论政府绩效管理与绩效预算的融合——我国绩效管理改革的新路径.pdf

金卡工程 经济与法 N0O 8 2 0 l O 2 0 1 0 if-0 8 论政府绩效管理与绩效预算的融合 一一我国绩效管理改革的新路径 口邓红波(中南民族大学公共管理学院 湖北武汉 4 3 0 0 7 4)摘要：基于当前政府财政体制的低效，在世界范围内掀起 了一场以绩效预算为依托的政府支出管理改革，作为一种应对政府财政制度危机的管理 理念和方法，在国内外政府推行过程中有明显的成效，然而也存在着阻碍与桎梏。本文以组织绩效管理体系为基础，由 有效政府改革引入，研究绩 效预算作为一个新元素与绩效管理融合 可能存在 的问题，并提 出解决 方法。关键词：绩效预算 绩效管理 融合 政府绩效管理是 以服务政府、人民为价值取 向的完整过程，是运用 政府绩效 目标、绩效信息、绩效激励、绩 效合同、绩效成本、绩效程序、绩 效规制、绩效 申诉和绩效评估等管理手段和管理机制，提高管理绩效的 过程。从实施步骤来看，政府 绩效管理主要 由三个部分组成：绩效预算制 度、绩效采购制度、绩效人力资源 制度，绩效预算制度作为其 中一个重要 环节，增加了财政对政府行为的制约 因素，然而，在相关理论与实践相对 欠缺的中国，绩效预算在绩 效管理 中没能发挥 出其重要 的作用，主要原 因是二者只是生硬的组合，并未在各方面有真正 的相互渗透，还没形成 完善的管理体系。一、国际上政府绩 效管理 与绩效预算融合 的实践 绩效预算是指由政府部 门在明确需要履行 的职 能和 需要消耗 的资 源的基础 上确定绩 效 目标，以落实与监督公共财政受托责任为 目标，编 制政府绩效预算，并用量化 的指标来衡量其在实施过程 中取得的社会效 益和工作成 果，优化政府绩效管理 的公共预算管理理念。自 1 9 5 1 年美 国第一次 明确使用”绩效预算”开始，政府 绩效 管理步 入了新的阶段：将绩效预算理念融入政府绩效管理改革中，并且形成一 整 套宏观性、战略性和结果为导 向的管理思路和模式，促进 了政府再造 目标 的实现。1 9 7 9年，以英美为代表 的西方 国家掀起 了一场在公共绩效管理理 论指 导下 的新公共管理运动，英国的撒切 尔政府最 早扬起 大旗，进行 了 第一个改革项 目”雷诺评 审”，对政府既定的目标和过程进行效率评审计。1 9 8 2年，英国又发起 了一场新 的管理创新运动 即为每个单位设置 目标、明确预算并依据 目标对政府支 出和进展情况进行评估，并且把各 部 门职能分解成独立 的组块成立执行局，要求公共部门 以绩效为基础 同 执行局签订合 同，允许它们在人 力和财 务管理上有较大 的管理灵活性，但要求它们对后果负有较大的责任。1 9 9 4年 9月，美 国国家绩效评论委员会专 门出版了 顾客至上，为 美 国人 民服务的标准 专 集，分别介绍 了政府各部 门制定服务承诺的情 况。即通过控制公共服务预算总额，与之签订绩 效合 同，对公共机构实 行绩效管理，提高公共部门的效果和效率。国际上两者融合的实践，在整 体上呈现 以下几方面特 点：1、内部控 制与产出控 制相 结合 的控 制模 式 在总量控制、目标导 向的前提下，放松严格的规制、建立 灵活的绩效 框架、增加 自主决策的权 力和责任，通过强化”产 出”和“结果”控制来加以 约束政府 行政活动。2、从 目标到 结果的实现路径 政府从 与部 门使命紧密相关的战略规划入手，通过对”效”的衡量估 测来评判”绩”的实现程度，从而实现从 目标到结果的控制。3、完整的事前、事中、事后相结合的综合性管理系统 绩效管理是一个系统性、整体性的管理循环，由战略规划、年度绩效 计划、年度绩效评估、结果反馈、绩效评价体系报告应用组成。二、我 国政府绩效管理改革融合绩效预算的必要性 从现实看，借鉴国际上政府预算制度 改革 的有益经验，由”重投 入”转 向”重产 出与结果”，引入绩效预算理念推进绩效预算制度 改革，是实 现我 国政府绩效管理现代化的一个极具现实意义的选择。(一)绩效管理指标量化需要 绩效预 算 政府作为公共部门，其职责在 于为社会提供 公共产 品和服务，由于 _ 最基本的要求，事实上中国传统上是一个人治社会，缺乏法制的约束，这 1 樊景立，郑伯螵 华人组织的家长式领导：一项文化观点的分析 本 就必然提高对官员的道德 期望，靠他们 自身的道德修养来约束他们的行 土心理学研 究，2 0 0 0 1 2 7 1 8 O 为。这样 的思想反映在华人企业组织中，就表现为领导必须保持一定的 2 郑伯堙 家族主义与领导行为 见杨中芳高尚仁 主编 中国人 中国 道德品行与操 守，不然就不能为下级所真正服从。心一 人格与社会篇 台北：远流 出版公司，1 9 9 1 3 6 5 4 0 7 四、对家长式领导 的思考和展望 3 郑伯堙，周丽芳，黄敏 萍等 家长式领导的三元模式：中国大陆企业 已有 的事实 已经可以证实，家长式领导广泛存在 于各种华人组织 团 组织 的证据 本土心理学研究，2 0 0 3，2 0：2 0 9 2 5 2 队中，在 括军 队、企业、医院、政府、社会服务机构、教育机构等都或 多或 4 郑伯堙 家长权威与领导行为之关系：一个台湾 民营企业主持人 少 的存在着家长式领导，因此家长 式领导非仅仅 为家族 企业所独有，它 的个案研究 民族学研究所集刊，1 9 9 5，7 9：1 1 9 1 7 3 是 中华文化下组织的普遍特征。5 张平基于企业发展阶段 的家长式领导行 为研究 J J 软科学，家长式领导研究 的关键在于领导效能 的探讨，一方面要验证家长式 2 0 0 8 0 1 领导对领导效能有独特甚至优于西方领导理论的解释力，另一方面则要 6 于海波 如何领导组织学 j：家长式领导与组织学 习的关系 J 探讨家长式领 导的 3个维度：德行，权威，仁慈领 导分别 的领导效能 以及 科研管理 2 0 0 8 它们三者之间关系。家长式领导研究很 多问题有待深 入探 讨。比如家 7 仲理峰，时勘 家族企业高层管理者胜 任特 征模型 心 理学报，长式领导的效能究竟 如何?仁慈，德行，权威领导分别的效能如何?孰 2 0 0 4，3 6(1)1 1 0 1 1 5 优孰劣?三者之间究竟是什么样 的关系?对部属会产生什么样 的影响?8 F a r h J L，E a r l e y P C，L i n S C I mp e t u s f o r a c t i o n：A c u l t u r a l a n a I y s i s 一个领导是 同时具备 3种领导因素，还是各有不 同的组合?何种组合效 o f j u s t i c e a n d o r g a n i z a t i o n a l c i t iz e n s h i p b e h a v io u r i n C h i n e s e s 0 c i e t Ad 能最佳?哪些 因素影响 了家长式领导的效能?min i s t r a t i v e S c i e n c e Qu a r t e r l y,1 9 9 7 4 2：4 2 1 4 4 4 领 导现象作为一种社会影响历程是全世 界共有 的，但领导方式具有 9 B a s s B M B a s s a n d S t o g d i l l s h a n d b o o k o f l e a d e r s h i p：T h e o r y,r e 一 文化异质性，不 同的文化背景孕 育出不同的领 导方式，西方 的领导理论 s e a r c h，a n d ma n a g e r i a l a p p l i c a t i o n Ne w Y o r k：F r e e P r e s s 1 9 9 0 7 6 0 8 3 0 不是世界通用的，盲 目套用是不恰当的，中国具有异于西方的独特文化，1 0 No rt h o u s e P G L e a d e r s h i p：The o r y a n d p r a c t i c e An d E d i t i o n 也应该具有不 同于西方 的独特 的领 导方 式。是否建构出以中华文化背L o n d o n：S a g e，2 0 0 1 2 4 景的领导理论，这种理 论与西方领导理论 的异 同点在哪里，对于领导效 1 1 B a s s BM B a s s a n d S t o g d i l l s h a n d b o o ko f l e a d e r s h i D：Th e o r y,r e-能能否有独特的解释力?这些都是值得思考 的问题。s e a r c h，a n dma n a g e r i a l a p p l i c a t i o n Ne wY o r k：F r e e P r e s s 1 9 9 07 6 0 8 3 0 参考文献：2 7 3 N0 O 8 2 O l O 金卡工程 经济与法 2 0 1 0年 0 8期 公共产 品的非营利性与非排他性的特 点，其产 出数量无法有效确定；而 政府支 出部 门职责无法清晰界定，导致 了在绩效指标选择、绩效 目标设 定问题上一 系列 的价值冲突。而绩效预算所拥有 的财务数据和评价指 标体系能够在一定程度上量 化这些指标，从而解决这 一 冲突。(二)绩效预算决定绩效管理的可操作性 绩效管理是一种面 向结果的管理，结果是管理的根据和基础，因此，结果的可衡量性和 明确性决定 了绩效管理 的可操作性。绩效是组织期 望的结果，绩效结 采主要用产量、盈利、员工满 意度等指标来衡量，所 以 必须设立一个综合指标。而产 出与数据 的组合一般较 易让人接受和信 服，绩效预算评价指标体系正为这个综合指标提供 了数据支持，这个组 合称 为”3 E+2”标准。(三)绩效预算为绩效管理提供 财务基本信息和 资料 政府预算是包含政府大量信息 的财务计划：1、重要 收入与支 出项 目，以及资金来源和支出用途：2、涵盖三年的信息，上年度财政 收支情况 和其他信息，本年度预算或预估 实际发生的收支数字 以及下一年度 即建 议年度 的预算收支数；3、对资本支 出未来产生的直接与间接影响作出预 测，作必要 的量化分析等。这些信息和资料整体地反映政府预算 的资金 来源与运用的真实情况，使绩效管理 目标更具可实现性，为塑造廉 洁、高 效、低成本 的”好政府”提供广阔 的平台。(四)绩效预算是绩效 目标与预 算资源配置的沟通桥梁 政府绩效管理 的成效最终会体现在政府收支情况 中。绩效预算要 求政府或部门在编制 预算 时提供上一 财政年度 的绩效结 果并设 定明确 的绩效 目标，政府部门以此作 为预算拨款和配置资源的依据，对考评结 果比较差 的部 门不再拨付资金。鉴于绩效预算对资源配置的”主体性”，政府将绩效 目标及其实现状况与其预算拨款紧密联 系起米，促使政府进 行改革。(五)绩效预算有 利于降低行政成本，强化预算约束，提高政府责任 心 通 过绩效预算，政府可能实现 以尽可能少 的行政成本，实现 尽可 能 多的行政 目标，提高政府管理绩效；同时，绩效预算”施加”的财政约束力，使得政绗必须强化”花钱”的责任意识，促进追踪 问题管理理念的形成，推动政府建设服 务型政府的步伐。三、绩效预算在我 国政府绩效管理中运用的障碍分析 1、理论障碍：绩效预算制度 的实旋是建立在 目标 的一致性、绩效测 量的科 学性与绩效信 息的真实性等理 论假设基础上的，要在绩效管理 中 满足这些理论假设基础条件，政府面临相 当大 的困难，如需要政府明确 职能、定位好与市场的关系，建立有效的激励机制和内部约束 的方式，强 化政府的公共管理责仟 并考核其相应的行政绩效等，而这些在 目前都难 以实现。2、观念障碍：政府 部门的运行资金，主要是通过税收和发行定量 的国债所构成 的公共财政。从公共财政转变为公共部门 呵以支配的费 用，这些费用如何分配利用，绩效预算都有明确的、法定的安排。但我圈 传统官僚文化使 上 二 级官员形成 了孤傲性格和特权 主义，不允许绩效预算 的量化指标影响到 自身的利 益。为维护 自己的既得利 益，某些官僚和部 门会通过各种手段对绩效预算 的实施加以阻挠，从而抑制其在绩效管理 中激励、约束效应的正常发挥。3、制度 障碍：绩效管理必须在与现存制度环境相互支持的情况下才 能实施，而绩效预算涉及面广、政策性强、影 响范 围大，要想将绩效预算 与绩效管理有机结合，必须有制度化、法律化的法规为基础。而我 国绩 效预算改革的时问不到二十年，绩 效预算研究起步晚，研究范围有局 限，理论与实践还处在磨合期，与国情相符 合的绩效预算体制尚未成熟。4、技术障碍：绩效预算在绩效管理 中一个重要的运用是对绩效指标 的量化。我 国目前虽然设计了许 多评价指标体系和应用方法，但 各部 门 绩效指标设置都呈平面化和单一化特 征，缺乏一套建立在严密数据分析 基础上的科学、统、完整 的指标体系，不 能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价 的要求。5、信息障碍：作为一 个复杂面巨大的系统，绩效管理体系 与任何一 个组织一样，都是各种形式的信息处理系统。信息能否在这个 系统中及 时而准确的传递，决定 了它能否正常运转，持续作用。但绩效预算体系 中财政支出基础数据及绩效评价所需完善 的信息系统的缺乏，使得绩效 评价的标准难以确 定，因而使绩效管理所需的数据信息缺乏可信度，绩 27 4 效 目标效果受到严重影响。四、绩效预算在政府绩效管理 中运用的建议对策 通过 以上分析，要解决这些障碍，需要 明确政府所需要的绩效管理 理念模式和技术模式，结合 国际一 1-成功国家实践中能借鉴的经验和我 国 政府改革现状，”对症下药”。1、借鉴国际上政府绩效管理与绩效预算科学整合的经验，综合考虑 我 国改革的现实条件，承受能力 以及国际模式 的衔接 问题，形成有 中国 特色的政府绩效管理新体系。如 1 9 9 4年 9月美 国的 顾客至上，为美 国 人 民服务的标准。2、有效利 用绩效预算评价体 系报告与绩效评估结果，充分发挥绩效 管理的激励作用、沟通作用和评价作用。绩效管理既注重过程，也注重 结果。从绩效预算评价体系报告 与绩效评估结果所体现 的各部 门绩效 情况来看，我们可 以发掘 出各部 门在绩效实现过程中存在的问题，通过 双 向沟通，结合评价结果，对各部 门进行奖励或惩罚，这样能建立部门的 责任感和使命感，最大限度地调动部门的积极性并发挥部 门人员的能力 和价值，迅速有效地解决过程 中凸显的问题，为下一个绩效周期提 供参 照。3、以绩效管理 与绩效预算相联系的部分 为切入点，健全政府绩效管 理制度。绩效预算 与政府管 效率相联结的方面有：一是政府部门对预 算 资源 问题提出的需求；j是预算资源投入到最具有价值 的地方；三是 与生产相联系的技术效率，也就是公共部门以最低的成本生产 了社会所 需要 的特定公共产品与服务。通过建立和强化 旨在确保 问题控制、基于 优先性的资源配置 以及营运效率 的一套制度安排和实施机制，健全政府 绩效管理制度，奠定塑造”高效政府”和I 1 氐成本政府”的基石。4、建立完善的预算问责机制，提高绩效管理结果的约束力。预算问 责制度的核心 是将绩效结果与下年度预算资源配置联系起来，简而言之 即”谁 未达到绩效 目标，就消减谁下年度预算配置”。这样可有效防止财 政支 出的随意性和盲 目性；也可以为社会从外部监督政府绩效管理提供 参考标准。实施预算 问责，社会监督与 内部控制双重约束，这将给政府 造成一种强大的社会压力，在这种压力之下的政府经济职能实施绩效便 会产生无 限的内部动力，不断地 改革和提高其运作效率，从而造就适应 市场经济 的高效政府。5、优化信息系统，完善绩效预算信 息管理制度，为实行 绩效管理奠 定坚实 的基础。在政府绩效预算管理实践中，科学的信息系统一般模型 是通过信息生成、传递、加工、创生，以预算审批后 的指标、执行中的收付 记录、政府会计核算与财务报告、项 E 1 评价报告等形式发挥作用，最终实 现预算所设定 目标。绩效预算信 息系统在绩效管理中循环运转，及时为 绩效管理提供源源不断的真实、准确的数据资料，使得政府 绩效管理体 系不仪 是一个短期的绩效周期，而且是一个科学、K期、稳定的管理系 统。同时完善此类信息 的管理制度，增加信息 的公开度和透 明度，提高 民众参与的积 极性与主动性，能使绩效管理结 果更加客观。参考文献：1 张宇蕊 陈纪瑜 绩效预算管理改革实践一 一个国际比较的分析框 架 J 山西财经大学学报，2 0 0 8 (1】)2 王水杰 我 国实行绩效预算的障碍性 因素分析 J _ 经济论坛，2 0 0 6 (2 0)3 吕万松 李少 民 绩效预算 改革面l 的 问题及政策建议 J _ 地方财 政研究，2 0 0 9(1)4 韩锟 实行绩效预 算的影 响因素分析 J 财经论丛，2 0 0 6(7)5 朱立言 从绩效评估走 向绩设管理 美 国经验和中国实践 j 亍 政 论坛，2 0 0 8(2)6 李永壮绩效预算：浦东政府治理模式的新视角 M 中国财政经济 5 版社，2 0 0 8 2 7 马洪范 绩效预算信 息论一 信息视角下的政 府绩效预算管理与改 革 M 经济科学 出版社，2 0 0 8 8 8 胡君辰 绩效管理 M】四川人 民 l 版 社，2 0 0 8 3 9 冉斌 三个和 尚有水 喝一 高绩效管理五步法【M 中国经济出版社，2 0 0 4 7 作者简介：邓红波(1 9 8 5 8 )，女，汉族，湖南双峰人，中南民族大学公 共管理学院 2 0 0 9级研究生，主要从事科技管理研究。