“目标-议题-工具”框架下人工智能国家政策解析及发展建议——基于近十年政策文本镜像扫描.pdf

年 月第 卷 第 期山 东 师 范 大 学 学 报(自 然 科 学 版)().收稿日期:基金项目:年度河南省人力资源和社会保障研究资助项目()作者简介:马池珠男教授博士生导师通讯作者:王永超男实验师博士“目标议题工具”框架下人工智能国家政策解析及发展建议 基于近十年政策文本镜像扫描马池珠)王永超)刘 丽)丁世强)马 潇)()山东师范大学新闻与传媒学院济南)河北师范大学教务处石家庄)河北师范大学教育学院石家庄)山东师范大学教育学部济南)北京林业大学外语学院北京)摘要 人工智能是新一轮科技革命和产业竞争的战略制高点中国政府密集出台政策支持其实现高质量的快速发展 通过对近十年人工智能国家政策文本在“政策目标 政策议题 政策工具”的三维框架下编码结果发现:人工智能国家政策以构建新兴产业格局、构建科技创新体系为主要政策目标缺乏对基础设施完善以及高端人才培育的目标关注政策议题聚焦产业发展和行业应用并逐步向经济、社会、国防、生态等多领域渗透呈现出人工智能发展方向的转变忽视基础研究和技术研发的发展态势政策工具方面表现出供给型工具远超需求型工具的现象未形成供给型“推力”与需求型“拉力”的良性互动局面 基于此文章从成立有效监管机制、厘清战略目标定位、丰富政策工具使用、长期支持基础研发、完善数据生态系统、体现人文关怀等方面提出了促进我国人工智能健康可持续发展的建议关键词 人工智能 政策分析 政策目标 政策议题 政策工具中图分类号 文献标识码 :./.人工智能()是研究和开发用于模拟、延伸和拓展人的智能的一门技术科学主要研究领域包括机器人、语言识别、图像识别、自然语言处理等 发轫于 年美国达特茅斯()学院研讨会的人工智能已有 余年的历史在历经两次高潮与低谷之后归于沉寂 当前在互联网的快速普及以及大数据、云计算等新一代信息技术的共同驱动下以 年深度学习模型的提出为标志人工智能呈现出爆炸式的发展态势成为新一轮产业变革的核心驱动力将产生从宏观到微观各领域的智能化新需求随着相关理论和技术的日益成熟人工智能历史性地站在了时代的风口对人类经济社会发展带来智能化浪潮的颠覆性冲击 人工智能正加速与各行各业深度融合和落地应用并推动经济社会各领域从数字化、网络化到智能化跃升 据 预测到 年人工智能的出现将为全球 带来额外 的提升相当于.亿美元的增长 作为一项引领未来的战略技术全球范围内越来越多的政府和组织逐渐意识到人工智能在经济上的重要性并纷纷出台规划和政策争取掌握主动权 我国政府近年来也出台多项政策为人工智能的高质量发展保驾护航 这些具有导向性的政策提出了什么样的战略目标、运用了哪些工具、发展侧重点是什么 为回答这些问题本研究对 年国家颁布的人工智能政策文本运用(简称)软件进行编码分析以期在厘清相关政策脉络的同时为行业主管部门制定与完善发展战略提供决策参考也为人工智能的健康有序、更广阔发展赋能 文献综述随着云计算、大数据、深度学习等新兴技术的发展沉寂多年的人工智能再度受到国内外学界的高度关注相关研究纷至沓来 目前国外对人工智能的研究更加聚焦基础理论探究、核心技术及创新研究、伦理风第 卷山 东 师 范 大 学 学 报(自 然 科 学 版)第 期险与挑战等方面.政策量化研究 政策文本是政策思想的载体是政策科学研究的重要工具 在政策信息开放与政策文本分析方法不断应用创新的双重作用下政策文本量化成为政策研究的重要部分引起国内外众多学者的关注 国内外对于政策文本量化的研究主要包括政策文献计量、内容量化分析和文本语义分析等方面黄倩等采用政策文献计量的方法以 份基础研究政策为样本进行参照网络及关键词时序分析从内容、强度、广度、速度、方向五维度及科教兴国、建设创新型国家、创新驱动发展三阶段构建五维度全过程分析框架研究基础研究政策扩散的特征该方法侧重对发布机构、发布时间、主题词、文种等政策的外部属性进行计量研究 杨松令等运用文本语义分析的方法从科创板定位出发基于科创板相关的 项政策文件应用 指数模型和文本挖掘方法对已发布的科创板政策效力进行分析和量化评价该方法通常将政策文本拆分为词、句、段利用文本挖掘、机器学习、自然语言处理等技术对大量政策文本的数据深入分析以挖掘语义信息 赵筱媛等从政策工具的视角运用内容量化的方法结合科技活动特点和科技政策作用领域等因素构建公共科技政策分析的三维立体框架并着重阐述该框架的构成机理及政策含义该方法是一种定性定量相结合的分析方法通过对政策内容进行系统编码分类以分析数据特点从而发现政策内容背后的深层含义.人工智能政策量化研究 查阅中国知网 等数据库我国关于人工智能的研究从 年开始呈爆炸式增长相关研究主要从人工智能技术的研发与创新、人工智能技术的应用领域等层面展开讨论随着研究的不断深入人工智能的政策分析也逐渐成为热点研究方向主要包括三个方面 第一政策的比较与借鉴 何哲等在分析中美人工智能战略报告的基础上从战略方向提出加快中国人工智能发展的建议并指出要持续加强人才培养和核心技术的研发 段世飞等从政府层面和教育层面将中国政策与英国、法国、德国等发达国家比较揭示了我国人工智能教育政策存在的不足并提出发展路径 第二政策的框架与分析 刘红波等在政策目标和政策议题的框架下探讨了我国各省人工智能的发展特征和关注议题 曾坚朋等在政策主体、工具、目标等框架下对中美地方政策比较分析发现中国更强调技术进步和产业应用在伦理风险、舆论引导和安全规制等方面存在不足 第三政策分析的来源与方法 宋伟等分别对我国产业政策、城市人工智能政策、不同地市人工智能政策进行分析指出基础理论研究和关键共性技术是原动力不同省市之间的政策主题分布存在差异 袁野等分别采用内容分析法、主题词共现网络法、二元 回归方法等对政策文本进行分析并依据得出的结论提出不同建议梳理上述文献可以看出我国对人工智能的研究正如火如荼地开展学者们采用政策文本量化分析方法从不同角度对国际、国内中央层、省市地方层的人工智能政策进行分析形成我国人工智能政策量化研究的初步成果 但总体而言人工智能的政策研究仍处于初级阶段成果较为单薄 相关研究或是集中于将中国与其他发达国家的政策进行比较或是从政策工具、政策议题等框架下对不同地市的产业政策进行简单文本挖掘或是仅采用量化研究方法对政策的单一梳理在政策框架制定、政策样本选择上有待进一步补充和完善也缺少从我国自身特色优势出发构建多维分析框架的系统性研究 基于此本研究试图在政策目标、政策工具、政策议题的三维分析框架下对我国近十年来颁布的国家政策系统梳理和镜像扫描以期进一步完善已有研究成果“目标议题工具”政策分析框架的构建为深入探究我国在发展人工智能时设立了哪些政策目标使用了什么政策工具以及政策的议题有什么特点本部分在文献梳理的基础上借鉴“人工智能发展白皮书”和“新一代人工智能产业白皮书()”的内容构建政策目标政策议题政策工具的三维框架如图 所示 维度是政策议题()主要描述我国政府重点关注的人工智能问题 鉴于人工智能的双重属性从基础研究、技术研发、产业发展、行业应用与人才队伍建设等方面探析 维度是政策目标()描绘我国人工智能近年来想要达成的目标蓝图 在借鉴新一代人工智能发展规划的基础上遵循“技术产业应用”的思路构建了人工智能的政策目标包括完善网络基础设施、实施大数据战第 期马池珠等:“目标议题工具”框架下人工智能国家政策解析及发展建议第 卷略、构建科技创新体系、加快融合应用、新兴产业新格局、加快培养高端人才等 维度是政策工具()描述我国实现人工智能战略目标所采取的措施和手段 借鉴由(罗斯维尔)和(沃尔特)提出的包括供给型、需求型和环境型三种基本政策工具 我国人工智能政策分析框架指标及具体描述如表 所示表 我国人工智能的政策目标、政策工具、政策议题指 标指 标 描 述完善网络基础设施初步建成信息基础设施、构建先进泛在的无线宽带网实 施大数据战略加快政府数据开放共享、促进大数据产业健康发展政策目标构建科技创新体系技术水平显著提升、夯实互联网应用基础、形成信息化服务平台加 快 融 合 应 用加快多领域互联网融合发展、形成融合应用的典型模式新 兴产业新格局提升新兴产业支撑作用、新兴产业快速发展加快培养高端人才高校成为建设世界主要 创新中心的核心力量和人才高地供给型人才培养坚持培养和引进相结合完善 教育体系形成 人才高地资金投入鼓励高校统筹财政投入、加强资金投入引导利用多种融资渠道科技支撑建设 科技创新基地鼓励高校建设新型科研组织开展跨学科研究创新平台建设布局人工智能创新平台强化对人工智能研发应用的基础支撑基础设施聚焦 重大科学前沿问题以突破 应用基础理论瓶颈为重点政策工具核心技术研发以算法为核心以数据和硬件为基础形成稳定成熟的技术体系需求型市场驱动充分发挥市场决定性作用加强政策支持更好发挥政府作用试点示范制定具体方案开展试点示范总结推广可复制的经验和做法国际合作推动签署落实政府间新兴产业和创新领域合作协议成果转化实施促进科技成果转移转化行动提高科研人员成果转化收益比例环境型组织实施推动各相关法律法规建设做好规划任务的部署实施法律法规制定促进 发展的法律法规和伦理规范建立保障 的道德框架财税支持引导社会资金设立一批战略性新兴产业投资基金运用 等模式标准框架加强 标准框架体系研究建立完善 基础共性等技术标准基础研究聚焦 重大科学前沿问题促进脑科学和心理学等领域深度融合技术研发计算机视觉、深度推理、混合智能、虚拟现实等核心技术研发行业应用智能制造、智能社会、军民融合、生态保护人工智能应用体系政策议题产业发展基础层核心算法、数据、硬件、智能芯片、传感器计算能力、智能传感器、技术层语音识别、文本识别、图片识别、视觉分析、自然语言理解应用层智能产品创新、提升终端产品智能化水平、强化产业创新能力人才培养培养体系完善学科布局、加强专业建设、完善人工智能领域学科布局智库建设加强高水平智库建设、加大国际学术交流与合作力度图 我国人工智能政策的三维分析框架第 卷山 东 师 范 大 学 学 报(自 然 科 学 版)第 期 数据来源与研究方法.数据来源 政策是在一定的历史时期内以权威形式标准化地完成明确任务的一般步骤和具体措施具有时效性和表述性的特征 国家政策是结合我国社会的实际情况为处理国家事务而确定的方针、路线、原则和制度的总称是建设和管理国家事务的一切行为准则 国家政策一方面体现了国家的意志另一方面也反映了现实问题 我国人工智能的国家政策显示出高强度和连续性的特点在宏观层面为新时代人工智能的快速发展指明了方向考虑到人工智能属于跨学科领域既是战略性新兴产业又有技术和社会的双重属性本研究在政策文本的选择上兼具战略性新兴产业发展规划、科技创新规划以及与制造和机器人相关的政策等 此外考虑到样本来源的前沿性和权威性在北大法宝等平台中以“人工智能”为标题和内容进行精确匹配最终选取了 篇人工智能国家政策文本作为本研究的样本来源具体内容如表 所示表 我国人工智能国家政策序号政 策 名 称文 号中国制造 国发 号国 务 院 关 于 积 极 推 进“互 联 网 ”行 动 的 指 导 意 见工信部信软 号中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要两会授权机 器 人 产 业 发 展 规 划()工信部联规 号“互 联 网 ”人 工 智 能 三 年 行 动 实 施 方 案发改高技 号十 三 五 国 家 战 略 性 新 兴 产 业 发 展 规 划工信部联电子 号国 务 院 关 于 印 发“十 三 五”国 家 科 技 创 新 规 划 的 通 知国发 号国 务 院 关 于 印 发 新 一 代 人 工 智 能 发 展 规 划 的 通 知国发 号促进新一代人工智能产业发展三年行动计划()工信部科 号关 于 发 展 数 字 经 济 稳 定 并 扩 大 就 业 的 指 导 意 见发改就业 号高等学校人工智能创新行动计划教技 号关 于 促 进 人 工 智 能 和 实 体 经 济 深 度 融 合 的 指 导 意 见工信部科函 号国 家 新 一 代 人 工 智 能 开 放 创 新 平 台 建 设 工 作 指 引国科发规 号关 于“双 一 流”建 设 高 校 促 进 学 科 融 合 加 快 人 工 智 能领域研究生培养的若干意见教育部、发展改革委、财政部教研 号国家新一代人工智能创新发展试验区建设工作指引(修订版)国科发规 号网络安全标准实践指南 人工智能伦理安全风险防范指引信安秘字 号最 高人民法院关于规范和加强人工智能司法应用的意见法发 号生成式人工智能服务管理暂行办法 年国家网信办等七部门联合公布第 号.研究方法 本研究采用基于扎根理论的质性研究方法按照由上而下的路径构建方法利用 对政策文本深度挖掘与编码分析 主要步骤包括:)借助北大法宝、政府官方网站等检索并筛选形成研究样本)构建三维分析框架并对研究样本进行具体编码和信度检验)结果的量化统计与三维解析)得出研究结论并给出政策建议.编码过程 本研究中人工智能国家政策文本的编码过程包括准备阶段、编码阶段、质性分析和信度检验具体描述如下.准备阶段 首先将下载的人工智能国家政策文本导入 的内部材料并对原始材料进行重命名和整理形成研究样本 其次对研究样本使用 自带的词频查询功能进行初步数据挖掘对一些关键词进行剔除与合并排名前 的关键词词频统计如表 所示 从表中的数据可以看出我国人工智能政策的关键词分别是发展、技术、创新、人工智能、创新、智能、系统、应用、领域等研究样本围绕技术创新、人工智能应用领域、新兴产业、基础平台等要素展开这些为人工智能在三维分析框架下的编码提供有效参考第 期马池珠等:“目标议题工具”框架下人工智能国家政策解析及发展建议第 卷表 研究样本的关键词词频统计序号关键词词频序号关键词词频序号关键词词频序号关键词词频发展 建设融合重点技术服务推进开展人工智能企业机器人建立创新推动资源研究智能数据研发科技系统支持工业安全领域基础人才网络应用平台提升关键加强信息制造经济产业产品能力管理.编码阶段 编码意味着对数据片段用一个简短的名称进行概括分为开放编码、主轴编码和选择编码 编码即把“标签”贴在数据的不同部分以描述每个部分的不同特征“标签”是 的节点包括一级节点、二级节点和三级节点开放编码即形成三级节点的过程是编码者凭着理论敏感性开放地挑选资料并通过逐行逐句地阅读定义语句中发生的情况反复思考其意义并对其概念化的过程 例如将“支持高校在计算机科学与技术学科设置人工智能学科方向深入论证并确定人工智能学科内涵”编码为三级节点:人工智能学科建设主轴编码是形成二级节点的过程意味着将使用最重要的或出现最频繁的三级节点对其区别分类和合并并提升为二级节点的过程 例如将“基础理论体系”、“基础理论研究”、“跨学科探索性研究”提升为二级节点:基础理论选择编码即形成一级节点的过程是对概念类属进行逻辑检验和补充通过分析不同二级节点之间的关系在所有节点中概括一级节点 例如对“完善网络基础设施”、“构建科技创新体系”、“加快培养高端人才”、“新兴产业新格局”、“加快融合应用”、“实施大数据战略”提炼归纳为一级节点:人工智能政策目标本研究以样本的关键词词频统计结果为参考依据在“政策目标政策议题政策工具”的三维分析框架下共形成 个三级节点合并为 个二级节点最终提炼出 个一级节点即人工智能政策目标、人工智能政策议题、人工智能政策工具结果如表 所示表 研究样本的节点实例一级节点(选择编码)二级节点(主轴编码)三级节点(开放编码)参考点举例网络基础设施、大数据基础设施、高效能计算基础设施、智能化网络基础设施、构建泛在安全高效的智能化基础设施体系完善网络基础设施神经网络芯片、自然语言处理、深度学习知识计算引擎与知识服务技术、跨媒体分析推理技术、群体智能关键技术、虚拟现实智能建模技术、混合增强智能新架构与新技术人工智能政策目标构建科技创新体系微纳电子与系统集成技术、光电子器件及集成、宽带通信和新型网络、高性能计算、云计算、智能交互、虚拟现实与增强现实加快培养高端人才聚集 高端人才、加大人才引进力度、开展 科普活动、支持科研院所高校与企业合作新兴产业新格局培育智能产品、培育智能理解产品、推动智能硬件普及、智能联网汽车、智能服务机器人、培育发展人工智能新兴产业加快融合应用医疗影像辅助诊断系统、视频图像身份识别系统、智能语音交互系统、智能翻译系统、智能家居产品、推进智能教育发展实施大数据战略实施大数据发展行动、加快政府数据开放共享、促进大数据产业健康发展、发展大数据新应用新业态、加快数据资源共享平台人工智能供给型政策工具需求型环境型第 卷山 东 师 范 大 学 学 报(自 然 科 学 版)第 期.质性分析阶段 编码分析结束后为了进一步检验研究样本编码的饱和度以完善主要类属本研究分别对预留的 篇样本 政府工作报告和关于促进人工智能和实体经济深度融合的指导意见进行编码结果显示搜集的新鲜数据没有产生新见解说明该研究样本的编码已饱和.信度检验 根据索恩伯格()提出的“启发式扎根理论”不排除通过文献资料等形式的补充 将三位编码者的编码结果运用 自带的“编码比较”功能检验编码信度结果显示随机抽样的节点一致百分比在 以上表明此次编码的信度良好 结果与分析 年 月国务院印发中国制造 指出把智能制造作为推进信息化与工业化深度融合的主攻方向着力发展智能装备和智能产品自此拉开人工智能出现在国家政策中的序幕 国务院于 年 月陆续发布新一代人工智能发展规划 年 月的政府工作报告和 年的关于促进人工智能和实体经济深度融合的指导意见使得人工智能国家政策的发展呈现迅猛发展之势根据相关研究人工智能国家政策共经历四个发展阶段:年 月 年 月作为起步探索阶段 年 月 年 月作为稳步发展阶段 年 月 年 月定义为快速发展阶段 年 月至今定义为战略引导阶段关于研究样本在三维框架下的具体结果如下所示.基于人工智能政策目标的分析 国家在对人工智能发展进行顶层设计时既放眼世界力争人工智能发展达到国际领先水平又立足本国发展实际找准突破口和主攻方向 政策文本指出人工智能的发展是一项复杂的系统工程需采取分阶段多步骤的策略进行高远布局以探索其实施路径 我国人工智能的战略目标肩负实现社会主义现代化的历史使命利用 软件对我国人工智能政策目标编码得出我国人工智能的政策目标结果如图 所示图 研究样本的政策目标量化结果从总体来看多份政策文本指出要构建人工智能新兴产业发展新格局初步形成信息技术产业体系完善产业发展环境促进产业规模持续增长等目标以此支持人工智能新兴产业的快速发展涉及“新兴产业新格局”的编码数量共 个 也有研究样本强调构建开放协同的人工智能科技创新体系主要目标包括技术水平显著提升、进一步夯实互联网应用基础、信息化服务平台快速形成等 其中“加快融合应用”维度主要体现在加快多领域互联网融合发展、培养融合示范企业、进一步加快融合步伐、形成一批人工智能与经济社会深度融合的典型模式等目标各维度的量化结果如图 所示我国人工智能政策目标集中于新兴产业新格局()、构建科技创新体系()等维度这也是人工智能成为新一轮产业变革核心驱动力、成为振兴实体经济新机遇的体现 第 期马池珠等:“目标议题工具”框架下人工智能国家政策解析及发展建议第 卷年人工智能入选国家战略性新兴产业随后便展现出强大后劲不断催生新业态和新模式成为经济社会发展的新动力和新的重要经济增长点 将构建人工智能新兴产业新格局作为首要政策目标是因为人工智能为传统产业的转变与提升赋能成为新一轮产业变革的核心驱动力和新的重要经济增长点 据相关数据统计到 年人工智能将为全球经济贡献 万亿美元 我国将构建新兴产业新格局放在政策目标的突出位置显示出我国人工智能政策制定的前瞻性也正是对人工智能产业发挥巨大潜力的肯定 同时多项政策提及显著提升技术水平、进一步夯实核心应用基础、打造人工智能创新平台等将提升科技创新体系作为重要目标 例如新一代人工智能发展规划等文件指出我国的语音识别、视觉识别技术世界领先部分领域的核心关键技术实现突破但同时也要意识到在算法、关键设备等方面与发达国家仍存在差距应主动谋划、求变应变 工信部等也印发“新一代人工智能制造基础技术与关键部件”的国家重点研发计划专项以此推动我国在基础技术与关键部件的发展牢牢把握人工智能发展的重大历史机遇打造竞争新优势 实施大数据战略()和加快融合应用()的编码数量相当这与我国尚未形成开放、共享、安全的数据标准并逐渐意识到融合、泛在的国家信息基础设施对于发展人工智能的基础作用 人工智能虽已在智能安防、智能教育、智能金融等应用领域蓬勃发展但随着应用场景复杂度的不断提升加快融合应用仍是主要目标 完善网络基础设施()的比例数量表明我国已经意识到构建融合、泛在、安全的国家信息基础设施对于发展人工智能的基础支撑作用其中互联网基础设施、大数据等是人工智能发展的坚实后盾应进行长期布局、稳定支持 样本政策中将加快培养高端人才作为战略目标说明我国认识到科技竞争归根到底是人才竞争下一步要加大国际学术交流与合作力度鼓励和支持国内学生赴人工智能领域优势国家留学将培养高端创新人才放在发展人工智能的重要位置.基于人工智能政策工具的分析 对研究样本的政策工具进行编码分析结果如图 所示我国人工智能政策工具中供给型政策工具占比最多(.)其次是环境型政策工具(.)需求型政策工具最少(.)这一结构呈现出我国人工智能政策工具在使用过程中主要依靠供给型政策工具的推动作用、对需求型政策工具的重视明显不足的态势并未形成供给型“推力”与需求型“拉力”的良性互动局面图 研究样本的政策工具编码结果供给型政策工具中几乎所有的政策都将人才培养、核心技术和基础理论放在发展人工智能的重要位置凸显出这三者是人工智能发展的支撑和基础进一步分析发现高等学校人工智能创新行动计划和“双一流”建设高校促进学科融合加快人工智能领域研究生培养的若干意见等政策是为我国人工智能的高质量发展提供科技支撑和人才保障的专门文件该文件指出通过学科布局、专业建设、教材建设等完善人第 卷山 东 师 范 大 学 学 报(自 然 科 学 版)第 期工智能领域的人才培养体系使高校成为创新人工智能发展的人才高地为人工智能的发展提供人才保障此外资金投入和科技支撑的数量相当()创新平台的工具使用最少这可能与人工智能涉及多领域多方面的资金远超政府财政支持的限度有关同时我国在高端芯片、元器件等方面的缺失使得以技术研究为导向的科技支撑和创新平台较难实现 在接下来的政策制定中要向资金支持等方面适当倾斜鼓励企业自发地进行技术创新以构建科技创新平台同时使企业转变注重实用功能等外在驱动为聚焦技术研发的内生潜力使创新效应倍增环境型政策工具中组织实施的数量最多(.)其次是标准框架(.)和财税支持(.)法律法规最少(.)组织实施是政策得以落地施行的关键步骤所有政策都将其作为重要保障措施主要表现在强化部门协同和上下联动建立政府、企业和产业联盟等推进机制加强部省合作与督促指导确保重点工作有序推进 标准框架对人工智能及其产业发展具有基础性、引领性作用既是推动产业创新的关键抓手也是产业竞争的制高点 我国政策对标准框架的高度关注体现出我国抢占人工智能标准创新制高点快速布局促进人工智能技术、产业蓬勃发展的决心 财税支持是指政府通过减税降费等多种渠道为人工智能及其产业发展营造健康环境样本中多项政策指出要加大支持力度充分发挥重大项目等国家科技计划(专项、基金)的引导作用为人工智能的发展提供资金保障 此外涉及法律法规的政策文本只有 项说明我国在制定人工智能法律法规方面还存在滞后性下一步的政策制定中要加强人工智能发展中伦理规范等内容的融入深化人工智能法律法规的国际合作共同应对全球性挑战需求型政策工具使用最少其中国际合作受到广泛关注所占比例最高(.)其次是市场驱动(.)和试点示范(.)成果转化最少(.)国际合作包括通过搭建平台推动我国优势技术和标准的国际化应用同时鼓励企业等组织加强与相关国家的技术研发与应用合作 对国际合作政策工具的重点关注凸显我国整合国外创新资源提升人工智能产业创新能力和国际竞争力的信心 市场驱动是拉动 应用场景深度发展的措施我国关于发展数字经济稳定并扩大就业的指导意见和促进人工智能和实体经济深度融合的指导意见等政策多处提及坚持市场主导、政府引导的原则遵循市场规律、坚持应用导向突出企业在技术研发和产品制定中的主体作用加快产品的商业化应用并有效反馈促进技术进步 试点示范是我国的常态化措施也是政策布局的关键 通过试点先行、示范引领能够及时总结推广可复制的经验和做法例如我国出台国家新一代人工智能创新发展试验区建设工作指引等文件来进一步保障人工智能的健康有序发展另一方面试点示范的大篇幅描述表明我国的人工智能发展处于探索阶段尚未形成一条成熟的发展路线 成果转化比重最少下一步应注重提高科研人员成果转化的收益分享比例充分发挥高校和科研院所的科研力量切实推动成果转化发布.基于人工智能政策议题的分析 人工智能是高度融合社会属性和技术属性的新领域是促进经济发展的新引擎也是社会进步的新机遇正引领社会生产实现新变革 那么我国人工智能的政策议题主要包括什么提出了哪些具体解决措施 本研究对样本的“重点任务、行动计划、主要内容”等模块进行编码我国人工智能政策议题中“基础研究、技术研发、产业发展、行业应用、人才培养”等维度具体编码数量如图 所示从编码数量来看政策议题中“产业发展”比重最高(.)这也与构建新兴产业新格局是人工智能政策的首要目标相一致政策议题以政策目标为导向 进一步梳理发现有 项政策文本提及我国人工智能产业发展中的应用层编码数量高达 个在产业发展的占比超过六成 应用层重点关注智能机器人、智能安防、智能教育、智能金融、智能驾驶等应用领域的产业化发展尤其是协助人类生产、服务人类生活的智能机器人其在助推智能制造升级和智能服务家用等方面展现出绝对优势且产业规模已达 亿美元 相比应用层产业发展中的基础层和技术层受关注度较低作为有效推动应用层深入发展的基石下一步的政策制定中要整体考虑从基础研究、技术研究再到应用研究的成果转化提高基础层和技术层的重视程度和资助比重从而形成基础层、技术层和应用层齐头并进的局势“行业应用”的受关注度次之(.)编码数量为 个展现出人工智能的发展方向正由科技研发向行业应用转变并逐步向经济、社会、国防、生态等多领域渗透融合应用是人工智能得以落地的重要路径也第 期马池珠等:“目标议题工具”框架下人工智能国家政策解析及发展建议第 卷是与人们生活密切相关的领域行业应用要重点围绕民生迫切要求倡导创新共享理念遵循经济建设和科技建设协调发展的规律从而形成全要素、多领域的人工智能深度融合发展新格局 年国家林业和草原局发布关于促进林业和草原人工智能发展的指导意见首次将人工智能与生态建设相结合使人工智能的融合应用领域升级由编码数量可以看出我国对“基础研究”(编码数量为)和“技术研发”(编码数量为)的关注程度相当且数量较少作为支撑人工智能迅猛发展的根基基础理论和核心技术是决定人工智能能否占领创新高地的决定性因素 为此 年国家发改委印发通知增强制造业核心竞争力三年行动计划(年)并制定 个重点领域的关键技术产业化实施方案增强各行业的产业核心竞争力为其他行业基础研究的进一步提升提供指导 为打破因原创理论不足、核心技术缺失而无法开展自主研发的壁垒我国应将基础研究和核心技术提升为重点任务并进行长期投入的战略布局从而促进人工智能的健康持续发展图 研究样本的政策议题编码结果人才竞争是科技竞争的核心从编码数量来看我国“人才培养”的编码数量为 个我国虽然意识到高端创新人才的培养是发展人工智能的重中之重且专门制定高等学校人工智能创新行动计划等文件将高校作为培养人工智能创新人才的新高地但仅仅通过高校自主培养是不够的更要通过多种方式吸纳、引进和留住具有发展潜力的优秀青年人才尤其是引进海内外高端技术人才及其团队提供人才落户、医疗绿色通道等相应服务针对不同人才特点制定具体的人才政策保障从而构建 高端人才共同体为人工智能的发展储存强大后备力量.发展建议 人工智能的迅速发展即将深刻影响社会生活为抓住人工智能发展的重要机遇抢占我国人工智能发展的制高点本研究对政策文本的分析发现近几年我国人工智能政策显示出高强度和连续性的特点体现出政府对人工智能发展的高度重视 面对人工智能领域日趋激烈的国际形势我国已从战略高度展开部署为确保我国在这场高科技战役中取得先发优势实现国际竞争力的整体跃升和跨越式发展结合三维分析框架的结果从我国自身实际出发提出以下建议.成立有效监管机制督促政策有效落实 人类至今已经经历两次现代化的过程第一次的现代化实现主要依靠工业技术 然而当今主要的发达国家正在进行第二次现代化该现代化的实现主要依靠信息技术尤其以知识经济为代表人工智能技术与智能化应用成为主要推动力 麦肯锡公司于 年做出大胆预测 项颠覆性人工智能技术将对未来的全球经济产生重要影响而智能软件等新一代信息技术到 年可能产生 万亿 万亿美元的经济效益成为影响最广泛、最深远的领域面对新一轮的技术博弈我国为实现弯道超车已在战略高度做出部署 然而政策制定的最终目的在于第 卷山 东 师 范 大 学 学 报(自 然 科 学 版)第 期有效落地和实施 尽管我国在人工智能方面制定了较为全面的顶层设计已经意识到人工智能将对人类经济社会发展带来智能化浪潮的冲击能够引发生产和生活方式的变革助力传统行业的升级改造和革新发展 但要真正使人工智能在我国大地上落地开花就必须要推动相关政策的落地实施加快把政策转化为行动变成看得见的效益而非纸上谈兵坐而论道因此建议立足我国基本国情政府统筹组织成立有效监管机制用全局眼光制定适合我国国情的人工智能发展路线图 找准突破口和主攻方向发挥长处补齐短板整合资源尤其在计算芯片、操作系统、基础软件、数据平台、开源算法、计算服务器等基础领域和自动驾驶、无人机、智能机器人、智能家居、智慧城市、智慧医疗等产品领域重点布局集中力量优先突破制约我国人工智能发展的技术瓶颈 与此同时相关监管机制也要有效运行用于预防政策的纸上谈兵用于督促相关部门真抓实干用于引导相关政策有效落实 在整个人工智能生态的体系构建、智能行业的转型升级、相关非盈利组织的成立、关键共性技术的突破等政策落实的过程中监管机制必须有效运行以保证各项政策落地生根 监管机制保证政策的有效落实政策的有效落实是监管机制有效运行的具体体现二者相辅相成环环相扣 只有这样才能使人工智能在我国大地上茁壮成长才能为我国人工智能政策的落地实施保驾护航.厘清战略目标定位向“五位一体”发展经过 多年的演进人工智能发展正步入新的阶段逐步渗透到人们生活的方方面面不仅成为变革经济发展的驱动力也成为国际竞争的新焦点 为此人工智能战略目标宏观上助力我国从制造大国向制造强国转变同时也为实现科技强国梦和社会主义现代化提供有力支撑微观上呈现出聚焦新兴产业发展忽视技术研发显著提升的态势 纵观人工智能在全球的发展现状人工智能产业体系已经逐步成型且发展迅速我国的产业政策目标也指出到 年人工智能核心产业规模超过 万亿带动相关产业规模超过 万亿元 面对人工智能带来的新机遇我国作为一个人工智能赶超国家必须抢先制定战略尤其是制定具体可操作可评价的具有导向性的策略争取实现赶超和弯道超车人工智能发展的现实路径是实现其与各场景的深度融合助力实现社会生产力的整体跃升 由本研究的编码统计可以看出我国人工智能的应用场景已经渗透到经济、社会、国防、生态、教育、医疗等重要领域经济上不仅为人们的生产生活带来便利更使其生产和生活的思维方式产生重构尤其是人工智能在经济制造业、重工业生产等方面显示出的强大后劲能够充分解决重复性的生产劳动以及高危工种的生产环境等问题 教育和医疗等领域中人工智能的渗透使得个性化精准化学习得以实现全民学习型社会有望提前建构人工智能在医疗领域的介入使得智能诊断成为可能它可以通过分析医疗数据来实现对疾病的诊断智能诊断可以大大提高医生的诊断准确率同时也可以加快医生的工作效率 然而随着社会生产力的极大提高和社会供给能力的显著增强我国人民的生活需求不仅在于对“物质”层面的期待更有对丰富精神文化的美好愿景因此在接下来的政策制定中要逐步构筑新一代人工智能在精神文化应用场景的相关内容加快政策目标向“五位一体”框架的深度融合实现人工智能 的全方位、多层次价值.丰富政策工具使用优化内部结构 通过本研究中的编码分析可以看出我国现有人工智能政策中供给型政策工具的使用过于集中优质的需求型政策使用不足 未来的政策制定中要注重工具使用的多元化高度重视需求型和环境型的工具使用力度 具体来说可以减少供给型政策工具的数量大力增加需求型和环境型政策工具的数量 目前我国的人工智能政策中各类政策工具数量表现出明显的不均衡性 有研究表明供给性政策工具使用过多容易形成“政府养企业”的现象即企业过度依赖政府而需求型政策工具使用过少不利于提升市场需求抑制市场发展 因此应调节各类政策工具的数量适当为企业发展提供各类资源和营造有利环境的同时提高政府的采购量扩大市场需求维持人工智能市场的供求关系稳定在目前我国人工智国家政策所呈现的供给型政策工具、环境型政策工具、需求型政策工具 种类型中一些重要的子类政策工具数量偏少如供给型政策工具下的人才培养、基础设施和基础理论研究环境型政策工具下的法律法规和标准体系制定等需求型政策工具下的市场驱动、成果转化、鼓励创新等更有一些重要的子类没有涉及如人工智能的伦理道德、政府采购等 因此下一阶段在制定人工智能政策时应涉及更广泛、更全面的子类政策工具并且提高一些相对重要的子类政策工具的使用比例尽可能在人工智能发展第 期马池珠等:“目标议题工具”框架下人工智能国家政策解析及发展建议第 卷的各个角度进行指导首先财税支持和法律法规的严重缺失是由我国人工智能的初期发展阶段所决定随着进一步的产业发展与应用融合政府与市场的配合更加熟练相应的税费支持和法律法规也会更加完善营造的发展环境也会更加适宜 其次重视市场驱动这一有效激活人工智能发展的间接作用近年来逐渐有研究认为相较于直接作用于生产要素的供给型政策工具需求型反而能够产生更深远的影响 这就要求我国政府要合理处理、把握与市场的关系既要做好在先进领域的先导性和突破性作用也要引导市场的后续跟进 借鉴发达国家的经验在积极作为的政府后面有一个起支撑作用的市场和社会相配合这就需要我国政府既不能放大自身权利压制、限制市场的活力也不能放任不管任由市场发展 尤其在关键领域形成政府先行突破与市场后续开发应用相结合的良性循环在政府积极作为的同时构建庞大的社会市场支撑 最后优化供给型政策工具的内部结构加大资金投入和科技支撑的比例尤其是统筹政府、社会和市场的多渠道资金投入积极运用政府和社会资本合作模式形成财政资金、社会资本、金融资本多方支持的新格局.长期支持基础研发精准研判应用场景人工智能基础研究是人工智能科技得以可持续发展的基石是人工智能及其应用能够蓬勃发展与全面升级的原动力 从政策议题的研究结果来看我国人工智能国家政策对产业发展和行业应用的关注度明显高于基础研究和技术研发 随着人工智能的深入发展和持续发力关于人工智能的研究导向逐渐由学术研发向应用需求倾斜然而实现人工智能的健康可持续发展单靠产业化、应用化是远远不够的 与之相反美国联邦政府将更多的精力和资金投入科学基金会、高等院校、科研机构等组织中发挥多方共同力量进行人工智能基础理论和核心技术的研发在关键设备、核心算法和高端芯片等方面掌握主动权 基础研发是实现人工智能全面发展路径上的重要节点是决定人工智能能否占领创新高地的决定因素 为打破因原创理论不足、核心技术缺失而无法开展自主研发的壁垒我国需紧抓机遇结合自身发展条件对不足之处进行前瞻性、系统性的部署和规划通过布局重大创新基地、壮大创新人才队伍、提供长期稳定的资金支持等构建协同开放的人工智能科技创新体系从而增强其原始创新能力推动人工智能发展的持续创新因此建议我国高度重视人工智能的基础研究并加大研发投入力度加强人工智能基础研究布局重点对人工智能相关的处理器芯片、基础软件、核心算法等人工智能基础软硬件进行持续稳定的支持加强人工智能基础层面的技术原始创新注重人工智能前沿基础研究和多学科交叉创新研究同时引入社会资本与政府共同加强对基础研究的投资 通过持续稳定的长期支持促使中国人工智能基础研究达到世界先进水平 与此同时也要充分发挥各地高校科研院所、重点实验室、研发中心的科研资源优势