罪名对电信网络诈骗犯罪行为予以规制，意见 和 意见二 仍主要采用诈骗罪进行处理，并对量刑情节、缓刑适用、财产刑等方面作出细致规定，这很难妥善解决行刑衔接的问题，进而影响对电信网络诈骗犯罪行为的打击力度。因此，笔者认为应借鉴信用卡诈骗罪、保险诈骗罪等特殊诈骗犯罪的设置先例，增设电信网络诈骗罪对电信网络诈骗犯罪行为进行专门规制。另一方面，在行政执法手段与刑事处罚种类的衔接方面，应当在注重实施效果的基础上，实现行政执法和刑事处罚的实质衔接，从而保障刑事处罚严厉性的特点。首先，在罚金的适用方面，既要提高适用的标准额度，又要采取与其他刑罚种类并处的方式，以保障刑事司法的严厉性。其次，以电信网络诈骗行为人被判处有期徒刑以上刑罚为标准，终身禁止其从事电信及互联网行业。同时，行政执法机关应当以刑事判决为前置性条件，作出终身禁止从业的决定并执行。最后，对下架应用程序、关闭网站等严厉性行政执法手段的使用在适用标准、期限范围、申诉程序等方面作出相应的规定，以预防行政执法的恣意性，更好地保护相对人的合法权益。2.提高行政执法机关的执法能力首先，加强内部培训，着重培养行政执法人员在取证程序、取证技术等方面的能力。在电信网络诈骗治理领域，网信、市场监管、电信、金融管理等部门均是对涉及电信网络诈骗行为在自身职责范围内享有执法权的行政执法机关。也即，涉及电信网络诈骗治理工作的行政执法机关众多，而具体负责执法工作的人员数量更是庞大，考虑到时间、金钱等相关因素，对其进行大部分的替换并不现实，可采取内部培训的方式。虽然这些执法人员的水平参差不齐，但多具有丰富的执法经验，经过适当培养，能够立即开展相应的执法工作。在注重对其行政执法能力培训的同时，还可邀请刑事司法机关的工作人员传授有关电信网络诈骗犯罪案件办理的经验，以切实提高行政执法人员在行刑衔接方面的能力。其次，注重外部引进，优化行政执法机关工作人员结构。一方面，可以通过调动的方式，选取部分在办理电信网络诈骗犯罪案件方面经验丰富的刑事司法人员加入行政执法队伍，发挥传帮带的作用，促进涉嫌犯罪案件由行政执法机关向刑事司法机关的有效移送。另一方面，设置法律、信息技术等专业领域的招录门槛。鉴于反电信网络诈骗执法工作的复杂性，对执法队伍人员素质的要求也随之提高。因此，在招录新进执法人员时，应在法律、信息技术等电信网络诈骗治理工作急需的专业知识方面下功夫，通过设立法律职业资格证书等限制条件，提高招录门槛，进而达到提升政法队伍人员素质的目的。最后，加强不同行政执法机关之间的协调与配合，达到“1+12”的效果。目前，全国多数市已建立反电信网络诈骗中心，运行了警银联动、警通联动、警企联动等机制，但行政执法机关之间的联动机制还未建立完善。尽管确立了由公安机关负责牵头，网信、电信、金融管理等执法机关共同参与的反电信网络诈骗工作机制，却因为执法机关之间沟通不畅、协调程序复杂、结果反馈时间长等因素影响，导闫海等：电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制问题研究58致其无法形成强有力的执法合力，进而为行刑衔接机制的有效运行提供支持。面对此种现状，一方面需要通过专项整治活动，加强不同执法机关之间的沟通与配合。另一方面，需要在此基础上总结经验，通过调研、征求意见、联合发布等方式，制定相应的规范性文件，以建立常态化的联合执法与衔接协调机制，形成打击电信网络诈骗行为的执法合力。（二）优化程序性行刑衔接机制1.建立健全行刑衔接机制的信息共享平台由上述可知，信息沟通对于行刑衔接机制的重要性。在信息化和数字化的时代浪潮下，建立健全信息共享平台是实现信息沟通最适宜的方式。早在2014年，珠海市就制定了全国首部规范“两法衔接”工作的地方性法规 珠海经济特区行政执法与刑事司法衔接工作条例。该条例提出，建立由行政执法机关、公安机关、检察机关、法院等部门参与的行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，以实现信息的全方位对接，进而满足相关案件网上移送和受理的需要。经过多年的检验，此种类型的信息公开平台已在交通事故、知识产权侵权等领域的行刑衔接工作中得到应用，并取得可圈可点的成效。因此，在电信网络诈骗治理领域也应建立此种类型的行刑衔接信息共享平台，并根据电信网络诈骗治理的实际需要，做出相应的优化和调整：一是扩宽涉诈信息共享的范围。反电信网络诈骗法 对于信息共享的用途作了相应的限制，以保障公民个人和相关利益主体的权益。考虑到电信网络诈骗的严峻形势，应当扩宽涉诈信息共享的范围，用于行政执法和刑事司法工作。除了已有的涉诈样本信息的共享外，所涉及的金融交易异常信息、行政处罚记录等与电信网络诈骗行为有紧密关联的相关信息也应纳入信息公开的范围，加入行政公开平台的数据库中。二是优化部门之间信息调取的协调机制。因电信网络诈骗具有非接触性和高科技性的特点，仅仅通过一些异常信息往往发现不了端倪，还需要综合通话记录、信用等级、财产情况等其他信息方能作出有价值的判断。而这些信息单独来看很难引起行政执法机关和刑事司法机关的关注，因此也很少被认定为异常信息、传入信息公开平台中。基于此种现状，还应在信息共享平台之外优化部门之间信息调取的协调机制，通过减少调取的程序和所需的申请材料，缩短信息调取的时间，提高信息调取的效率。2.完善检察机关对行刑衔接机制中案件移送的主动监督机制2021年 中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见 提出，要加强检察机关信息化和智能化建设，以促进多部门协同办案12。而从现有的实践来看，检察工作已经进入数字时代，正在发生由被动到主动的深刻变革，在履职监督方面要通过大数据等技术的运用来实现“智慧监督”的目标13。因此，在电信网络诈骗治理领域检察机关也应顺应时代发展的趋势，利用好大数据等技术及信息共享平台，通过检察建议、行政公益诉讼等方式，实现对行政执法机关移送案件的主动监督。一方面，要将移送监督纳入信息共享平台的重要工作事项。在前述信息共享平台建设和工作机制的基础上，应将移送监督纳入其中，以实现检察机关对行政执法机关案件移送情况的网上监督。通过数据挖掘、分析研判、开展监督等流程，检察机关可以有效实现对行政违法行为的智能化线索挖掘、刑事立案的智能化审查等目标14，进而可以充分实现对行政执法机关执法活动和移送案件的全过程监督。另一方面，充分利用检察建议、行政公益诉讼等检察监督方式。检察建议是行政公益诉讼的先行程序，行政公益诉讼是检察建议的保障，因而在实践中，形成了以检察建议为主导的格局。从实施效果来看，行政公益诉讼更好。根据 最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 的规定，行政领域检察监督主要集中在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四大领域。为进一步加强电信网络诈骗治理领域行政执法机关移送案件的监督，还应将反电信网络诈骗纳入行政领域检察监督的重点范围，注重采用行政公益诉讼的 反电信网络诈骗法 第十六条规定：“银行业金融机构、非银行支付机构应当按照国家有关规定提供开户情况和有关风险信息。相关信息不得用于反电信网络诈骗以外的其他用途。”第十八条规定：“银行业金融机构、非银行支付机构依照第一款规定开展异常账户和可疑交易监测时，可以收集异常客户互联网协议地址、网卡地址、支付受理终端信息等必要的交易信息、设备位置信息。上述信息未经客户授权，不得用于反电信网络诈骗以外的其他用途。”闫海等：电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制问题研究59方式保障相关检察建议的施行。五、结语鉴于电信网络诈骗行为呈现出非接触性和高科技性的特点，仅仅依靠行政执法机关或刑事司法机关单方的力量，很难对其实现有效的规制。因此，电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制的建立极为必要。本文对目前该领域行刑衔接机制在实体层面和程序层面存在的主要问题进行了分析，并提出了相应的解决方案。但应当指出的是，该领域行刑衔接机制存在的问题并不局限于此，并且随着数字化建设和法治化建设将会变得愈加复杂。因此，如何优化行刑衔接机制以实现对电信网络诈骗治理目标，这在未来很长一段时间内仍是一个需要着重考虑的问题。参考文献：1 谢俊思.依法而治，推动反电信网络诈骗工作深入健康发展 N.人民公安报，2022-12-02（002）.2 单勇.数字平台与犯罪治理转型 J.社会学研究，2022（4）：45-68+227.3 冀洋.网络黑产犯罪“源头治理”政策的司法误区 J.政法论坛，2020（6）：67-81.4 刘艳红.网络时代社会治理的消极刑法观之提倡 J.清华法学，2022（2）：173-192.5 坚持以人民为中心全面落实打防管控措施坚决遏制电信网络诈骗犯罪多发高发态势 N.人民日报，2021-04-10（001）.6 张新宝.互联网生态“守门人”个人信息保护特别义务设置研究 J.比较法研究，2021（3）：11-24.7 罗维鹏.信息网络犯罪案件海量证据的类比分析：从涉众型电信网络诈骗犯罪数额认定展开 J.中国刑事法杂志，2023（2）：90-106.8 蒲劲宏.行政执法与刑事司法衔接中的证据适用规则：以公安行政执法为重点的分析 J.证据科学，2022（6）：659-673.9 李睿懿，陈攀，王珂.关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见（二）的理解与适用 J.中国应用法学，2022（6）：50-61.10 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