发达经济体外资安全审查机制演变趋势、影响及应对.pdf

海外投资与出口信贷OVERSEAS INVESTMENT&EXPORT CREDITS272023年 第3期摘 要：2007年美国次贷危机发生后，发达经济体加速引入新的外资安全审查机制，其实质是以“国家安全”为由的国际投资保护主义，给全球经济带来“慢全球化”现象，加剧地缘政治风险，引起全球直接投资重新分配，中国的对外投资合作因此面临严峻挑战。为应对这些负面影响，中国需积极参与国际投资规则的讨论与制定，完善海外投资国别风险管理体系，优化营商环境，引导企业提高自主创新能力，持续提升中国在全球产业链供应链中的韧性。关键词：外资安全审查机制国际投资规则产业链供应链何迎新夏春秋发达经济体外资安全审查机制演变趋势、影响及应对对外商投资进行安全审查是国际通行做法。发达经济体虽然已经实现资本项目开放，但出于对国家安全的考虑，仍然长期保留了对外资的管理制度。特别是2007年美国次贷危机发生后，发达经济体加速引入新的外资安全审查机制，2020年新冠疫情暴发后再次密集出台新规，外资安全审查制度越来越严。联合国贸易和发展会议（UNCTAD）数据显示，截至2022年末，全球至少有37个国家引入新的外资安全审查机制，其中发达经济体占比近80%，涉及22个欧洲国家。当前，还有8个发达经济体正在就相关立法程序进行讨论。一、发达经济体外资安全审查机制演变趋势（一）从松散管理、低限管制到集中管理、严格管制2007年美国次贷危机发生前，发达经济体的外资安全审查管理制度零散出现在外资法、国防法、电信法、反垄断法中，审查条款的调整频率较低，呈现松散管理和低限管制的特征。例如，欧盟运行条约规定“禁止一切对成员国之间或者成员国与第三国之间资本流动所施加的限制”“基于公共政策或公共安全理由而采取正当措施”。2007年美国次贷危机发生后，发达经济体对涉及外资安全审查的制度进行大规模修正，频繁出台新的带有“投资审查”“安全审查”“国家安全”等字样的专门政策。新冠疫情暴发后这一趋势有所加强，呈现集中管理和严格管制的特征。（二）领域上从基础设施、国防军事扩展到关键战略技术和个人敏感数据等特定行业传统的外资安全审查主要集中于基础设施、国防军事等领域。例如，欧盟运行条约规定，成员国为保护其与武器、军火及战争物资的生产或贸易有关的基本安全利益而采取的必要措施。收稿日期：2023-4-13作者简介：何迎新，经济学博士、高级经济师，国家外汇管理局四川省分局；夏春秋，北京理工大学管理与经济学院。37个国家为澳大利亚、奥地利、加拿大、中国、捷克、丹麦、芬兰、法国、德国、匈牙利、冰岛、印度、以色列、意大利、日本、老挝、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、墨西哥、荷兰、新西兰、挪威、菲律宾、波兰、葡萄牙、韩国、罗马尼亚、俄罗斯、沙特阿拉伯、斯洛伐克、斯洛文尼亚、南非、西班牙、泰国、英国和美国。8个发达经济体为比利时、克罗地亚、爱沙尼亚、希腊、爱尔兰、卢森堡、瑞典和瑞士。28 海外投资与出口信贷OVERSEAS INVESTMENT&EXPORT CREDITS国际规则International Rules新外资安全审查机制注重关键战略技术特定行业，包括5G、人工智能、机器人、半导体、军民两用技术和网络安全、量子及核技术、纳米技术和生物技术等行业。2022年，美国要求审查要考虑交易对关键供应链的复原力和美国在特定行业的技术领先地位的影响；澳大利亚要求对收购国家互联网域名管理的外资进行事先批准；意大利要求将采购与5G网络和云服务有关的服务和资产，以及与网络安全有关的其他战略资产和技术都纳入审查范围。新外资安全审查机制注重涉及个人敏感数据的特定行业，具体内容包括医疗或心理信息、心理测量和分析信息、个人财务和遗传信息等。20192021年，意大利、斯洛文尼亚、马耳他、加拿大对外资的安全审查均包含了个人敏感数据。2022年，澳大利亚要求对“能够接触到超过10万名澳大利亚人的大量敏感个人信息的企业或实体”的外资准入进行事先批准；同年，美国要求外国投资委员会（CFIUS）外资安全审查要考虑对美国公民的敏感数据的风险。（三）内容上从相对宽松到趋于严格传统外资安全审查内容限制条件较少，主要是禁止外资进入某一行业或对外资进入某一行业进行股权比例限制。新外资安全审查内容趋于严格，体现在以下方面。1.重点审查有政府背景或与政府有密切联系的外资出于“公平竞争”“国家秘密”“军事”考虑，新外资安全审查机制重点审查有政府背景或与政府有密切联系的外资。例如，2007年以后，欧盟、法国、加拿大等要求对外国国有投资者或被评估为与外国政府有紧密联系或受其指导的私人投资者进行特别审查；德国、奥地利等国则重点考虑外资收购方是否直接或间接由政府控制，包括由其他国家机构或第三国武装部队等控制。乌克兰危机爆发后，美国、英国、加拿大、欧盟、意大利和日本针对俄罗斯制定外国直接投资制裁政策，侧重于管理外来投资带来的国别政治风险和公共秩序风险，试图阻止俄罗斯和与俄罗斯政府关系密切的个人和实体获得国际投资收益。2.审查门槛和标准提高，审查周期变长一是扩大了审查范围。2020年，澳大利亚将投资金额审查门槛从12亿澳大利亚元降至0澳大利亚元，以确保任何外国收购要约都经过联邦官员审查；日本规定外国企业拟获得日本12个领域（涉及武器、原子能、服务器的安全维护等）上市企业1%以上股份的需经事前批准，此前门槛为10%。二是突破此前仅审查“实际存在危险”的范围，增加对潜在危险的审查。2020年，德国要求对可能损害公共秩序或安全的潜在交易进行审查。三是加重了外国投资者信息披露的义务，如美国要求外国投资者披露与投资有关的过往记录等。四是审查周期普遍变长。2017年，德国将审查期限从2个月延长为4个月；2020年，澳大利亚对外资并购的审查由30天延至最多6个月完成。3.审查程序依宽严程度实行分类管理各发达经济体执行外资安全审查的部门略有不同，以主管投资事务的政府部门偏多，如投资部、工业部、经济部、能源部、贸易部等，也有国家单独设立机构或由国家监管局开展审查工作。审查程序依据宽严程度不同实行分类管理，按宽松到严格的次序，分别有适用预授权审查制度（在不清楚有关交易是否属于审查范畴时可先行投资）、采取备案方式将投资计划告知审查当局并获得“不反对令”，以及强制性提交相应申报材料以获得审批等。从实际操作情况看，发达经济体对来自盟友国的外资审查相对宽松，而对非盟友国则较为严格。4.审查费用增加，惩罚力度加大近年来，发达经济体对外资的安全审查不同程度地增加了费用，加大了惩罚力度。美国2018年发布外国投资风险审查现代化法案，规定新增重点行业外国投资者必须提交交易基本信息，否 新增重点行业包括飞机制造、飞机引擎和零部件制造、电脑存储设备、广播电视和无线通信设备以及生物技术研发、半导体和相关设备制造等。海外投资与出口信贷OVERSEAS INVESTMENT&EXPORT CREDITS292023年 第3期则面临最高相当于交易金额的罚款；2020年发布向公众征求意见的拟议条例，要求申报安全审查时需支付最高可达30万美元的申报费。法国2020年发布新外商投资管制法，规定经济部长可对外国投资者处以每日5万欧元的罚款。二、国际影响（一）以“国家安全”为由的国际投资保护主义带来经济“慢全球化”现象第二次世界大战以后，以美国为代表的产业资本和金融资本在利益驱动下强烈反对国际资本流动管制，新自由主义盛行。1961年，经济合作与发展组织（OECD）发布资本流动自由化法案，要求成员实现资本自由流动。1961年，国际货币基金组织（IMF）允许成员利用IMF的资金为资本外流融资，允许资本自由流动。IMF数据显示，经济全球化程度从1944年的12%大幅上升至1980年的40%。20世纪80年代后，中国和其他新兴市场经济体加大对外开放力度、IMF以进行经济自由化改革为附加条件向发展中国家提供援助等举措，促进了发展中国家跨境资本流动的便捷性，提升了经济金融自由化程度，推动国际经济合作深入发展。IMF数据显示，经济全球化程度从1980年的40%进一步上升至2008年的62%。经济全球化使发展中国家迅速成长，这引起了发达经济体的高度警觉，特朗普就任美国总统后对经济全球化进行抨击的做法尤为典型。在此背景下，发达经济体频繁出台外资安全审查新规，企图通过对他国采取歧视性措施重塑全球价值链，其本质是以“国家安全”为由的国际投资保护主义。在国际贸易保护主义和国际技术保护主义的双重影响下，全球贸易增速放缓，跨境资本流动规模缩减，产业链供应链的不稳定性大幅度上升，全球价值链的扩张陷入停滞，世界经济持续处于疲软状态。IMF数据显示，经济全球化程度从2008年的62%下降到2020年的52%，呈现“慢全球化”特征。（二）引起全球直接投资重新分配在乌克兰危机、新冠疫情的催化下，地缘政治风险加剧，引起全球直接投资格局的进一步演变。一方面，发达经济体的外国直接投资可能会更加集中在结盟国家集团内。例如，美国CFIUS规定的简要申报程序中，被审查的外国投资者大多源自与美国关系较好的国家和地区。20192021年，加拿大投资者的简要申报数最多，共计54项，占比为14%，其次是日本和英国，分别申报43项（占比为11%）和33项（占比为8.6%）；而采用正式申报程序的大多源自非盟友国或竞争对手国。另一方面，发展中国家海外投资以跨境并购为主，受到审查机制的影响较大，因此发展中国家倾向于将生产转移到本国或可信赖的国家，以便提高供应链弹性。（三）减弱全球外商直接投资的增长势头不同经济体审查范围、清晰度和透明度存在较大差异，一些审查规定复杂、模糊、宽泛，审查流程不透明，政府拥有较大的自由裁量权，导致全球外商直接投资意愿和能力减弱。UNCTAD数据显示，2022年，全球外商直接投资增长势头减弱，其中，国际项目融资总额同比下降30%以上，跨境并购总额同比下降6%。值得注意的是，2022年，流入发达经济体的外商直接投资下降明显：国际项目融资方面，欧盟同比下降14%，北美同比下降3%；绿地投资方面，发达经济体同比下降4%，其中，欧洲国家下降15%；跨境并购方面，发达经济体同 经济“慢全球化”（slowbalization）的表述出现于经济学人（Economist）杂志2019年2月刊。文章指出，相对于全球GDP，跨境投资、贸易、银行贷款和供应链都在萎缩或陷入停滞，19902010年的全球化黄金时代已过，当前的全球化速度骤减至“蜗速”，这样一个疲软的时代可被称为“慢全球化”。资料来源：CFIUS（2021），AnnualReporttoCongress，https:/home.treasury.gov。UNCTAD数据显示，2022年流入发达经济体的跨境并购总额为5910亿美元，占全球跨境并购总额的85%。30 海外投资与出口信贷OVERSEAS INVESTMENT&EXPORT CREDITS国际规则International Rules比下降5%，其中，北美下降52%，美国下降53%，欧盟下降8%。三、对中国的影响（一）在全球产业链供应链中的地位面临挑战自2008年以来，中国企业加快在全球产业链供应链中的布局，采用以海外并购为主的对外投资方式，促进了中国资本、货物、人员、技术等要素的全球流动。发达经济体既是中国海外投资主要目的地，也是新外资安全审查机制的主要实施方。相关发达经济体对外资的审查重点为关键战略技术和高新技术等特定行业以及海外并购，会冲击中国在全球产业链供应链中的地位，抑制中国对全球经济的参与度。20172019年，我国海外投资年度规模分别下降20%、10%和4%，而且各年度的海外并购规模降幅更大，直到2020年后才有所回升。（二）企业对外开展技术合作的难度加大我国企业在开展海外并购过程中，重视与东道国企业的技术合作，但如前文所述，中国的海外并购规模降幅高于对外投资规模，2018年和2019年，中国海外并购规模分别为742亿美元和307亿美元，同比分别下降38%和56%。这与发达经济体实施新外资安全审查机制密切相关。发达经济体加强对关键或战略技术的安全审查，使中国企业以技术合作为内容的海外并购受到冲击，中国企业获得国外先进技术的难度加大。（三）企业“走出去”面临的风险形势更加严峻一是地缘政治风险加剧。发达经济体将中国视为竞争对手，其新外资安全审查机制对来自中国的外资区别对待并加以限制，使中国海外投资面临的地缘政治风险更高。欧盟委员会主席冯德莱恩于2020年初表示，欧盟将协助成员国防止中国等外国投资者“廉价收购”欧盟企业。特朗普执政后对经济全球化进行抨击，认为以中国为代表的发展中国家享受优惠待遇、不公平的豁免以及不公平竞争政策，通过经济全球化“搭便车”，导致发达经济体和发展中国家收入的不平等。20192021年，在美国CFIUS实行的两种申报方式中，中国投资者以简要申报程序的项目数仅占总量的0.2%，而采用正式申报程序的项目数占比达16.5%。二是准入、退出或转让风险较高。新外资安全审查机制的审查周期变长、审查费用增加，审查程序对中国区别对待，审查机制透明度低、政府自由裁量权大，这些都会增加中国企业“走出去”的时间和资金成本。此外，部分国家的新外资安全审查机制要求重点审查有政府背景或与政府有密切联系的外国投资者，中国国有企业对外投资面临较高的准入和退出风险。同时，发达经济体可基于最新规定对存量投资项目进行重新审查，已投资项目若被认定为对国家安全产生不利影响，则会被强制要求退出或转让。美国CFIUS可在投资交易进行前后的任何一个时点主动发起审查并作出决定，交易各方仍需遵守CFIUS届时提出的整改或暂停要求。例如，2019年“碳云智能”（iCarbonX）被迫退出其所持有的美国互联网患者社区平台PatientsLikeMe的股份。四、应对措施（一）积极参与国际投资规则的制定，不断提高话语权国际社会长期以来致力于建立全球性多边投资规则框架。针对发达经济体新外资安全审查 资料来源：国家统计局。资料来源：国家统计局。资料来源：CFIUS（2021），AnnualReporttoCongress，https:/home.treasury.gov。海外投资与出口信贷OVERSEAS INVESTMENT&EXPORT CREDITS312023年 第3期机制，IMF、OECD、UNCTAD等国际组织提出加强国家层面的沟通对话，坚持经济全球化和多边主义，通过多边磋商以及共同商定行为准则来升级多边规则，以应对世界多极化、信任危机以及单边主义导致的全球负溢出效应，促进全球经济可持续发展。我国可适时推动各国在全球性多边投资规则框架内进一步开展讨论，表达发展中国家的诉求。例如，要求外资安全审查机制建立信息公开制度，及时公布法规政策、投资指南、重要审查要素等，另外对公开审查申请及驳回的项目也需公布并定期更新，以便外国投资者了解审查通过率和审查时限等信息，增强安全审查政策的透明度和可预见性。倡议外资安全审查机制简化行政许可手续，便捷申报程序，提高行政服务效率。（二）完善海外投资国别风险管理体系，引导企业提高自主创新能力基于不同发达经济体新外资安全审查机制的差异性，需加强对外投资国别风险的预警、测算和评估等管理，及时向企业宣传并解读外资安全审查的新动向，尤其需对相关风险指标及潜在影响进行评估，提高企业风险防范能力和对海外投资利益的保护能力。同时，积极引导企业在关键基础设施、关键或战略技术等领域开展自主创新，提升自身的综合实力和核心竞争力，减少对发达经济体先进技术的依赖，维护中国在全球产业链供应链中的地位。（三）纵深推进“一带一路”倡议，寻找经济新增长点近年来，我国对“一带一路”沿线国家的海外投资稳步增长，但占我国对全球投资的比重仍较低，商务部数据显示，2022年，中国企业在“一带一路”沿线国家非金融类直接投资209.7亿美元，占同期投资总额的17.9%，近几年这一比重为11%18%；投资的国别比较集中，2022年主要投向新加坡、印度尼西亚、马来西亚、泰国、越南、巴基斯坦、阿联酋、柬埔寨、塞尔维亚和孟加拉国等国家。新外资安全审查背景下，需加强与沿线国家的政策沟通，增强政治与经济互信，扩充“一带一路”投资国别；通过搭建项目对接平台，向沿线国家和企业提供金融服务，推广“资本输出+跨国公司”和产业园区模式，帮助“走出去”的中国企业做大做强。（四）优化营商环境，增强对外资的吸引力2020年1月1日开始施行的中华人民共和国外商投资法和优化营商环境条例，对我国新时代吸引高质量外资作出了顶层设计，在实践中需要进一步探索新思路、新模式，充分激发外资的“技术溢出”效应，促进中国产业向服务化、高端化和集约化转型升级。此外，还要积极对标先进国际规则和标准，继续健全对外资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，实现有国家安全保障的高水平对外开放。参考文献：1 CFIUS.AnnualReporttoCongressEB/R.(2021).https:/home.treasury.gov.2 OECD.Transparency,PredictabilityandAccountabilityforInvestmentScreeningMechanisms:AnExchangeonPolicyamongGovernmentExpertsEB/OL.(2021-05).http:/t4.oecd.org/daf/inv/investment-policy/2009-Guidelines-webinar-May-2021-background-note.pdf.3 ShekharAiyar,JiaqianChen,etal.GeoeconomicFragmentationandtheFutureofMultilateralismR.WashingtonD.C.:IMF,2023.4 UNCTAD.InvestmentPolicyMonitor：SpecialIssue-NationalSecurity-RelatedScreeningMechanismsforForeignInvestment:AnAnalysisofRecentPolicyDevelopmentsEB/OL.(2019-12).https:/investmentpolicy.unctad.org/publications/1213/investment-policy-monitor-special-issue-national-security-related-screening-mechanisms-for-foreign-investment-an-analysis-of-recent-policy-developments.5 UNCTAD.WorldInvestmentReport2021:InvestinginSustainableRecoveryEB/OL.(2021).https:/unctad.org/publication/world-investment-report-2021.6 UNCTAD.TheEvolutionofFDIScreeningMechanisms-KeyTrendsandFeaturesEB/OL.(2023-02).https:/unctad.org/publication/evolution-fdi-screening-mechanisms-key-trends-and-features#:text=The%20trend%20towards%20the%20adoption%20or%20revision%20of,concerns%20about%20potential%20foreign%20takeovers%20in%20sensitive%20sectors.