资源紧约束背景下北京乡镇国土空间规划的探索与实践_李瑞.pdf

144 北京规划建设研究 RESEARCH 规划背景乡镇国土空间规划是北京构建分级分类国土空间规划体系的重要组成部分，是建立健全城乡一体空间规划制度的重要环节，是落实乡村振兴战略规划促进农村经济社会全面进步的重要抓手。随着新版北京城市总体规划和各区分区规划的批复，2019年12月，北京市规划和自然资源委员会陆续印发关于建立以乡镇为平台的政策统筹机制扎实推进乡镇国土空间规划的指导意见（京规自函20192802号）和关于开展乡镇国土空间规划编制工作的指导意见（京规自函20193023号），明确提出“在深化分区规划的基础上，统筹各级专项规划等在乡镇层面落位”，“至2022年底前基本完成全市乡镇国土空间规划编制工作”。2020年，各区相继组织编制乡镇国土空间规划，在乡镇层面落实和实现“一张蓝图绘到底”。本文基于北京乡镇国土空间规划编制实践，从基本认识、规划思路和规划思考三个方面进行系统阐述，在规划探索和实践过程中总结经验、启发思考。基本认识立足北京“大城市小农业”“大京郊小城区”的城乡基本特征北京市有13个涉农区、181个乡镇（143个镇、38个乡）、3369个行政村，乡村地区总面积约占市域总面积的80%。2020年，乡村地区人口约272.7万人（约占全市常住人口的12.5%）；农业增加值约107.6亿元（约占全市GDP的0.4%）1；2020年农村居民人均可支配收入30126元2（仅相当于城镇居民人均可支配收入的2/5），且近十年来城乡居民收入比呈逐步扩大趋势，城乡二元结构特征仍然比较明显。2019年，北京市委、市政府印发北京市乡村振兴战略规划（2018-2022年），提出要把握“大城市小农业”“大京郊小城区”的市情和乡村发展规律，谋划推动人才、土地、产业等方面的改革创新。2021年，北京市政府印发北京市关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施，为统筹城乡功能、服务、产业等资源配置，促进城乡人才、资金等要素双向流动，构建首都和谐共生的城乡关系提供了重要的制度保障。认清乡村地区在首都城市建设中的战略价值首都乡村地区因其特殊性，在发展建设上更加注重发挥功能承载、生态底线和产业创新三方面的战略价值。融入首都新发展格局，解决城乡发展不平衡的问题。城乡差距的扩大，既不符合党的十九大报告要求，也不顺应新时期推动实现共同富裕的目标。首都乡村地区应该更加强化服务城市功能、承接功能外溢、满足消费需求等作用，让乡村地区成为城市核心功能的重要承载地和提升城市核心竞争力的战略空间3。筑牢首都生态安全格局，推动生态环境的整体性保护和系统性修复。首都乡村地区主要涵盖“多点一区”，在绿色发展上承担着生态保育、稳产保供和生态游憩等职能，是保障首都生态安全，强化农业战略保障功能，统筹山水林田湖等生态资源保护利用的重要区域4。服务首都功能定位，促进乡村新产业新业态融合创新发展。首都乡村地区应围绕农村一二三产业融合发展，适度发展农产品加工业和乡村休闲产业，深入挖掘农业农村多种功能和价值。同时，积极探索集体经营性建设用地的供地模式和农村闲置资源的盘活利用途径，支持和推动乡村新产业新业态创新规范发展。明确规划在北京“三级三类四体系”国土空间规划总体框架中的作用2020年，北京市委、市政府印发关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见5，正式确立了北京“三级三类四体系”1的国土空间规划总体框架。在此基础上，北京市规划和自然资源委员会进一步深化形成了北京市乡镇地区“1+5+2”工作体系2，为乡镇国土空间规划编制提供了系统性保障。乡镇国土空间规划是衔接性规划6。向上落实北京城市总体规划、各区分区规划、新城街区指引，横向衔接各类专项规划和专题研究；向下统筹乡镇集中建设区控制性详细规划、村庄规划。乡镇国土空间规划是兜底性规划。一是指标分解要兜底，规划作为最末一级总体规划，需要用相对有限的规划指标去覆盖应保尽保的现状建设和逐级传导的实施任务；二是一张蓝图要兜底，北京村庄规划先于乡镇国土空间规划完成资源紧约束背景下北京乡镇国土空间规划的探索与实践李瑞 北京规划建设 145 RESEARCH 研究编制和审批，使得两个层级规划在基础数据统一、村庄规模控制等方面难以做到一致性；三是专项要求要兜底，由各部门主导的专项规划（如林保规划、耕保规划、河道蓝线划定等）推进不同步、图斑有交叠，都需要在乡镇国土空间规划中协调矛盾、统筹修改。乡镇国土空间规划是落地性规划。一方面，规划要统筹乡镇规划建设，以及自然资源保护、修复、开发和利用等工作；另一方面，规划要衔接各区县国土空间近期建设规划，以及各区县和乡镇十四五国民经济和社会发展规划，将近期建设内容落图落位。规划思路重“统筹”，突出上传下导与横向协调以总量控制为原则，允许自上而下传导过程中的适度优化乡镇国土空间规划作为北京国土空间体系的“中腰”部分，注重人、地、房等核心指标和空间管控要求的逐级传导，并将其分解到乡镇集中建设区和各个村庄7。在落实强制性内容的刚性传导过程中，由于规划颗粒度的细化，需要对部分强制性内容做适度修正和补充。为了适应变化，规划也衍生出一些动态灵活的处置方式。针对上位分区规划相关内容的优化调整，应按照北京市分区规划实施管理办法（试行）和北京市分区规划实施管理工作细则（试行）要求，形成分区规划运行维护方案，并及时更新规划数据库，确保两级规划上下一致；在落实分区规划分解的规划人口指标基础上，应更加注重外来人口、旅游人口等实际服务需求，突出“规划实际服务人口规模”，并将其作为乡镇交通市政基础设施和旅游服务设施配置的合理依据。以集约高效为原则，统筹自下而上的用地整理为确保与下级村庄规划的有效衔接，规划更加注重对村庄宅基地和集体经营性建设用地的精细化校核。统筹村庄宅基地整理。规划通过叠加最新现状调查数据、用地权属、一户一宅认定、违法建设台账等信息，找出矛盾点，采用“留、增、补、调、落”的规划技术手段，对已批村庄规划图斑进行校核。以大兴区庞各庄镇为例。规划通过精细校核，集约出约30.5公顷的城乡建设用地指标用于乡村产业发展8。统筹存量集体经营性建设用地整理。充分考虑刚性限制要素、历史成因和镇村诉求，分期分批确定保留更新用地和减量用地。以怀柔区雁栖镇为例。全镇约57%的集体经营性建设用地位于长城保护范围及一类建控地带内。规划对产值效益、产业正负面清单、经营和建设许可、建设年代、基础设施接入条件等进行综合评估，划定刚性限制减量、合理评估减量两类减量用地，引导集体经营性建设用地改建和腾退9。以多规合一为原则，协调图斑冲突和近远统筹规划结合北京市国土空间调查、规划、用途管制用地分类指南（试行），初步建立了协调各类图斑冲突，统筹近远期建设的技术规则。定顺序，协调非建设用地图斑冲突。针对耕地、林地、水域等非建设空间口径不一、图斑重叠、权限不清等问题，明确避让落实的优先序，探索各类生态型管理复区的精细化处理方式。以生态涵养区乡镇为例。为协调河道蓝线与林田空间的矛盾冲突，规划确定了“行洪功能为主的河道基本农田基本农田储备区耕地保有量储备区林地草地”的优先序进行图斑处理，并在冲突段探索常水位线和蓝线之间水域与基本农田、林地、草地的复合利用。分近远，统筹非建设用地与建设用地矛盾。针对规划水域、道路与现状村庄居民点冲突问题，规划采取“重现状、分时序”的方式，近期尊重现状建设，细化相关工程设计方案，不搞大拆大建。远期根据实施需求做好规划管控和空间预留。重“融合”，兼顾生态保护与高质量发展在生态文明思想指导下，国土空间规划的重心由关注建设空间转向关注全域全要素。为此，北京乡镇国土空间规划在非建设用地的布局引导、质量提升和价值迭代上做了较为系统的思考和尝试。开展综合评价，统筹生态要素从数量管控向布局优化转变综合评价定格局。规划基于自然资源部“双评价”生态专项的相关指标和方法，重点选取了水安全格局、地质灾害安全格局、生物保护安全格局、农田适宜性、林地适宜性、游憩安全格局、文化遗产安全格局等七类生态要素开展现状生态安全格局综合评价。分区分类优布局。规划依据综合生态安全格局和全域生态空间结构，进一步统筹各类生态要素的空间布局，对破碎的生态空间进行系统性修复；建立非建设用地用途“分区、分类”的管控引导体系，根据不同分区设定正负面管控要求，细化“生态要素+功能准入”的管控措施。以门头沟区斋堂镇为例。规划提出划定“农田连片引导区、生态林聚集引导区、农林水一体化引导区”，强化空间优化的过程管控，确保水、林、田等重要生态要素规模适度调整、质量只升不降，并在区域形成水系联通、高质量农田聚集、林地连线成网的生态空间体系10。推进整治修复，实现生态要素从布局优化向质量提升转变规划强化农业空间落地落位和质量提升。规划落实全市耕地保护空间划定要求，结合在编耕保规划，精准划定“保护区、提升区、储备区”三类整治分区，分区分步提高耕地质量等级。规划强化森林结构与质量提升。规划衔接在编林保规划，针对过熟林采取开林窗等方式，提高森林质量；针对疏146 北京规划建设研究 RESEARCH 林地，结合平原造林工程，实施人工林增补，适当增加乔木比例，修复生物迁徙廊道。规划强化水生态系统整治修复。规划依据河道蓝线划定方案，强化河道疏浚，保障汛期行洪安全；恢复河道曲度，降低边坡，恢复植被、浅滩和湿地，系统性修复河道生境；加强硬质河岸改造，因地制宜地恢复自然驳岸。规划强化违法建设和低效建设用地清理。规划结合创建无违建示范区的任务要求，针对闲置建设用地、低效建设用地、违法建设用地和废弃工矿用地进行梳理，制定分类分时的减量方案。一部分拆除腾退，复垦复绿；一部分拆除重建，功能升级。强化“非-建”融合，实现生态要素从质量提升向价值迭代转变非建设空间资源本身就是“绿色银行”，具有保值增值的潜力和收益预期，单纯的保护和修复并不能实现其价值最大化。重新审视非建设空间与建设空间的融合关系，进一步挖掘非建设空间生态价值和生产价值，成为规划统筹“护生态”和“促发展”的新尝试。规划结合北京市规划和自然资源委员会下发的关于开展零散配套设施用地试点工作，保障农村一二三产业融合发展的指导意见（征求意见稿），在乡镇层面深入探索推动了非建设空间与建设空间“面”与“点”的有机融合，为乡村地区注入了新的活力11。在昌平区流村镇北庄村，规划在林田等非建设空间中植入文化、教育、科研等功能，提升空间附加值，并利用精准配置的零散配套设施用地，形成“菜园租赁-农家乐经营-民宿开发-科普培训”的产业链条，走出了一条非建设空间与建设空间“面点契合、叠加递进”的高效之路。在大兴区庞各庄镇，规划提出企业租地自建、企业作价入股、政府代建出租等不同开发模式，降低用地使用成本，吸引企业投资；鼓励用地采取弹性年期，租赁年限不超过20年，建立全生命周期的用地管理机制，保障土地利用的高效率和高质量。重“协同”，推进城乡双向互促和镇镇功能整合规划基于“城与乡”“镇与镇”两个视角建立城乡融合发展新框架，促进人才、土地、资金、技术等要素的双向流动，打造城乡一体化的具有特色和竞争力的战略空间12。强化城乡功能的渗透与联动随着新型城镇化和农业现代化的深入推进，城与乡的相互作用不断加强，各类资源要素的重组关系不断深化，满足城市居民各类活动需求的一二三产业融合的新产业新业态不断涌现，规划需要重视城乡的空间结构性引导和功能互补性匹配，形成城乡功能联动的空间发展共识。以大兴区北臧村镇为例。规划构建了连通城乡的三条产业发展轴带，引导城市重点区域的功能轴向外溢；建立了“镇政府监督、村委会承租、第三方企业改造和服务”的实施模式，引导乡村地区闲置院落改造为配套公寓，精准对接重点功能区企业配套诉求。强化镇镇优质资源的统筹与整合在特定区域范围内的乡镇，其资源禀赋、文化脉络往往具有同源性，规划在共性中聚焦发展差异，更有利于找准乡镇发展定位，建立清晰的品牌IP，形成一批联动融合、差异互补的特色小城镇。以怀柔区怀北、雁栖、怀柔三镇为例，三镇同处浅山区和长城文化带，资源禀赋相似，又同受怀柔区“一城两都”辐射带动。规划围绕雁栖湖会都进行整体谋划，打造国事活动服务区和长城文化体验精华区；围绕怀柔科学城进行差异发展，雁栖镇偏重科创服务，怀柔镇偏重科创示范，怀北镇偏重研学文创；强化三镇之间的交通联系，提升整体区域的旅游服务水平。此外，规划建设指标的有限性也有效推动了城乡配套服务设施的集约与共享。在农村劳动力向城市转移、农村老龄化加剧和乡村旅游升级的大背景下，规划鼓励配套服务向中心镇或单元服务中心（中心村）集聚，促进设施共建共享，提高公共服务设施、基础设施和旅游服务设施配建的性价比。重“实施”，聚焦模式创新和弹性预留以分类施策为原则，创新集体建设用地的实施模式新时期北京乡镇国土空间规划纠正了上一版乡镇总体规划“偏蓝图轻实施”的规划导向，将规划实施作为核心内容，并着重聚焦于村庄宅基地、集体经营性建设用地两类建设空间。因地制宜确定村庄宅基地实施模式规划不盲目采用大拆大建方式，更注重发挥村民主体作用和政府引导作用，推动规划思路从“政府主导、大包大揽”向“农民自主、政府引导、多元共建”转变。针对城镇集建型和整体搬迁型村庄，规划实施模式主要有三类：一是重大项目带动，政府一次性投入资金，通过“腾地拆房-货币补偿-回购安置房”（有条件的进行转工转居）等方式推动农民上楼；二是村集体主导，自筹启动资金，通过“腾地拆房留产业-记账（作价入产业股、抵扣安置房款）-回购安置房”等方式滚动实施，减少实施过程中的现金兑付；三是引入社会资本，由企业垫资，通过“部分拆旧建新，部分改造换产业”等方式，实现就地上楼安置。针对特色提升型和整治完善型村庄，规划强化“以点带面”的原地微循环整理，通过推行示范院、合作院等方式，强化村企合作，维护村庄原有社会生态。其实施模式主要有两类：一是整村原址改造，由政府整合各类政策性补贴资金用于基础设施改造，由村集体和村民共同出资用于房屋改造；二是渐进式更新改造，由政府整合各类政策性补贴资金用于基础设施改造，由第三方企业先期垫资进行房屋改造，后期通过闲置院落运营回收成本。精明配置集体经营性建设用地集体经营性建设用地是北京城乡建设用地减量重点。在大兴区13、门头沟区14的先行探索的基础上，规划初步形成了平原地区以“集中”为主，生态涵养区以“分散”为主的两 北京规划建设 147 RESEARCH 研究种集体经营性建设用地统筹利用模式。针对平原地区乡镇，规划以“先拆后建”为原则，强化规划用地指标的区、镇统筹。一方面，在用地布局上着重考虑区位价值、基础设施接入条件和资金收益，尽可能向土地高价值的城市集中建设区和发展引导区集中；另一方面，以乡镇为单位，因地制宜划定建设指标统筹区，结合区内农业资源，有序推进用地指标在建设指标统筹区落图落地，支持农村一二三产业融合发展。针对生态涵养区乡镇，规划考虑其山多地少、可建设空间分散等特点，施行“分散化块、点状布局”的灵活供地方式，通过“定范围、分指标、设清单、提要求、促落地”的分步策略15，保留集体建设用地性质，实施建设指标的差异化投放，明确产业的准入标准和建设要求，落实衔接市场主体需求的精准选址，最大限度提升土地价值，完善乡村造血功能。以弹性预留为手段，增强规划实施的适应性处于传导末端的乡镇国土空间规划面临的约束条件更多，矛盾问题也更突出，这也倒逼规划形成了多种弹性调节手段。一是预留指标，预划空间。规划结合平原、浅山和深山的不同条件，划定一定规模的有条件建设区3，引导预留且未落图的规划城乡建设用地指标4未来优先在有条件建设区布局。二是聚焦近期，留地控量。分区规划分解落实到各乡镇的规划建设指标相对有限，规划以保障近期建设为重点，采取了“留地”和“控量”两种处理方式。一是在分区规划战略留白基础上，适度增划“动态留白用地”5，主要针对乡镇建成区边缘地上无现状建设、近期无实施项目或现状易于拆迁的空间进行留白，将规划建筑规模尽可能覆盖近期建设地块；二是建立“建筑规模弹性调节池”，挤压建筑规模指标水分（整理现状拆除建筑规模、梳理已批规划与实际建设的规模差值等），并确保调节池内的建筑规模指标优先保障近期建设。规划思考北京乡镇国土空间规划内容面广、差异性大。揭开纷繁复杂的表层，对已有规划经验的回顾主要映射在两个方面：城乡融合与乡村振兴。这仍是北京广袤乡村地区未来编制规划必须回答的核心命题。强化生态补偿和多元反哺，在统筹发展中实现城乡共进大多数乡镇都受困于实施资金不足，导致公共配套设施建设、旧村改造和险村搬迁等民生事项推进缓慢，规划实施需要资金来源和帮扶手段。争取市、区两级支持，深化细化具体的生态补偿政策。在已经正式施行的北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例16基础上，各区应加快出台细化的生态补偿政策，推进落实生态补偿横向转移支付，进一步健全市场化补偿渠道。夯实城乡统筹实施方案，强化重点功能区对乡村地区的反哺力度。通过与重点功能区管委会签订相关产业定向服务合作协议、导入特色产业项目、配置经营性物业、返还增值收益、将乡村地区设施和环境建设纳入区级投资计划等举措，推动乡镇“节地、增绿、富民”可持续发展17。强化镇级统筹和联村共建，在资源整合中推动乡村振兴社会资本占地投资在一定时期内为乡村建设注入了活力，但外来资本承租集体建设用地的经营模式难以对乡村地区形成可持续的带动作用。以怀柔区雁栖镇为例。农民收益主要来自集体建设用地的租金，具有收益低、租期长、一次性的特征，导致乡村获益的可持续性被斩断，大部分收益被社会资本攫取6。规划需要建立起对集体经营性建设用地的统筹机制，更高质量地保障村集体和农民可持续的经济收益。一是建立“区级定策、镇级统筹、村级实施”三级联动的乡村建设机制。在已有的“村地区管”机制基础上，由区级各部门集成相关建设、补贴等政策，形成一揽子“政策工具包”。由镇政府建立乡镇统筹平台，规范集体经济合同管理，统筹集体经营性建设用地的指标分配、用地布局、开发时序和收益分配，确保发展权和收益权联动匹配。由村集体和企业分股经营，落实项目引入和建设实施。二是加强联村统筹，打破行政壁垒，整合小而弱的村庄资源。依托共建村庄特点，由村集体与社会资本合作成立村级运营平台，探索乡村地区专业化建设运营新范式。强化乡村治理需提升能效，在更高起点上重塑乡村社会关系全面推进乡村责任规划师深入参与乡村治理。在北京市责任规划师制度18指导下，选聘乡村责任规划师，推进“百师进百村”等乡村实践活动，扎根服务和指导乡村建设。以大兴区青云店镇顾庄村为例。在乡村责任规划师带领下，推行“乡村微花园”新理念，在每家每户房前屋后的空地开展微花园改造，引导一个普通的小村庄实现自下而上的微更新，在改善整体环境、活跃邻里交往的同时，带动了村庄休闲观光产业的发展。结语总的来说，北京乡镇国土空间规划是落实减量的约束型规划，在规划编制中涉及大量的协调、博弈和妥协；它也是一个不断发现问题、解决矛盾的规划，规划要求也在不断更新和完善；它还是统筹近期建设的规划，与实施层面的政策、标准、计划关联紧密。2022年4月，北京首个乡镇国土空间规划的批复，标志着乡镇国土空间规划逐步从编制、审批过渡到实施阶段。在全国大部分地区国土空间规划尚未形成成熟内容的当下，北京乡镇国土空间规划所确立的体系和内容无疑可以为其他地区编制乡镇层面国土空间规划提供可借鉴的经验。148 北京规划建设研究 RESEARCH 注释1 包括市、区、乡镇三级，总体规划、详细规划、相关专项规划三类，规划编制、规划实施、规划监督、运行保障四个子体系。2 包括一个方案（关于扎实推进北京市乡镇国土空间规划的工作方案）、五个环节（关于扎实推进国土空间规划编制工作的意见、乡镇国土空间规划编制导则、乡镇国土空间规划编制审查要点、乡镇国土空间规划数据库建设标准、北京市乡镇国土空间规划编制、审查、审批工作流程）、两个指引（乡镇地区生态要素和生态空间规划编制指引、乡镇国土空间规划国土综合整治规划编制指引）。3 规划有条件建设区规模原则上不超过本乡镇城乡规划建设用地总规模的10%。4 规划预留城乡建设用地指标原则上不超过乡镇规划城乡建设用地总规模的5%。5 动态留白用地，其用地面积计入规划城乡建设用地总规模，其规划建筑规模为零。6 2020年雁栖镇每亩建设用地的平均租金仅约1780元/年，平均税收约0.34万元/年，可提供的长期就业岗位约1.4个，收益外流严重。参考文献1 北京市委,市政府.北京市关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施Z.2021.2 北京市统计局,国家统计局北京调查总队.北京统计年鉴2021Z.2021.3 彭震伟.上海大都市区乡村振兴发展模式与路径J.上海农村经济，2020(4):31-33.4 赵丹,牛锐,刘洁.首都非建设空间规划体系的构建逻辑与实践探索J.中国土地，2022(6):27-30.5 北京市委,市政府.关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见Z.2020.6 吴邦銮,郑强,张春花.关于提高乡镇国土空间总体规划实用性的思考以北京大兴区采育镇为例J.小城镇建设，2021(11):12-19.7 北京市规划和自然资源委员会.北京市乡镇国土空间规划编制导则（2021年8月修订版）Z.2021.8 北京北建大城市规划设计研究院有限公司.北京市大兴区庞各庄镇城乡统筹实施规划Z.2021.9 北京北建大城市规划设计研究院有限公司.北京市怀柔区雁栖镇国土空间规划(2020年-2035年)Z.2022.10 北京北建大城市规划设计研究院有限公司.北京市门头沟区斋堂镇国土空间规划(2020年-2035年)Z.2021.11 许红.农村一二三产业融合:理论分析,实践探索及对策建议J.开发研究，2020(4):110-117.12 周晓娟.资源紧约束背景下超大城市乡村振兴战略和规划策略的思考以上海为例J.上海城市规划，2018(6):22-29.13 舒宁.北京大兴区国家集体经营性建设用地入市改革试点探索J.规划师,2017(9):40-45.14 北京市规划和自然资源委员会门头沟分局,北京北建大城市规划设计研究院有限公司,北京市城市规划设计研究院.门头沟区乡村振兴集体产业用地实施规划Z.2020.15 北京北建大城市规划设计研究院有限公司.北京市昌平区延寿镇国土空间规划(2020年-2035年)Z.2021.16 北京市第十五届人民代表大会常务委员会.北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例Z.2021.17 北京北建大城市规划设计研究院有限公司.北京市大兴区北臧村镇国土空间规划(2020年-2035年)Z.2021.18 北京市规划和自然资源委员会.北京市责任规划师制度实施办法（试行）Z.2019.作者单位：北京北建大城市规划设计研究院有限公司责任编辑：刘晓玲