从执法实务谈农药的认定.pdf

农药行政执法实践中经常遇到农药的认定问题,对于某一个产品能否纳入农药管理范畴,仍困扰着不少一线农药执法者。本文依据农药法规、规章和农业农村部公文,结合农药执法实践,对行政执法中如何认定为农药提出了应当遵循的原则和意见,供执法人员参考。关键词:农药;执法;认定11综述/论坛 Pesticide Science and Administration 2023,44(7)中图分类号:S482文献标识码:C 文章编号:1002-5480(2023)7-11-8判断某种物质或产品是否归属农药管理范畴,是实施农药执法的基础和前提。根据 农药管理条例(以下简称 条例)第二条规定,农药是指用于预防、控制危害农业、林业的病、虫、草、鼠和其他有害生物以及有目的地调节植物、昆虫生长的化学合成或者来源于生物、其他天然物质的一种物质或者几种物质的混合物及其制剂。农药包括用于下列六类不同目的或场所:(一)预防、控制危害农业、林业的病、虫(包括昆虫、蜱、螨)、草、鼠、软体动物和其他有害生物;(二)预防、控制仓储以及加工场所的病、虫、鼠和其他有害生物;(三)调节植物、昆虫生长;(四)农业、林业产品防腐或者保鲜;(五)预防、控制蚊、蝇、蜚蠊、鼠和其他有害生物;(六)预防、控制危害河流堤坝、铁路、码头、机场、建筑物和其他场所的有害生物。理论上,凡是符合 条例 第二条规定基于六类目的或用于上述场所的一种物质、物质混合物或制剂,都应该纳入到农药的管理范畴中;反之,如果不符合这六类中的任何一类特征,则不属于农药,不宜纳入农药管理范畴。农药执法实践是专业性和合规性的统一,具体执法实务中遇到的产品多种多样,对执法标的物的认定是科学执法的前提,而产品标签是对产品功能用途、使用场所、保护对象等的具体描述,从标签描述开始是认定农药的基础手段,当然也不排斥有效成分检测、调查取证当事人笔录等方式2,3。1农业农村部关于农药管理范围界定的相关意见1981 年 6 月 全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议 规定,不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题,由国务院及主管部门进行解释。1999 年 5 月国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知(国办发 1999 43 号)规定,凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题,有关行政主管部门在职权范围内能够解释的,由其负责解释。农药管理范畴是农业农村主管部门在职权范围内能够解释的属于行政工作中具体应用行政法规的问题。针对一些不容易判断的产品,农业农村部基于 农药管理条例 第二条发布公文给出界定意见,让行政执法人员、生产经营者和公众对于农药定义有了更明确认知,简要综述如下:1.1 关于依法界定管理兽药和农药的函(农办农函 2021 3 号)农药和兽药中都有用于防治虱类和螨类的产品;兽药管理条例 第七十二条规定,兽药包括外用杀虫剂、消毒剂等;如敌百虫、阿维菌素等在农药和兽药上都有使用。农药和兽药之间没有非常清晰的界限。近些年,执法检查中对于市场上销售的“天然植物除虱喷雾、除螨喷雾”等商品应当按照兽药管理还是农药管理存在不同认识。为此,2021年 6 月,农业农村部办公厅发布 农业农村部办公厅关于依法界定管理兽药和农药的函(农办农函 2021 3 号)对存在模糊认定的问题进行了界定。根据 兽药管理条例 第七十二条,兽药是指用于预防、治疗、诊断动物疾病或者有目的地调节动物生理机能的物质。根据 农药管理条例 第二条,农药是指用于预防、控制危害农业、林业的病、虫、草、鼠和其他有害生21 Pesticide Science and Administration 2023,44(7)综述/论坛物以及有目的地调节植物、昆虫生长的化学合成或者来源于生物、其他天然物质的一种物质或者几种物质的混合物及其制剂。根据上述行政法规规定,兽药和农药均是按照产品的功能用途、使用场所、保护对象来区分界定的。如果产品标签、说明书、宣传材料等注明用于畜禽、宠物等动物,预防控制虱、蚤等寄生虫,目的是保护畜禽、宠物等动物健康,则属于兽药范畴,按照兽药管理。如果产品注明用于预防控制危害农业、林业的病、虫、草、鼠等有害生物以及蚊、蝇、蜚蠊、蚁等害虫,则属于农药范畴,按照农药管理。1.2 关于防蚊驱蚊类产品认定的意见(农办法函 2021 19 号)长期以来,不少消费者将驱蚊花露水归入化妆品属性,各地在市场监督检查中也发现了多种标称以纯植物提取成分为原料,具备防蚊驱蚊功能的“防蚊贴”“防蚊剂”“防蚊液”“驱蚊手环”等产品。一些进口产品连中文标签都没有,有的电商平台上宣称防蚊虫叮咬,且备案为妆字号的产品较为普遍。经营者和消费者就此类产品是否归属于农药有许多不同意见。为了对防蚊驱蚊产品准确认定,保障广大消费者的安全和健康,农业农村部办公厅在 2021 年 9 月发布了 农业农村部办公厅关于防蚊驱蚊类产品认定的意见(农办法函2021 19 号),对在市场监督检查中发现多种标称以植物提取成分为原料,具备防蚊驱蚊功能的“防蚊贴”“防蚊剂”“防蚊液”“驱蚊手环”等产品提出以下界定意见。根据 条例 第二条第二款规定,农药包括用于预防、控制蚊、蝇、蜚蠊、鼠和其他有害生物的一种物质或者几种物质的混合物及其制剂。判定某种产品是否属于农药,应当根据该产品的功能用途、使用场所、保护对象等进行界定。如果产品的标签、说明书标明该产品具有防蚊驱蚊功能,无论其有效成分是化学成分还是植物源性成分,该产品都属于农药范畴,依法应当按农药进行管理。1.3 关于清洁类消毒类产品是否属于农药的认定意见(农办农 2022 15 号)不少人有疑问,不清楚市场上那些宣称“杀螨”“除螨”的洗衣粉、洗衣液、洗手液是否和杀菌剂、杀螨剂一样都属于农药,为此广东省农业农村厅向农业农村部提交了 关于恳请明确清洁类消毒类产品是否属于农药的函。2022 年 9 月,农业农村部办公厅发布了 农业农村部办公厅关于清洁类消毒类产品是否属于农药的认定意见(农办农 2022 15 号)予以批复。根据 农药管理条例 第二条规定,标签标注“除菌”“杀螨”等功效的洗衣液、洗手液、管道疏通剂等清洁类产品以及消毒类产品,不属于上述农药范畴,不按照农药管理。1.4 关于驱鸟剂定性问题的函(农办法函202018 号)驱鸟剂是一种在种植业、养殖业、电力设施、通讯设施及飞机场等需要避鸟场所广泛使用的投入品,对生态环境和人畜安全可能产生一定的影响。有些驱鸟剂产品宣称“绿色无毒无害”“主要成分为樟脑油”“香薰驱鸟”“生物制剂”等,其包装也与普通商品无异。一些“驱鸟剂”研究论文还以“驱鸟剂不是农药”进行表述,有意将其描述成无公害、安全环保的非农药产品。有的专家认为很多驱鸟剂登记为香料制剂且执行卫生标准,不属于农药范畴(黄越,2011)。应江西省农业农 村 厅 请 示,2020 年 10 月,农 业 农 村 部 办 公 厅 发 布 了农业农村部办公厅关于驱鸟剂定性问题的函(农办法函 2020 18 号)对于驱鸟剂问题进行批复。31综述/论坛 Pesticide Science and Administration 2023,44(7)根据 农药管理条例 第二条规定,用于农业生产,主要功能为驱赶鸟类的化学合成或者来源于生物、其他天然物质的一种物质或者几种物质的混合物及其制剂,属于农药。驱鸟剂产品其标签标注用途为防止鸟鼠兔禽咬种子、幼苗、果实,采用喷雾、拌种、撒施等方式用于水稻、小麦等农作物生产,应当界定为农药,按 农药管理条例 有关规定管理。1.5 关于肥料产品检测出农药成分适用法律问题的复函(农办法函 2020 14 号)根据农药管理条例 第二条规定,肥料与农药的混合物,包括肥料产品中含有农药成分的,应当作为农药进行管理。根据 农药管理条例 第四十四条第二款规定,未取得农药登记证生产的农药,按照假农药处理。1.6关于溴苯虫酰胺和“CAS500008-54-8”的认定(农办农函 201911 号)2019 年 11月,农 业 农 村 部 办 公 厅 就 溴 苯 虫 酰 胺 和“CAS500008-54-8”作出认定意见。该意见指出,溴苯虫酰胺和“CAS500008-54-8”(全国农药标准化技术委员会暂定中文通用名“二氯异丙虫酰胺”)均属于 2003 年美国富美实公司(原杜邦公司)公开的国际专利中具有杀虫活性的化合物,专利保护期至 2022 年。国内已有企业申请了上述化合物与多种杀虫剂进行复配的专利,可用于防治蓟马、小菜蛾、稻纵卷叶螟等害虫。上述两种物质具有生物杀灭活性,对人畜和生态环境存在风险。依据 条例 关于“农药”的定义及管理规定,将具有杀虫活性的物质用于农药生产销售使用时,应当依法取得农药登记。因此,在农药产品中隐性添加未经登记的“溴苯虫酰胺”和“CAS500008-54-8”应当认定为假农药。11.7 关于 4-(三氟甲基)烟酰胺认定的意见2023 年 1 月,针对 浙江省农业农村厅关于要求明确“4-(三氟甲基)烟酰胺”化学物质是否属于农药管理范畴的函(浙农字函 2022358 号),农业农村部办公厅组织农药领域专家进行了论证。认为:4-(三氟甲基)烟酰胺是氟啶虫酰胺的代谢产物,具有杀虫活性,美国、欧盟已将其纳入氟啶虫酰胺在食品中的残留定义物。部分农药企业已申请或取得了该化合物的杀虫组合物等专利,防治对象包括蚊虫、棉蚜、白粉虱、水稻褐飞虱等。该化合物用于预防、控制危害农业、林业的虫害,依据 农药管理条例 第二条规定,应按照农药管理。4-(三氟甲基)烟酰胺尚未在我国作为农药登记,企业在高效氯氰菊酯、甲氨基阿维菌素苯甲酸盐、联苯菊酯等杀虫剂中隐性添加该化合物,用于农业害虫防控,作为农药生产销售,违反了 农药管理条例 有关规定,应依法监管。综上所述,对于未取得我国农药登记的新农药有效成分的认定,须请示农业农村部认定。1.8 关于卫生消毒剂在食用菌上使用的意见多年来,在食用菌生产上非法使用卫生消毒剂给食用菌安全带来很大挑战。根据农业农村部农药管理司农农(农药)2020 96 号文件要求:“二氯异氰尿酸钠在农业农村部门作为农药登记时用于防治平菇木霉菌、菇房霉菌,同时在卫生部门作为消毒剂登记用于一般物体表面消毒及室内空气消毒,当在菇房使用,用于保护食用菌生产时,属农药管理范畴,按照 农药管理条例 有关规定管理。”卫生消毒剂二氯异氰尿酸钠作为卫生用药,在卫生部门用于一般物体表面消毒及室内空气消毒作为消毒剂登记;当在菇房用(使用场所)使用,用于保护食用菌生产(保护对象)时属于农药,未进行41 Pesticide Science and Administration 2023,44(7)综述/论坛农药登记且用于食用菌生产,应当被认定为假农药。1.9标签标注有“增产胺”的肥料属于农药(农办农函 2023 1 号)2023 年4 月25 日,针对河南省农业农村厅 关于恳请明确在标签标注有“增产胺”的肥料是否属于农药的函,农业农村部办公厅答复:根据 农药管理条例 第二条第二款规定,农药包括用于调节植物、昆虫生长的一种物质或者几种物质的混合物及其制剂。“增产胺”化学名称为 2-(3.4-二氯苯氧基)三乙胺(缩写为 DCPTA),能提高植物的光合效率,增强植物抗病能力,可用作植物生长调节剂。商品名为“增产胺(DCPTA)”的产品,标签标有“融入增产胺(DCPTA)”“调节生长、增产抗逆”等字样,属于农药管理范畴,应依法按照农药进行管理。综上可以看出,农业农村部公文是基于对条例 有关农药认定、监管等作出的官方解释和指导性文件,执法人员可以借鉴指导文件给出的意见并结合 条例 有关规定对违法行为依法作出处罚。2 关于农药认定的若干案例2.1 行政执法部门有权依据标签描述功能认定农药福州某公司生产的纯天然地板防蛀剂,未添加任何化学成分,仅为樟树头、樟树根粉碎物的纯天然物质,标明的功能是“防蟑、防蛀、防蚁、防霉、净化环境等”。福建省农业厅出具的闽农罚字 2004 第 5 号行政处罚决定书阐明:“查阅该产品标签,发现该纯天然地板防蛀剂标明的功能是“防蟑、防蛀、防蚁、防霉、净化环境等”,根据 农药管理条例 第二条规定,该产品应认定为农药”。因该产品未取得农药登记证或者农药临时登记证,企业也未取得农药生产许可证,对当事人违法行为依法进行处罚。该公司不服提起行政诉讼,福州市鼓楼区人民法院初审、福州市中级人民法院终审,福建省福州市中级人民法院(2005)榕行终字第 187 号裁定:上诉人生产销售的“牌纯天然地板防蛀剂”明示的“作用”是“防蟑、防蛀、防蚁、防霉”,符合该条例第二款第(五)项规定,属于农药产品。该裁决判定,行政执法人员可以根据 条例 和产品标签的功能描述来判定该产品是否属于农药。2.2 取得肥料登记的产品仅根据标签描述功效不能进行农药的认定 2021 年,某农户种植的樱桃用了农资店老板和厂家业务员向他推荐的一套新的破眠剂,称作“简单粗暴+花囍”。施用了“简单粗暴+花囍”的大棚樱桃在该上市的时间还是泛青状态,造成了一定经济损失。这款破眠剂外包装上写着“打破樱桃、桃子休眠”字样。包装里面有两样产品,塑料瓶的叫“简单粗暴”,登记的作物是菠菜和葡萄,红色包装的叫“花囍”,登记作物是番茄。无论是“简单粗暴”还是“花囍”,登记的作物都不包括樱桃。经核查:“简单粗暴+花囍”肥料组合包装内肥料产品标签内容与登记内容一致,该产品已经取得农业农村部的肥料登记,应按肥料处理;同时查明,该批次肥料产品经第三方检测产品质量合格,上述肥料属于质量合格的水溶肥产品,没有被认定为假农药。但因其外包装另附宣传彩页标注的内容与两个肥料产品标签标注的适用范围和用途不符,存在虚假宣传问题。因此将一款质量合格的非农药产品宣传具有破眠(而非农药防治)效果是无法认定为假农药的。同理,四川某合作社闫光举报其从网络上购买的某公司生产的“靓果安”产品是“假农药”。当地执法部门调查,“靓果安”产品已51综述/论坛 Pesticide Science and Administration 2023,44(7)作为肥料取得农业农村部的肥料登记,尽管该产品标签上有“果树杀菌剂升级替代产品”的功能描述,但鉴于标签标注了其合法的肥料登记证号,在产品标签上没有标明农药成分,亦未检测出农药有效成分,只是标注描述了杀菌的效果,应按照肥料产品标签不符合规定进行认定,不宜按假农药进行处理。但是如果取得肥料登记的产品检出农药有效成分、且标签描述有 条例 第二条规定的使用目的和场所,应当纳入农药管理。2.3 三氯异氰尿酸用于土壤消毒、防治病菌应纳入农药管理,用于卫生消毒领域则属于消毒剂 2022 年秋,有群众举报使用某公司生产的“三氯异氰脲酸”土壤消毒剂导致大姜较大范围死棵,从标签标识、宣传资料看,该产品明确载明具有“大姜专用”、宣称具有杀菌、土壤熏蒸、增产增收、防治根腐病等功效,并作为农药加以宣传推荐给农民使用,从销售、使用环节等具体情形看,该产品用于大姜作物土壤熏蒸。经查询:天津博克百胜科技有限公司(农药登记证 PD20101103)、湖南审隆海洋生物工程有限公司(农药登记证 PD20094378)等多个农药生产企业已依法取得“三氯异氰脲酸”农药登记证,该涉案产品符合 条例 规定所称的农药范畴,因其未进行农药登记,应该按假农药处理。同样是该公司产品,有举报称标签上标注了“三七专用”字样,怀疑是以卫生消毒粉冒充农药。经当地执法部门进一步核查,及对生产现场和仓储设施核查,未发现标签标注“三七专用”“大姜专用”字样,亦未发现描述“有杀菌、土壤熏蒸、增产增收、防治根腐病等功能”的宣传资料,且该公司业已取得政府部门批准的卫消证字(2020)第 0635 号,生产手续合规,认为该公司生产的消毒粉不属于农药范畴,建议卫生主管部门加强监管执法,规范该产品的标签标注。从以上三氯异氰尿酸为鉴,应从产品的功能用途、使用场所和保护对象等方面综合分析判断,消毒剂、消毒粉如果作为卫生用药,在卫生部门用于一般物体表面消毒及室内空气消毒,应该由卫生部门管理;如果未进行农药登记且用于农业生产,当作农药使用,应当由农业农村部门以未登记农药进行查处;如果有消毒剂证号且质量合格,仅在标签上出现了防治农药病虫害等功能的表述,也未有证据证明在农业上使用,应当认定为标签不合格的消毒产品。2.4 未附具标签的产品如何认定应否纳入农药管理 农药标签和使用说明,是保障用药者知情权、指导其科学选择农药和农药使用安全的重要依据,也是执法机关开展农药监管的重要内容和判定标准。2.4.1 农药执法中涉及的“白瓶子”产品如何认定 销售的农药应当附有标签和使用说明,没有标签的农药产品应当认定为假农药。农药最小包装上不得未附具标签。在执法中涉及的未粘贴标签的“白瓶子”产品或者“三无”产品,若无法收集到标签信息,应通过询问当事人以及经专业检测机构进行成分检测进一步认定,如果在询问笔录中确实能够证明该产品作为农药销售(经营者)、用于农药用途(使用者)的,不论检测结果如何,都应认定为假农药。2.4.2 用于灭杀蔬菜土壤内线虫的二氯丙烯产品应当依法按假农药处理二氯丙烯化工产品在我国未取得农药登记,不能作为农药来进行土壤消毒、杀灭根结线虫和有害菌。某些地方市场上出现以氯丙烯为主要成分的无标识产品,61 Pesticide Science and Administration 2023,44(7)综述/论坛个别经销商以农药名义销售、用于杀灭种植蔬菜土壤内线虫。该产品符合 条例 所称农药,但未依法取得农药登记证、未附具标签,应依法按照假农药处理。建议国家将 1,3-二氯丙烯等同二溴氯丙烷一样纳入禁止使用/撤销农药登记名单,明令禁止生产、经营和使用,防止生产经营者将其作为一般化工产品经营而逃避农药监管。3 农药认定的流程3.1 从产品标签、询问笔录等文字材料中认定农药 认定产品是否纳入农药管理,应该从其功能用途、使用场所、保护对象等方面看其是否符合 条例 第二条规定的六类目的或场所。如何认定,主要看样品的标签、说明书、询问笔录等调查取证所取得的说明性文字材料。市场抽取的样品可以简单分为有标签样品和无标签样品,进一步的认定都离不开证据链的支撑,比如一个有标签的样品,如果有肥料登记证号,可以首先认定其为肥料产品,如果能够在相关网站上查询到该产品的登记及生产企业信息,可以初步认定其为合规肥料;如果该肥料标签载明具有 条例 第二条规定的功效,则应认定其为标签不规范的肥料;如果在该肥料中检测出了农药有效成分,则应认定其为假农药。已经取得农药登记证的产品大概率认定是农药,除非该成分同时有市场主体取得肥料登记证或者在其在标签功能描述中明确否定 条例 第二条规定的目的和场所,某些产品可能涉及标签或产品包装不规范的问题,也就是 条例 所称的“包装、标签不符合规定的农药”,限于篇幅不再赘述。3.2 从涉案商品样品的检测报告认定农药检测出农药有效成分是判定是否纳入农药管理的金标准,但有些产品由于检测技术能力和质量检验法律限定,可能无法出具检测报告。农药生物活性检测更多用于新农药的研发,作为基层执法实务的认定标准可能缺乏相应的技术手段。3.3 从国家发布的标准名录中认定农药对于法院要求行政执法人员提供某种物质是农药的有关证据,如证明石硫合剂是农药或某种物质是农药的情形,可以参考国家相关部委发布的农药管理规定、国家标准或者进出口名录等文件中明示该物质属于农药的内容予以佐证。相关索引文件等如下:3.3.1 公告 2007 年 12 月 12 日,农业部、国家发改委公告 945 号就农药名称的管理作出规定,该公告有 4 个附件:附件 1:农药简化通用名称命名基本原则;附件 2:直接使用卫生用农药名录;附件 3:农药混配制剂的简化通用名称目录;附件 4:农药有效成分通用名称词头或者关键词目录。其中附件 4 农药有效成分通用名称词头或者关键词目录 中有 488 种农药有效成分,包括闹羊花素、石硫合剂、乙蒜素、乙烯利等(曾有基层农业农村部门专门就乙烯利是否是农药请示)。3.3.2 GB 4839-2009,农药中文通用名称该标准规定了国内外常用农药的中文通用名称。3.3.3 2021 年 12 月 24 日农业农村部、海关总署公告第 416 号 中华人民共和国进出口农药管理名录 名录中查到的化学成分是国家认可的应当纳入农药管理的。进行农药认定,可以参考下面的处理流程(图 1)。4 结语农药认定在执法实践中既是科学问题,更是执法实务问题,比如某些鸟鼠趋避剂、药肥、日化用品、卫生消杀用品、纯天然提取物、特殊化学品等品类,不太容易给出准确的判断与71综述/论坛 Pesticide Science and Administration 2023,44(7)认定,在执法实践中给执法人员带来困扰。笔者根据国家相关法律法规、农业农村部出具的指导性文件,以及部委对地方农业农村厅局有关农药认定询问/请示函的答复意见等为依据,就农药认定问题作出探讨,希望对地方农药执法实践提供一些参考。图 1 认定某产品是否认纳入农药管理的流程图参考文献1 韩涛,王险.浅谈农药专利申请创造性答复中的事实认定 J.世界农药,2022,44(11):27-30.2 游德清.农药标签执法检查浅析 J.中国质量技术监督,2009(02):74-75.3 常福存,赵玉秀.如何做好农药执法工作 J.农药科学与管理,2004(11):30-33.81