党的领导入法入规的生成逻辑与实践向度.pdf

中国共产党是中国特色社会主义的开辟者、领导者和推动者，“党的领导”是当代中国最大的国情。为此，2018年宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法正文，强调了其作为我国宪法基本原则的地位。习近平在中央全面依法治国委员会第三次会议上指出：“宪法规定了党总揽全局、协调各方的领导地位。要进一步推进党的领导入法入规，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志、转化为法律法规，推进党的领导制度化、法治化、规范化。”1由此可见，如何科学、高效、有序地推进党的领导入法入规，是一个崭新、重大的时代命题和紧迫任务，深入研究把握这一任务的内涵及逻辑，为之探索一条科学的、符合实践需求的可循路径，对于准确认识和处理党的领导与社会主义法治的内在统一关系，推进党的领导制度化、法治化，具有重要意义。一、党的领导入法入规的基本认识要认识和把握党的领导入法入规，首先需要厘清三大基本问题，即：哪些融入（融入范畴）？融入什么（融入内容）？如何融入（融入技术）？这些共同构成党的领导入法入规的三个层面。第一，融入范畴。把握党的领导入法入规的首要方面便是：党的领导融入“什么法”？又融党的领导入法入规的生成逻辑与实践向度*向嘉晨【提要】党的领导入法入规是党领导国家法治建设衍生而出的中国特色法治实践。从融入范畴上看党的领导入法入规集中于法律法规，属于国法层面的制度设计；从融入内容上看包括党的领导地位和党实施领导的体制机制的融入；从融入技术上看应恪守“抽象确认党的领导”原则。党的领导入法入规承续了政治权力合法化的传统惯性，发展了“宪法为上、党章为本”的复合宪制理论，推动了党的领导与社会主义法治互生共融的特色实践，是“历史逻辑理论逻辑实践逻辑”相统一的产物。明确立法融入党的领导的重点领域、确立统一的党的领导入法规范、强化党的领导入法入规的宣传教育，应成为进一步提升党的领导入法入规质量的可循进路。【关键词】党的领导入法党的领导法治化立法质量【中图分类号】D25【文献标识码】A【文章编号】1008-1747（2023）07-0091-06【DOI】10.19632/ki.11-3953/a.2023.07.014*本文为教育部人文社会科学研究青年基金项目 建党百年来党的领导法治化的变迁逻辑及经验启示研究（项目编号：22YJCZH196）和广东省哲学社会科学青年项目 党内法规与国家法律有机衔接理论研究（项目编号：GD23YFX07）的阶段性成果。马克思主义政党建设马克思主义政党建设91TTHEORETICAL HORIZON2023.07入“什么规”？对此，学界主要形成了国法论2与“国法+党规”论3两种观点。本文认为党的领导入法入规专指党的领导写入法律法规，属于国法层面的制度设计。2019 年中共中央印发关于加强党的政治建设的意见（以下简称意见）首次对党的领导载入法律制度做出具体要求，就党对相关工作的领导而言，无论是制定法律法规，还是修改法律法规，都应旗帜鲜明地融入党的领导。截至2023年3月，我国共有43部现行有效法律明确规定了党的领导，其中2018年以来新制定或修改时作出规定的就超过 20部。除法律之外，还有24部行政法规、900余部地方性法规以及400余部现行规章明确规定了党的领导。4其次，就党内法规而言，中国共产党制定的党内法规是规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度。因此将党的领导纳入党内法规的调整范畴自然是应有之义。实践中，每一部党内法规，尤其是党的领导法规，其本质都是加强和改善党的领导的集中体现，无需刻意强调和融入党的领导，仅需在国家法律对党的领导作出必要调整的基础上，再根据相衔接原则进行配套规定即可。第二，融入内容。在立法实务界，当前有一种传统的习惯和立法模式，是尽可能不在法规条文中过多表述党的内容。5而有学者认为：“党的领导入法，要将党在其中的作用以及相应的法律责任写清楚。”6那么，立法写入党的领导需包含哪些内容？从意见第三部分第五板块关于党的领导融入法律法规的表达来看，写党的领导，绝不是简单、重复地写一两句关于坚持党的领导的话即可，而应包括两大主体部分：一是党的领导地位，即规定党领导国家机关和其他组织以及相关工作的法律地位。例如，2022年3月修订的中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法较之前相比增加一条，作为第三条，开宗明义规定“地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府坚持中国共产党的领导”，即体现了党对地方人大和地方政府集中统一领导的法律地位。7二是党实施领导的体制机制。这一点早在国务院2020年立法工作计划中有清晰表述：“要推进党的领导入法入规，以立法推动完善党领导各项事业的具体制度。”梳理现行有效法律文本，党如何实施领导的制度规定在形式上有多种表现，既包括规定党组织职权职责，如中华人民共和国城镇集体所有制企业条例第十条，也包括规定党组织实施领导的制度机制，如行政法规制定程序条例第四条，还包括规定特定调整对象职务任免的义务要求，如 中华人民共和国法官法第十二条等。第三，融入的技术。在国法与党法“双轨制”的法治框架内，立法如何融入党的领导而又不僭越党内法规的调整边界，是一项重要技术问题。对此，不少学者就党的领导应当“抽象入法”8抑或“具体入法”9等问题展开过讨论。按照调整事项区分，国家法律调整的是国家和社会事务，而党内法规调整的是党的事务。从党的领导行为来看，党如何领导国家、领导社会，属于党组织工作和活动的重要内容。也即，党如何实施领导行为，应当属于党务事项，而非国家事务。根据中国共产党党内法规制定条例第四条，第一款明确了“主要”由党内法规规定的事项，包括党的各级各类组织的产生、组成、职权职责，党的领导体制机制、标准要求、方式方法；第二款规定了“只能”由党内法规规定的事项，包括涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的有关事项。因此，本文认为党的领导入法入规应当遵循党规与国法在法治体系中的分工规律，恪守“抽象确认”的技术原则10，即立法写入党的领导主要是宣示性、原则性或基础性规定，至于党组织如何设立以及党实施领导的具体事项应由党内法规进一步细化。马克思主义政党建设马克思主义政党建设92TTHEORETICAL HORIZON2023.07二、党的领导入法入规的生成逻辑党的领导入法入规的生成基于多重逻辑，既承续了政治权力合法化的历史惯性，也发展了“宪法为上、党章为本”的复合宪制理论，更推动了中国政治与法治互生共融的特色实践。（一）历史逻辑：政治权力合法化的传统惯性从历史经验来看，拥有政治权力的政治主体往往会通过将政治权力合理化、合法化甚至神圣化来保证其政治意志的实现，如西方宗教国家的神权制度，中国古时的皇权制度等均是政治主体维系其政治权力的表现方式。其中，政治权力合法化是现代法治社会发展进程中，政治主体维系政治权力最为主要的一种方式。政治主体通过借由法律化的实施方式，为政治权力寻求更多的合法性证成依据，使其更加符合法治精神和规律。在中国，最重要的政治权力，不是立法权、行政权、军事权或司法权，而是党的领导权。11从党的领导制度发展历程来看，中国共产党自成立以来，便十分注重发挥制度的力量加强和保障党的领导权有效行使。以宪法写入党的领导为例，早在第一届政协全体会议制定的共同纲领中，便已有了“党的领导”规范的雏形。1954年宪法通过在序言中叙述历史的方式来体现党的领导。对此，刘少奇曾就“五四宪法”草案作报告，他指出：“我们制定宪法是以事实做根据的。我们所根据的事实是什么呢？就是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家已经巩固地建立起来了的事实。”12受“文革”时期“左”的错误因素影响，1975年宪法和1978年宪法将“党的领导”以欠科学的方式写入了宪法条文，但也使得宪法中“党的领导”规范更为集中。13在1982年宪法制定过程中，曾担任宪法修改委员会秘书长的胡乔木和副主任委员的彭真，均认为在当时背景下，将党的领导写入序言比较适宜。14对此，彭真指出：“将党的领导规定在宪法序言而非宪法条文中，通过记叙历史、用事实说话、寓理于实，表明没有中国共产党的领导，就不能取得新民主主义革命和社会主义革命的胜利。”151982年宪法颁布施行三十余载，面对政治环境和党政关系的持续变革，如何回应执政党全面领导和参与国家政权的宪制实践，是新时代党的领导法治化的一项重要议题。为此，2018年修宪将党的领导写入宪法总纲第一条，使得中国共产党的领导不再局限于特定领域，为执政党全面领导国家和社会提供了最直接的规范依据，此举显然更加符合现代法治国家的政治权力合法化逻辑。（二）理论逻辑：“宪法为上、党章为本”的复合宪制理论中国共产党的政治权力（或者说是领导权）与国家政权有机耦合共同构成了中国特色的党政“双轨”权力架构。这种结构早在1954年宪法序言中，对坚持党的领导取得中国革命胜利这一事实进行政治宣言式确认时就已有体现，并在此后历部宪法中继续延续和发展。2018年第五次宪法修正案将党的领导写入宪法正文，在中国法治实践中具有重要的现实意义，这标志着坚持党的领导不仅是中国的根本政治制度，也是中国宪法的基本政治原则。这种合宪性的确认，不仅体现为对党的领导的事实确认，更是一种制度合宪性的表达，实际使得党构成了中国宪制制度的核心。16正因如此，单纯仅靠国家法律，抑或是党内法规，都不能完全解释和规范以中国共产党为核心的中国的政治结构和权力体系，需要以宪法为核心的国家法律体系和以党章为统率的党内法规体系协同共治，共同完成公权力规制的制度“闭环”。可以说，目前我国是一种“宪法+党章”的复合宪制。在此种宪制模式下，以宪法为核心的国家法律体系是构建国家政权法律制度的重要规则体系，而以党章为统率的党内法规体系则是马克思主义政党建设马克思主义政党建设93TTHEORETICAL HORIZON2023.07构建党的领导制度的重要规则体系。当然，“党的领导权是共产党领导人民建立新型国家与国家制度的权力基础，领导制度也要在宪法框架内运行，从而使领导制度与国家制度相互协调具有必要的法制基础和保障”17。在此一运转逻辑下，党的十八届四中全会通过的中共中央关于全面依法治国若干重大问题的决定将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，党规与国法共同构成中国共产党治党执政不可或缺的重要依据。因此，在中国特色社会主义法治体系中，党的领导权的配置由党内法规和国家法律共同完成，国家法律对党的领导地位、领导的体制机制进行抽象性、原则性或基础性规定，党内法规则对党的领导权及其贯彻实施进一步细化，由此形塑出党的领导法治化的复合模式，而党的领导入法入规正是此种复合模式的具体表现。（三）实践逻辑：党的领导与社会主义法治互生共融的特色实践政治和法治的关系是现代法治国家发展面临的一个具有普遍意义的实践议题。中国作为后发法治国家，法治的建设与发展不是自生自发，而是需要外在的权威力量不断推动和调适。中国共产党作为革命战争年代脱颖而出的权威性力量，依靠强有力的权威领导广大人民建立了中国特色社会主义国家，开创了中国特色社会主义法治道路。从这个意义上来说，中国的法治建设是政党驱动、政府主导型模式，执政党法治决定着国家法治。在政治与法治的基本关系中，首先是政治决定法治，法治反过来优化政治。18这也是当代中国政治与法治建设和发展遵循的基本规律和特点。在此背景下，将党的领导活动纳入法律和制度的轨道，推动党的领导入法入规，正是实现党的领导与社会主义法治建设相辅相成、相互促进、相互保障的过程。一方面，党的领导引领法治建设的方向。通过将党的领导融入法律法规制度，能够将作为政治原则的党的领导转化为法律原则，将作为政治行为的党的领导转化为法律规范，以更加定型、更加制度化的形式发挥党的领导的政治引领作用。另一方面，法治建设提升党的领导水平。基于法治的基本要义，公权力必须受到良性规则的制约。法律是治国理政最大最重要的规矩，同时，它也是“政治的规则，表达着政治意志，调整着政治关系，规范着政治行为”。19将党的领导融入国家法律，体现了党中央依法领导、依法执政的决心。事实上，党的领导权作为一种独特的宪制安排，在融入国家法律之前，党内法规已率先起到了规范党的领导的作用。在党内自我审查、自我进化的基础上，通过将党的领导融入法律法规，实现党言党语向法言法语、政治意识向法治思维的转换，最终实现党规与国法互联互通、统筹推进、一体建设，共同为党的领导制度化、法治化提供中国经验和中国方案。三、党的领导入法入规的实践向度当前党的领导入法入规已渐成规模，立法层级贯通宪法、法律、行政法规以及地方性法规等，但在具体实施层面还需要实现由“增加数量”到“提高质量”的转变。（一）明确立法融入党的领导的重点领域随着党领导国家法治建设向纵深发展，立法融入党的领导逐渐演变成常态化趋势。但是常态化并不等同于普遍化，党的领导入法入规并非所有立法都需要融入党的领导，而应遵循中国法治建设的客观规律。从政治实践来看，党的领导是“总揽”而非“包揽”，是“把方向、谋大局、定政策、促改革”。再从我国法治实践来看，法律写入党的领导主要涉及到公权力的配置与运行，这也与党的领导的作用方式密切相关。虽然党政军民学，党是领导一切的，但就领导的力度和密度而言，党的领导并非平均用力，而是突出重点，这一重点就体现在公权力运行层面，其所遵从的是党执政马克思主义政党建设马克思主义政党建设94TTHEORETICAL HORIZON2023.07治国的政治逻辑。因此，党的领导入法入规的重点领域需围绕我国的政治和法治实践逻辑和规律来确立。主要包括五个方面。一是权力组织与权力运行领域，即有关国家权力体制的组织形式、组织架构及权力运作等相关领域。此一领域法律法规所调整的法律关系具有根本的政治性，应当融入党的领导。例如中华人民共和国全国人民代表大会组织法等。二是国家安全领域。坚持党对国家安全工作的绝对领导，是事关国家安全稳定及长治久安的根本保障，此一领域包括涉及人民民主专政的政权和中国特色社会主义制度的维护以及人民根本利益保障等相关范畴。例如中华人民共和国国家安全法等。三是干部人事管理领域。党管干部人事工作是巩固党的领导和执政地位，履行党的政治使命的关键环节，此一领域法律法规融入党的领导是彰显党的执政优势和提升治理效能的坚实基础。例如中华人民共和国公务员法等。四是意识形态领域。意识形态工作是党的一项极端重要的工作，事关党的前途命运，事关国家长治久安，事关民族凝聚力和向心力。此一领域法律法规融入党的领导是确保意识形态工作正确方向的重要保障。例如中华人民共和国高等教育法等。五是公有制经济领域。公有制经济是中国共产党执政兴国的重要支柱和依靠力量。此一领域法律法规融入党的领导是中国现代公有制经济制度的“特色”所在。例如中华人民共和国全民所有制工业企业法等。（二）确立统一的党的领导入法规范立法写入党的领导是一项系统性工程，要保证入法工作的科学性、规范性、统一性，有效提高立法质量，就必须要有科学完备、规范严谨、统一明确的入法规范。而检视当前的制度建设，无论是在国法层面，抑或是党规层面，党的领导入法规范尚付阙如，党的领导如何入法基本都是各立法主体结合自身的立法经验、认识和习惯所进行的实践探索。20因此，确立统一的党的领导入法规范便尤为必要。具体而言，党的领导入法规范可从两方面考虑：第一，统筹规范，即立法写入党的领导时，如何实现与党规之间衔接协调的方法和技巧。统筹规范主要包括两个重要方面：一是选择与分工。基于“抽象确认”的技术原则，在选择与分工上，国法应对党的领导进行抽象确认和原则规定，党具有什么样的领导权力、如何发挥具体领导作用则由党规详细调整。二是衔接与协调。一方面，当党内法规涉及党在有关领域的领导地位、领导的体制机制时，国家法律需要适时予以确认。另一方面，党的领导写入国家法律后，党内法规可以视情形予以细化。例如行政法规制定程序条例 规章制定程序条例等法律文本明确了涉及重要领域、重要事项立法需及时报告党中央，在此基础上，中国共产党重大事项请示报告条例围绕“报告主体”“报告事项”“报告程序”“报告方式”和“监督问责”等问题，搭建了重大事项请示报告工作的体制机制。第二，语言规范。法律文本如何表述党的领导，使“党言党语”的政治性、通俗性、生动性与“法言法语”的中立性、专业性与精确性之间实现有效界分与融合，取决于党的领导入法的语言规范是否科学严谨。语言规范涉及两大重要方面：一是条文表述规范，重点在于法律文本中有关党的领导条款的设计应当简洁明了，避免党的领导条款表述过于冗长繁琐。二是常用词语规范，重点在于法律文本中有关党的领导的词汇术语应当严谨、准确。如果法律文本中过多的政策性术语、语言过于含混，容易在法律适用或解释时产生歧义，对于党的领导的宣示性用语应当做到规范统一。（三）强化党的领导入法入规的宣传教育从目前立法实践来看，囿于各层级立法者的能力、素养、技术和经验的差异化，党的领导入马克思主义政党建设马克思主义政党建设95TTHEORETICAL HORIZON2023.07法入规尚未形成科学、系统、协调的运作体系。尤其是在地方立法层面，党的领导入法入规的质量良莠不齐，有必要加强以“规范化长效化”为核心的宣传教育，提高立法者价值目标的预设水平及其立法技术、立法水平，促进其对党的领导入法入规所蕴含的价值理念的理解和把握，提升党的领导入法质量。主要包括三个方面：一是引导树立正确政治导向。观念是行动的先导，推进党的领导入法入规首先要加强政治引导，树立制度设计的政治风向标，指引立法者在融入党的领导时坚持政治思维和法治思维相统一，分析法律法规融入党的领导是否与党的路线、方针、政策相适应，是否与中央对于推进党的领导入法入规的期许相契合，产生的制度效果是否有利于加强和改善党的领导。二是建立健全专业化队伍建设。党的领导入法既涉及政治建设问题，也涉及立法技术问题，这需要立法者不仅应具备系统的法律知识背景和法学思维方式，还需不间断地学习和更新政治知识，培养政治能力和政治素养。从整体上促进立法人员在立法理念和政治素养、立法技术和政治能力等方面的与时俱进，摒弃立法融入党的领导时可能出现的“形式化”“机械化”等简单思维。三是优化理论研究环境。理论是实践的基础，当前党的领导入法入规实践的基础理论研究薄弱，尚未形成精细化、体系化的理论框架，很难有效地指导入法入规工作。为此，有必要加大对党的领导入法入规基础理论研究的投入与攻关，紧盯重点问题，解决关键性争议，从而形成具有较强生命力的基础理论，进而为党的领导入法入规的制度设计提供良好的前提和基础条件，用成熟的理论知识加速党的领导入法入规实践，促进其高质量融入。注释1习近平：推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用，求是2020年第22期。2刘志坚、赵嘉玲：“党的领导”入法在地方性法规中的规范表述 ，党内法规研究 2023年第2期。3黄文艺：坚持党对全面依法治国的领导，理论导报2021年第2期。4数据来源自“北大法宝”法律信息库，检索关键词是法条中含有“中国共产党”，或者指代中国共产党的“党”。5李振宁：立法坚持“把党的领导融入法律制度”，安徽行政学院学报 2020第2期。6王春业、周笑：论党的领导入法 ，上海政法学院学报(法治论丛)2019年第2期。7王维国、陈雯雯：“向人民承诺”嵌入人大代表监督机制的理论构建 ，北京行政学院学报 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