服务发展导向下的厦门市乡村规划演进及经验.pdf

Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature46DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期作者简介：杨春，厦门市城市规划设计研究院有限公司副总规划师，高级规划师。许晶双，厦门市城市规划设计研究院有限公司空间规划一所规划师。翁芳玲，厦门市自然资源和规划局详细规划处处长。摘要：随着城市建设空间的不断扩张，城乡用地矛盾激化，特大城市的城乡发展模式产生分化，演变出从属、连接和融合等发展模式。不同于北京、上海、杭州等特大城市，厦门的城市尺度小，村庄分布稠密，空间资源紧张，生态系统更加脆弱，城乡矛盾更为突出。本文根据厦门的发展特点和规划实践，归纳 2006 年以来福建省厦门市乡村规划的演进过程，分析了新时期城乡关系的变化和规划应对方式，最后从传导、引导、疏导、辅导 4 个方面总结了服务发展导向下的厦门市乡村规划经验，希望为快速城镇化地区的乡村规划提供思路和参考。关键词：服务发展导向；乡村规划；城乡关系；规划演进；厦门doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2023.09.007 中图分类号：TU982.29文章编号：1009-1483（2023）09-0046-09 文献标识码：AThe Evolution and Experience of Rural Planning in Xiamen under Service Development-oriented GuidanceYANG Chun,XU Jingshuang,WENG FanglingAbstract With the continuous expansion of urban construction space and the intensification of urban-rural land use conflicts,the urban-rural development patterns of megacities have diverged,evolving into subordinate,connected and integrated development patterns.Unlike megacities such as Beijing,Shanghai and Hangzhou,Xiamen has a small urban scale,densely distributed villages,tight spatial resources,fragile ecosystems,and more prominent urban-rural conflicts.Based on Xiamens development characteristics and planning practices,this paper summarizes the evolution of rural planning in Xiamen of Fujian since 2006,analyzes the changes in urban-rural relations and planning responses in the new era,and finally sums up Xiamens experience of rural planning under the orientation of service development in terms of conduction,guidance,diversion,and counselling,hoping to provide ideas and references for rural planning in rapidly urbanization areas.Keywords service development oriented;rural planning;urban rural relationship;planning evolution;Xiamen服务发展导向下的厦门市乡村规划演进及经验杨 春 许晶双 翁芳玲0 引言改革开放以来，中国城镇化进程快速推进，人口、资金等要素大量向城市集聚。特大城市的发展更为快速，中心城区向外进一步扩张。随着城市公共服务设施的覆盖、市政基础设施的延伸、产业的不断转移，乡村地区主动或被动地承接中心城区外溢的资源要素，其农业生产功能开始退化，从单一的农副产品生产基地向文化旅游休闲、生态保育涵养、工业生产基地等分化，转产转业的趋势明显。受城市发展阶段、职能定位、政策导向及乡村自身特性的影响，不同城市乡村地区的发展模式产生了分化。目前国内大都市周边乡村的发展模式有：乡村为主城提供服务的从属模式，如北京、上海1-3；乡村作为功能组团的连接模式，如杭州4-5；乡村与主城融合发展的模式，如广州、重庆6-7。厦门作为我国东南沿海重要的中心城市，全市特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题47DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期陆域面积仅 1579km2。不同于北京、上海、广州等特大城市，厦门是海湾型城市，拥有国内独特的“山海交融、城在海上、海在城中”的城市形态，以滨海平原、台地和丘陵地貌为主，平原面积小，耕地分布零散破碎，海湾型城市的生态系统涉及森林、草地、海洋、河流、湖泊等多种类型，生态环境敏感性高，生态系统也更为复杂和脆弱。厦门城市空间腹地小，城乡距离近，高度城镇化的发展导致其人口密度高、用地布局也更加紧凑，城乡空间随着快速城镇化呈现出“拼合”的状态，城乡结构趋于扁平化（见图 1、图 2）。乡村建设是城市扩张过程中无法回避的社会问题。为了保障城市建设的顺利推进，厦门市持续探索乡村规划，希望在城市快速发展的进程中保障乡村发展权益，实现城乡共赢。1 厦门市乡村规划演进20062014 年是厦门市推进新农村建设时期。这一时期城市快速发展和建设，大规模的征地使得农民失地，为解决失地农民的转产转业问题，出现了新村建设、“金包银”工程、旧村改造等建设需求，乡村规划服务于这些建设需求，以引导村庄有序建设为目标，主要规划内容包括村庄发展规模、居民住宅、公共建设、道路交通、排水排污和其他建设的布局、建设计划等，规划重点关注乡村建设空间。20142018 年是厦门市推进美丽乡村建设时期，这一时期的乡村规划是新农村建设时期乡村地区大量建设工作的延续和深化，以实现“美丽厦门”为目标，以乡村的人居环境整治、乡村景观提升为重点。乡村规划服务于村庄“美丽乡村庭院、美丽乡村微景观、美丽乡村小公园、美丽田园、美丽休闲乡村”的“五个美丽”建设活动，乡村规划的空间对象从生活空间逐渐延伸至生态、生产空间等非建设空间。2018 年至今是厦门市推进乡村振兴发展战略时期，这一时期乡村规划响应国家战略要求关注乡村的全面振兴。乡村规划服务于乡村产业发展、乡村治理等振兴需求，以激活乡村发展的动能为目标，规划的内容涵盖空间的布局优化和产业策划、治理模式、实施保障等内容。整体上，2006 年至今，厦门积极响应国家新农村建设、美丽乡村建设、乡村振兴战略等要求，在全市范围内持续开展村庄人居环境整治工作，厦门市乡村规划编制的侧重点逐步从基础设施建设等转向“共同缔造”更多元的目标，关注点从单个村庄逐步转向流域、乡村景观等更宏观的视角（见图 3）。截至 2022 年，厦门共有 11 个村庄入选中国美丽休闲乡村，6 个入选监测合格名单，位列全省第一。2 厦门市乡村发展的新环境与规划应对2.1 新时期城乡关系的变化随着城乡设施一体化建设不断推进，医疗、教育等重大公共服务设施，轨道交通、城市道路等基础设施，山海步道、环厦骑行道等休憩设施不断向外围地区延伸和辐射，一方面实现跨岛发展，城市图1 2020 年我国主要城市人口密度及开发强度对比图注：开发强度是指市辖区建成区面积占市辖区总面积的比例；人口密度是指市辖区范围内单位土地面积上的人口。资料来源：作者根据参考文献 8-9 整理自绘。1.000.800.600.400.200北京深圳成都上海杭州武汉广州重庆厦门福州人口密度（万人/km2）开发强度（%）图2 厦门市现状村庄分布图资料来源：参考文献 10。城中村建设用地（R4）乡村建设用地（H14）区界线镇街界线行政村/社区界线图例图例Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature48DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期多中心结构形成；另一方面，设施向乡村地区的衍射也成为乡村地区的产业进行转型和提升的契机，推动城乡融合发展。在这样的背景下，厦门城乡结构更趋于扁平化。独特的海湾城市格局，使得主城区与外围乡村地区在空间上存在天然的分隔，城市组团间的物流体系薄弱。外围乡村地区作为城市农副产品供给基地、外围生态屏障、休闲游憩场所的地位凸显，城乡之间依存关系进一步增强。厦门的乡村可以根据地理区位和城乡关系分为城中村和城郊村 2 类。截至 2022 年 8 月，厦门全市 1381 个自然村中有 774 个为城中村，607 个为城郊村。就现阶段厦门城市发展而言，乡村个体的治理已相对成熟，但进一步提升却遇到瓶颈。厦门的城郊村分布零散，北部山区的城郊村由于区位条件、资源禀赋、政策倾向等因素发展依旧缓慢，人口外流严重，城郊村间发展不平衡现象明显，如何打破固有资源条件带来的发展制约，厦门的城中村相比于城郊村具有更多的发展机会，但同时受到城市发展的挤压，没有更多的外延拓展空间；城中村内部则因涉及的产权问题复杂、缺少政策支撑，其改造更新的内生动力不足，导致公共服务缺失，生活品质日益下降。面临当前的发展困局，着眼于乡村个体的传统规划模式已不能满足发展的需求。突破行政区划实现生态共治、韧性安全、产业协同及城乡资源互济，构建发展共同体成为了厦门城乡融合发展的新目标。2.2 规划应对2.2.1 城乡治理视角的转变在国土空间治理体系下，乡村规划的视角也从村庄建设向村域资源要素管理转变，从单一的空间思维向统筹全域要素的系统思维转变。乡村规划的内容从村庄布局、村容整治、设施完善等建设空间优化转向村庄全域空间规划和管控，村庄规划的内涵从乡村建设向乡村治理延伸。乡村规划的本质从统筹村宅建设布局向分配村庄发展权改变，如划定村庄建设空间、限定村庄人均建设用地指标、衔接近期建设项目、引导乡村产业发展、建设乡村生态文明等。在新的视角下，厦门的乡村规划进一步强化政府的服务供给和引导，通过对城郊村和城中村分类施策，解决传统规划体系下乡村规划聚焦单个乡村空间带来的问题，以促进城乡空间“拼合”向“融合”发展。为此，厦门探索出“村村”融合、“城村”融合两种城乡融合发展模式。针对城郊村发展的不均衡，政府通过营造适宜的政策环境，推动富裕村庄带动落后村庄，共同实现产业升级和经济发展。针对城中村自行改造易导致的公共管理缺位问题，政府在改造中深度介入，投入必要的资金，推动城市公共服务体系延伸至城中村，强化服务供给，以公共项目作为有机更新的启动引擎，实现城中村深度融入城市社区。最终实现城乡融合发展的目标，厦门的乡村规划也随之演化出新的内容。2.2.2 城郊村资源整合优化，推进全面提升创新“多村联编”的工作模式。对上位规划中功能定位可联动、对外交通联系相依、内部生态要素连片、产业具备联动发展潜力的村庄，探索引导镇村开展多村联编，形成发展合力。多村联编可以统筹城乡资源、村与村之间的资源，明晰村庄在区域中的定位，凸显村庄的发展特色，实现村庄在空间上错位发展、在产业上联动发展、在设施上共建共享、在生态维育上协调一致，避免发生产业同质化、基础设施重复配置、土地资源浪费、生态保护失位等问题（见图 4）。在特色示范村、多村联编试点取得一定成效后，图3 厦门市乡村规划历程示意图资料来源：作者自绘。新农村建设20062014 年关于加快旧村改造和新村建设的若干意见2006 年3月启动旧村改造、新建设，集中资金（每年市、区财政投入不少于 1 个亿），每年确定 20 个左右重点村，完成规划审批后实施旧改造开展路灯照明、村庄内部道排水管沟、问题设施等方面的建设乡村振兴2018 年至今厦门市乡村振兴战略规划（20182022 年）到 2020 年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到 2035 年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到 2050 年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现美丽乡村建设20142018 年关于全面推进美丽厦门共同缔造行动的若干意见（2014 年）结合“美丽厦门共同缔造”工作和全省开展宜居环境建设行动，开展美丽乡村建设，覆盖所有村庄的人居环境整治，以及流域绿道河道建设、分散式生活污水治理等，打造多条各具特色的美丽乡村景观带。由市级财政按包干制，采用“以奖代补”方式进行特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题49DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期厦门探索串环连片，在岛外规划形成“两环、九片、十八点”空间格局，形成环山原乡风景环、环湾望乡风景环 2 个山海魅力环，欧厝渔乡、文韵果香、悠然山境、海丝探秘等 9 个乡村融合发展片区，统筹区域内的基础设施、公共服务设施建设，因地制宜发展乡村特色产业，打造 18 个精品乡村示范点，并在村与村之间形成产业的联动和衔接，构建环厦高颜值乡村示范体系，推动乡村产业发展、保障城乡要素流动、推进城乡大融合（见图 5）。2.2.3 城中村完善基础配套，推进有机更新厦门在开发边界内通过“详细规划城中村有机更新”的传导机制，编制厦门市城中村有机更新规划技术导则，落实城中村有机更新的要求，强化基础配套、提升空间品质、优化治理体系、完善实施保障，促进城中村全面向高质量城市社区转型，将城中村建设成为安全、有序、和谐的特色城市空间。为进一步强化城中村公共服务设施供给，推动城中村公共项目建设，厦门市自然资源和规划局印发了厦门市城中村现代化治理公共配套设施项目规划用地审批管理暂行规定，将城中村公共配套设施分为近邻公共服务、便民商业服务、完备基础设施、充足活动空间 4 类，结合建设需求将设施细化至基础保障类及品质提升类，并对设施的类型、配置数量、强制性规定、建筑面积等内容进行了明确（见表 1）。厦门的城中村更新规划以解决安全隐患、基础设施薄弱、公共服务供给不足、基层治理体系缺失等主要问题为目标，强化基础设施配套，推进强弱电改造、雨水管网改造、道路“白改黑”等项目实施。规划内容涵盖治理规划、道路交通、市政设施、消防安全、环境提升、公共空间、公共服务、文化传承、社会治理、公共安全十大方面提升内容。针对十大提升内容，策划生成系列项目，落实项目实施主体和资金来源，推进系列提升工作有效实施。规划起到全流程统筹的作用，规划编制过程中一方面协调规划、建设等各审批部门，落实实施项目涉及的各项审批的流程，另一方面对接施工设计单位，进行前期规划统筹和技术指引，保障项目可实施（见图 6）。图4 莲塘、琼坑村“多村联编”功能区位示意图及村庄产业布局规划示意图资料来源：参考文献 11。图5 厦门市农村高颜值总体布局规划图资料来源：参考文献 12。精品村环湾望乡风景环环山原乡风景环农村融合发展片区图例结合优良的生态环境发展旅游住宿，结合荔枝果园拓展农事体验基于现有农业基础拓展农事体验，结合传统民居发展旅游住宿产城融合文旅组团以宋江阵文化及衍生活动为吸引点，打造宋江阵文化体验馆，结合商业配套（购物、餐饮）和乡村工坊等形式聚集客流人气，作为整个片区的活力来源Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature50DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期3 厦门市的乡村规划经验回顾厦门乡村规划的历程，可以清晰地梳理出厦门乡村规划中以服务发展为导向的出发点。随着乡村地区建设和发展需求而不断演进，服务的理念全流程贯穿，涵盖规划编制、管控、实施 3 个阶段，其经验主要可以总结为传导、引导、疏导和辅导 4个层面的服务。3.1 传导：规划管控3.1.1 统筹全域空间，传导刚性管控要素厦门历来注重非建设空间管控，以确保城乡空间的融合发展。在厦门国土空间规划体系下，村庄规划需要落实城市总体规划中生态控制线、永久基本农田、水系生态蓝线等刚性管控要素，严守城乡发展“底线”，以避免和化解在城乡发展过程中产生的生态安全问题，保障城市的农业、生态格局（见图 7）。3.1.2 制定专项规划，传导城市发展意图目前，厦门己初步构建战略引领总体规划专项规划详细规划的村庄规划编制体系。通过编制村庄空间布局专项规划确定村庄发展格局，界定城中村和乡村，将“城镇开发边界、市政走廊主通道、重大区域基础设施、山海通廊”内的村庄划定为城表1 厦门市城中村公共配套设施配置项目指标表（局部）类别项目类型配置数量一般规模强制性规定备注用地面积（m2）建筑面积（m2）近邻治理综合服务站基础保障类1800每个城中村应至少设置一处综合服务站1）宜独立占地，用地面积宜控制在 1500m2以下，建筑基底面积宜控制在 600m2以下；若与老年人日间照料中心合并设置，总用地面积宜控制在 2500m2以下，建筑基底面积宜控制在 1000m2以下；2）步行服务范围宜为 10min；3）党群服务站、老年人日间照料中心、托幼托教、四点半学校、文化娱乐室、议事会客厅、社区食堂等设施宜与综合服务站合建党群服务站基础保障类1200托幼托教基础保障类1200600近邻敬老老年人日间照料中心基础保障类13507501）宜设置 200m2以上的室外活动场地；2）步行服务范围宜为 10min近邻扶幼幼儿园品质提升类1）宜独立占地，设置独立院落和出入口；2）步行服务范围宜为 10min四点半学校品质提升类1200600近邻医疗卫生服务站基础保障类11201000应位于建筑底层，并设置人流集散场地1）宜独立占地；2）步行服务范围宜为 10min近邻文化文化娱乐室基础保障类1300400步行服务范围宜为 10min戏台基础保障类1100200应设置人流集散场地1）宜独立占地；2）步行服务范围宜为 10min资料来源：参考文献 13。图6 厦门市城中村更新改造技术路线资料来源：参考文献 14。规划要求梳理可用空间明确配套短板片区条件社区诉求居民意愿用地权属现状用地现状建筑公共配套基础设施质量、层数、功能、风貌等文化、教育、体育、医疗等道路交通、市政、消防等现状体检评估安全保障配套完善交通提升景观提升市政优化功能策划界面美化治理升级整体提升重要节点改造概念设计空间详细规划项目清单实施计划经济测算近期实施计划特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题51DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期中村，其余的村庄划定为乡村，有针对性地根据村庄的类型和空间分布，传导宅基地建设管控和公共服务设施配置要求（见图 8）。在建设管控方面，结合相关法律法规、村庄发展情况，划定禁建村、限建村和适建村，并提出相应的宅基地建设管控要求（见表 2）。在实施过程中发现静态的空间布局规划缺乏弹性调控机制，面向终极的、刚性的限制建设管控要求，使得部分中远期拆迁村庄村民的住房需求及地质灾害易发区村民的安置需求在现阶段无法得到满足。因此，厦门于 2021 年对原有的村庄空间布局专项规划进行修编，根据三年实施规划务实确定禁建村庄目录，并对村庄空间管控分类实行弹性滚动机制，每三年对禁建、限建分类进行滚动更新，实现静态“布局”到动态“管控”。在设施配套方面，城中村参照城市社区的标准完善公共服务设施配套，加强城市设施的共建共享；乡村则结合镇村公共服务设施服务距离长的特点，保障村委会、文化、体育等设施配套，提升公共服务设施的覆盖率。3.2 引导：特色塑造产业兴旺是乡村振兴的基础，发展产业是提高村民收入来源，提升村民生活水平的重要路径。改善居民的生活水平离不开村容村貌的提升，村容村貌是乡村人居环境的重要组成部分。由于乡村地区基层治理以农民为主体的特性，乡村产业和建设空图 8 厦门市国土空间乡村规划传导示意图资料来源：作者自绘。系统提升规划统筹实施计划空间管制产业布局规划村庄指标管控基础保障体系居民点规划公共空间治理规划详细规划战略引领总体规划专项规划村庄空间管控规划村庄规划城中村有机更新厦门市国土空间总体规划（20212035 年）美丽厦门战略规划分区规划厦门市实施乡村振兴战略规划公共服务道路交通社会治理消防安全文化传承市政设施公共安全环境提升规划传导与实施空间布局城镇开发边界内城镇开发边界外图 7 厦门市对非建设空间管控示意图资料来源：参考文献 15-16。十大山海廊规划（2014 年）生态控制线管控（2018 年）“三区三线”划定（2021 年）土地综合整治生态修复与山海通廊海湾生态屏障市辖区规划范围城镇发展区山体陆域水面海域市界区界图例生态保护红线（陆域）生态保护红线（海洋）永久基本农田城镇开发边界耕地区域基础设施山体陆域水面海域市界区界图例图例基本农田一级水源保护区其他生态控制用地一般农田二级水源保护区海域滩涂林地风景名胜区规划路网村庄市政设施用地市域范围水库及水系蓝线交通设施用地区界Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature52DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期间发展存在一定的自主性，缺乏引导往往容易造成产业规模小、产业同质化严重、环境污染、私搭乱盖等问题。因此，乡村规划的编制在落实各项空间管控要求的基础上，还需要对村庄的产业发展、村容村貌做出一定的指引。3.2.1 以点带面，引导特色产业发展在市域层面，通过环厦骑行道、山海步道、露营地等基础设施的规划建设，推动城乡融合发展，满足城市居民休闲游憩需求的同时，带动不同类型乡村旅游集聚区的发展，引导乡村地区的产业进行转型和提升。在村域层面，通过编制一系列试点村、示范村的村庄规划，挖掘村庄特色，通过提升现代农业、传承传统手工业、发展旅游休闲产业、创新服务产业等方式，引导村庄发展特色产业，如过坂村以庭院经济发展带动文创产业，大帽山以文旅休闲娱乐产业带动村庄发展，大宅村发展都市农业以特色农产品火龙果带动村庄产业发展等。3.2.2 因地制宜，引导闽南特色传承在村庄风貌方面，结合省、市文件要求，对村庄特色风貌进行引导，突出闽南特色，打造“一村一景”“一村一韵”。结合村庄的区位，对历史风貌、山边风貌、水边风貌、沿路风貌及一般风貌村庄进行分类指引，重点对具有闽南特色村落空间如庙埕广场、特色建筑、道路街巷等的整治提升进行指 引（见图 9）。3.3 疏导：制度健全对于村民个体而言，只有满足其切身利益的规划才具备实施的前提，在城乡矛盾激化的背景下，村民住房及转产转业需求亟需疏导。为了推动规划的有效实施，厦门在实践中总结出“共同缔造”的系列疏导措施。3.3.1“四统房”疏导建房需求，集约使用土地为集约节约利用土地，在土地资源有限的情况下，疏导农村居民建房、住房需求，解决无房户、住房困难户的住房问题。2014 年，厦门以大嶝街道双沪村为试点，针对该村已完成转产转业的实际，结合空心村整治，积极探索、改革创新农村村民住宅建设和管理工作，在福建省首创了“统一规划、统一建设、统一分配、统一管理”的农村住宅建设新模式。大嶝双沪村“四统房”的建设，引导村民住房建设有序化和集约化，有效疏解了村民违建的冲动，为其他村庄提供了一套可复制的村宅建设组织范式。3.3.2 提前安置疏导限制类村庄住房需求对于暂未列入拆迁计划的限制发展类的村庄，村民的合理住房申请也受限于村庄的规划定位。厦门通过提前安置或由区建设与交通局引导符合条件的村（居）民申请保障性住房等方式合理解决村民住房需求。提前安置的对象主要包括位于国家风景名胜区内的村庄、禁建区内的村庄、受地质灾害影响亟需搬迁安置及贫困落后发展严重受限的村庄等。异地安置后，村民在社区社会保障服务、个人退休待遇方面都得到了很大的提升。3.3.3 农村集体发展用地疏导失地农民产业需求农村集体发展用地是政府为解决被征地农民生活出路问题制定的惠民政策，集体发展用地项目的建设，有利于增加农村集体经济收入、疏导失地农民的产业需求、促进集体经济发展。厦门农村集体发展用地在不同区位采用不同的建设方式。以厦门岛内已建成的项目为例，因区位条件佳多策划为商业综合体。这些项目均按照现代化企业管理制度进行股份化经营管理，村民以所占表2 厦门市村庄管控分类表管控分类适用范围管控定义城中村乡村禁建思明区、湖里区辖区；列入拆迁村庄/社区思明区、湖里区辖区；列入拆迁村庄/社区；生态红线内保留村庄不再审批新建村民住宅；3 至 5 年内有建设需求确定拆迁的不得翻改建，按提前安置满足住房需求；3 至 5 年内没有建设拆迁需求的，属于 D 级危房的允许翻改建，但应严格限制翻改建的审批条件和程序，其他情况不允许翻改建；无房户或危房户以保障房形式满足住房需求限建保留村庄/社区海沧区辖区不再审批新建村民住宅；允许利用旧宅基地翻改建，但应严格遵守翻改建的审批条件和程序；以四统房、保障房等形式满足住房需求适建保留村庄/社区允许审批新建村民住宅；允许利用旧宅基地翻改建，但应严格遵守翻改建的审批条件和程序资料来源：参考文献 10。特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题53DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期股份享有投资者权益，获得分红，一般以一次性开发收益或长租收益作为年终分红，同时村民也需承担相应的风险与责任。厦门岛外 4 个区的集体发展用地项目主要采用“金包银”模式，即政府在征用农村集体土地用于工业园区建设时，在村庄外围预留发展用地，并对其进行统一规划，在建筑底层商业上建设外口公寓，既给工业区提供了配套服务设施，保障了村民的经济来源，同时对村庄内部人居环境进行整治和提升，全方位地提升失地农民的生活品质。2020 年，厦门市人民政府进一步明确集体发展用地可用于除商品住房以外的非农产业经营性项目开发，此外，集体发展用地指标可以采取新供地开发建设、置购房产、货币化补偿 3 种方式来落实。2022 年，厦门市细化研究农村一二三产业融合发展用地实施细则，确定了优先安排农村产业新增建设用地计划，探讨新增集体产业建设用地、盘活存量建设用地。通过持续调整优化政策，解除失地农民的后顾之忧。3.4 辅导：实施伴随对规划成果的正确解读和规划实施的全程伴随辅导是保障村庄实施效果的关键。厦门大帽山村庄规划的编制团队作为大帽山农场片区责任规划师，自 2009 年展开伴随式辅导至今已有 13 年，编制团队参与村庄发展各类大小事务，主动沟通配合开发建设单位的工作，提供实施阶段详细设计的技术服务，对村庄开发建设、人居环境整治、市政基础设施提升等项目提供技术咨询、方案讨论、专家意见等服务，保障了项目高效率、高质量的推进实施。除传统的城乡规划技术力量支撑外，厦门市积极探索吸纳多元社会力量推动乡村振兴。利用高校资源，对接不同专业的技术人才，全方位提升村庄发展水平。如引进厦门理工学院团队推出的新型智慧温室控制技术、生物绳净化槽处理农村生活污水技术，推动农业技术和基础设施提升。引入乡村建设团队，通过“社区营造”的方式，提供伴随式在地服务，通过挖掘乡村内生力量，提升村民的身份认同，带动村庄产业发展、文化传承、乡风文明，促进乡村的振兴。如海沧区的赤土社，通过引进海峡城乡发展基金会团队，提供伴随式服务，通过组建赤土公益书院筹办系列活动、组建赤土“开心婆婆”队伍、创建“开心婆婆”公益行动，挖掘赤土导览旅游线路，组建赤土青年导览队伍等一系列活动，提升村民对在地文化的认同感，促进乡村振兴。2022 年，厦门市推行驻镇村规划师制度，引进台湾地区规划人才，实行“一街（村）两师”制度，一个镇（村）配置两名驻镇村规划师，将台湾地区规划人才和本地规划人才相结合，采用“顾问团队+执行团队+项目化运作”的运作模式，将上述多元规划辅导方式融合，全面推动厦门的乡村产业振兴、人才振兴。4 结语本文将厦门市乡村规划的演进归纳为新农村建设、美丽乡村、乡村振兴、城乡共荣 4 个阶段，结合厦门市乡村规划实践，总结出服务发展导向下传导、引导、疏导、辅导 4 个方面的规划经验。在城市空间快速扩张的背景下，乡村的发展诉求集中在宅基地的扩张上，因此形成“以人定地、限制发展”的传统村庄规划思路，导致乡村产业用地空间供给不足，村庄发展受到一定的限制。在城乡融合发展图9 厦门市裸房整治图解（平坡结合）资料来源：参考文献 17。带半层（楼梯间）及露台的常见裸房形式闽南特色屋面元素（燕尾脊、线脚等）高起部分加坡屋面，使用哑光红瓦或嘉庚瓦山墙装饰鸟踏线闽南元素屋檐装饰火烧面花岗岩石材墙裙红砖贴面角柱子带线脚钢制木色空调架闽南花砖装饰女儿墙乳白色外墙防水涂料红砖贴面窗栏板闽南元素窗套红墙、白柱方案Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature54DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期的新时期，规划需转变视角，改变“以人定地”的传统村庄规划方式，转而关注乡村生活品质提升和发展动能的培育。通过内外合力，引进必要的社会力量，实践共同缔造，调动村民参与的积极性，探索“造血”式的发展模式。新发展模式下，村庄所需的要素已超出单个村庄的协调范围，更需要政府以服务供给为导向，提供一个全新的发展平台。目前厦门本轮村庄规划主要集中在公共空间和产业空间的重塑，对于产权关系更为复杂的村宅梳理和土地效益的提升，以及新旧体系转换、激活乡村发展动能等方面还存在继续改进的空间，需要在国土空间治理体系的全新视角中，持续探寻更符合本地实际的城乡融合规划路 径。参考文献：1陈秧分,刘玉,王国刚.大都市乡村发展比较及其对乡村振兴战略的启示J.地理科学进展,2019,38(9):1403-1411.2彭震伟.上海大都市区乡村振兴发展模式与路径 J.上海农村经济,2020(4):31-33.3薛文飞.大都市地区乡村振兴的规划和实施探索以上海市松江区为例J.上海城市规划,2019(6):133-138.4肖萌,李书昀.国内特大城市与发达地区乡村振兴经验对北京乡村发展的启示以上海、浙江为例 J.小城镇建设,2019,37(9):47-53.doi:10.3969/j.issn.1009-1483.2019.09.009.5王相华.资源外溢承接与内生动力培育:特大城市周边乡村振兴发展的可行路径以杭州黄湖镇青山村为例 J.浙江学刊,2021(4):42-50.6李贵才,朱倩琼,刘樱,等.广州市乡村发展类型及演化模式 J.地域研究与开发,2018,37(4):156-161.7黄茂军.“三化”之下如何实现“三保”重庆市统筹城乡土地管理改革的思考与探索 J.中国土地,2012(1):41-43.8中华人民共和国住房和城乡建设部.中国城市建设统计年鉴2019M.北京:中国统计出版社,2020.9 国家统计局.2020中国统计年鉴M.北京:中国统计出版社,2020.10 厦门市人民政府.厦门市村庄空间管控规划(20212035)Z,2023.11 厦门市翔安区人民政府.翔安区内厝镇莲塘村琼坑村村庄规划 Z,2019.12 厦门市城市规划设计研究院有限公司.厦门市加快推进农村高颜值五年专项规划(20232027)Z,2023.13 厦门市自然资源和规划局.厦门市城中村现代化治理公共配套设施项目规划用地审批管理暂行规定 Z,2023.14 厦门市城市规划设计研究院有限公司.湖里区后坑社区更新改造规划 Z,2022.15 中国城市规划设计研究院,厦门市城市规划设计研究院有限公司.厦门市国土空间总体规划(20212035)Z,2023.16 厦门市城市规划设计研究院有限公司,厦门市国土空间和交通研究中心.厦门市全域空间规划一张蓝图(生态控制线规划分册)Z,2016.17 厦门理工大学,等.美丽乡村建设图则(DB3502/Z5031-2018)S.厦门:厦门市质量技术监督局,厦门市建设局,2018.收稿日期：2022-08-03（本文编辑：曲亚霖）的核心问题研究及实践J.规划师,2012,28(11):85-90.6胡飞,黄晓芳,袁建峰,等.特大城市非集中建设区规划和管控探索M.上海:同济大学出版社,2021.7吴邦銮,郑强,张春花.关于提高乡镇国土空间总体规划实用性的思考以北京大兴区采育镇为例J.小城镇建设,2021,39(11):12-19.doi:10.3969/j.issn.1009-1483.2021.11.003.8潘斌,陆嘉,沈凌雁,等.乡镇国土空间总体规划的转变方向与编制思路J.规划师,2022,38(6):109-117.9王志玲,董彦,张琳,等.乡镇国土空间总体规划编制重点及对策以广西融水县香粉乡国土空间总体规划为例 J.规划师,2020,36(11):40-48.10 彭震伟,张立,董舒婷,等.乡镇级国土空间总体规划的必要性、定位与重点内容 J.城市规划学刊,2020(1):31-36.11 张尚武.乡村规划:特点与难点J.城市规划,2014(2):17-21.12 郭伟鹏,黄晓芳.论国土空间综合整治与村庄规划的关系以武汉黄陂区村庄规划为例 J.上海城市规划,2020(2):123-129.13 张尚武.城镇化与规划体系转型基于乡村视角的认识J.城市规划学刊,2013(6):19-25.收稿日期：2022-08-03（本文编辑：曲亚霖）（上接45页）