城市规划与房地产开发的关系浅议.docx

城市规划与房地产开发的关系浅议以广州市为例宜春学院 生命科学与资源环境学院 资源环境与城乡规划管理 叶丹指导教师： 陈路扬摘要：城市规划是城市生长的需求和体现。城市的形成和发展是一个时空过程，具有继承性，对一个城市的空间扩展状态的研究和对城市扩展的时空规律和动力机制的探讨可以使人们正确把握其在城市化进程中所处的阶段，预测城市发展趋势。本文以广州市为例探讨了其在1980年以来城市空间扩展及结构演化的现象和特点。关键词：城市规划;城市空间扩展;广州市。Abstract：The city planning is the requirement and materialization of urban development，and the expansion is a space-time process。The research on urbanspatial expansion，its space-time discipline and its impetus mechanism can make us to grasp the period in urbanization process of the city。And can help usto forecast the trend of the development of the city。This paper takes the case of Guangzhou，focuses on the phenomenon and characteristics of its urban spatialexpansion and evolution of urban spatial structure since 1980s. Keyword：The city planning；urban spatial expansion；Guangzhou city。随着城市化进程的加速和商品房的大规模开发，房地产业与城市的发展存在着不协调之处：规划的滞后造成了房地产开发的无序，而房地产的无序开发也违背了城市规划的初衷，影响着城市的空间布局。本文以广州市为例，探讨城市规划与房地产开发的关系。广州市作为全国商品房率先发展的城市，城市规划与房地产开发的进程以及出现的问题具有代表性，其经验教训值得深入探讨。房地产开发是通过多种资源的组合使用而为人类提供入住和工作空间，并改变人类生存的物质环境的一种活动，本质上属于生产建设领域1。房地产开发是提高房地产资源配置效率的中心环节。本章首先阐述了城市、城市开发以及城市开发与城市规划的相互关系；其次，分析了房地产综合开发的内涵、分类及其指导原则；最后，论述房地产开发项目，重点是开发项目的可行性研究及建设监理。城市规划是一定时期内城市发展的计划和各项建设的综合部署，是指导城市开发、建设和管理的重要依据和手段。在城市规划的指导下进行城市建设，可以取得合理的城市布局、完善的城市基础设施和良好的城市生态环境。1 城市规划与房地产开发的内在联系1.1 城市规划对房地产开发的区位选择产生重大影响城市规划为房地产开发的开发方向和地段选择提供依据，从而规定、制约着城市居住空间的发展方向和模式8。2000年国务院正式批复番禺、花都撤市设区纳入广州，广州市总体发展战略规划由此确定了“南拓、北优、东进、西联”的城市战略布局。这一发展规划大大激发了房地产商的开发热情，如海珠区原为工业区，房地产业一直不发达，随着广州市总体发展战略规划的提出，新会展中心、生物岛、信息港、新客运港等陆续落户该区，一些大型房地产开发商纷纷在海珠区斥巨资开发，目前，滨江路沿线、宝岗大道、广州大道南和琶洲已成为广州商品房建设和销售的热点区域；广州成功申办2010年亚运会的规划前景，也使黄埔区东圃镇奥林匹克体育中心周围的楼盘开发量大大增加；番禺区新火车站和地铁、大学城、南沙新城的建设，使番禺区连年成为全市十区中的商品房销售第一。1.2 城市规划主要通过改变城市空间结构和改善城市配套设施、道路交通网络来影响房地产商品价格城市空间结构的发展趋势指引交通规划方案，预示处于城市发展方向的地区其道路交通网络和城市配套设施将大为改善，而交通及配套设施与房地产价格的关系紧密相联，通达性是确定土地价值的最大因素5。在追逐利润的目标驱使下，房地产自然向交通便捷处集中。在一定程度上，商住价格的空间分布规律反映了城市的功能结构与形态结构的地区差异。20世纪90年代，海珠区通过大量房地产开发逐渐从工业型城区向生活型城区的转变。但在这一转变过程中，城市建设明显缺少目标导向和统一部署，导致 “重开发，轻配套”现象出现，始终没有形成市一级的商业中心，因此“居住在珠江以南，购物到珠江以北”的局面没有得到根本改变。该区最新的发展概念将其未来结构规划成“一城两片，绿新蓝带”，东部为创业组团，西部为居住和商业组团，以果树生态保护区为绿心，江、涌水系和绿带贯穿环绕城区，这将大大改善该区的居住环境和商业条件，并带来海珠区房价的不断攀升。连接番禺区的华南快速干线带动了华南板块郊区大盘的兴旺，随着地铁三号线、新光快速干线的建成，该地区楼价必将继续上涨；黄埔区由于地铁五号线的利好消息，出现了金碧世纪花园、黄埔花园、万科城市花园等颇具规模的楼盘项目，均价已在37004000元m2之间。1.3 城市分区规划和详细规划对房地产开发起到必要的管制作用城市分区规划对土地性质、开发用途做出明确规定，划分居住区、小区、组团的用地范围和人口规模；详细规划则对房地产开发强度、形体景观、环境容量、设施配套进行控制，以及对建筑退缩红线距离、容积率、密度、绿地率、建筑高度等做出限定8。所以，分区规划和详细规划是控制土地供应量、保护土地资源、避免房地产无序开发及维护城市良好景观风貌的重要保证。与此同时，房地产开发是城市规划的落脚点和得以实施的执行者，城市规划应对房地产市场做出及时反映，根据房地产开发的实际情况做出修改和调整。总之，房地产在城市规划指导下进行开发的同时，城市规划也要充分考虑开发商利益，增强规划弹性和应变能力。2 现阶段我国城市规划与房地产开发的主要矛盾及原因2.1 城市发展方向不明确造成了房地产开发的无序和随意性回顾广州城市空间发展过程，从1954年至今已修编过15轮总体规划方案，规划用地一直向城市东部（天河区、黄埔区）扩展。由于行政区划的制约，广州1996年修编的第15轮总体规划提出向东、向北两个方向发展的方案，并以江高镇为基础，建设北部城市副中心。实际上，本次总体规划没有提出明确的空间发展策略，导致广州市的城市土地开发在90年代中期表现出一种无主导方向的、分散的用地扩张特征，房地产开发也呈现出遍地开花的现象【9，10】。同时，用地向北扩展也对白云山风景区和流溪河水源的保护形成威胁。直到2000年6月广州确定最新的总体规划为“北优南拓、东进西联”，城市空间和居住空间才开始向东、向南扩展。2.2 城市规划缺乏超前意识造成房地产开发强度的不合理和城市景观的破坏由于缺乏超前意识，控制性详细规划未能合理预测建筑红线、建筑密度和容积率等指标，而道路规划也没有对交通流量做出准确的预测，导致城市局部开发强度过大，交通阻塞问题严重。天河区是伴随广州市1986年举办第六届全国运动会发展起来的新城区，然而这里如今已是高楼林立、建筑密度大、容积率高、道路交叉口多，通行不畅，居住环境较差。例如位于天河区广州城市新轴线上的中信大厦是广州的地标性建筑，然而，这栋近400米高的写字楼入口紧邻天河北道路红线，没有出租车候车道，更不用说广场了，出租车只能占用人行道等候，严重影响交通和城市景观。令人遗憾的是，新修编的广州市规划细则仍将建筑红线退缩道路红线距离定为5米，部分地段仍将重蹈覆辙。2.3 城市的迅速发展与城市规划滞后的矛盾导致房地产开发失控、交通与配套设施滞后现阶段，城市规划特别是控制性详细规划滞后往往是房地产开发背离城市规划的一个重要原因。先有建设项目再去考虑规划，以项目来指挥规划是当前较普遍存在的问题。因此，在利益驱动下，往往出现开发规模过大、交通与配套设施滞后等现象2。广州华南板块是番禺北部众多大盘形成的巨大居住群，该区八大楼盘共占地两万五千多亩，可供开发的建筑总面积超过一千五百万平方米，光是祈福新邨，建成后总人口将达到20万，基本上是一个小城镇的规模。但该板块基本上是自发形成，广州向南拓展的总体规划是在该地区楼盘已具规模后才确定的，没有对其发展做出及时的指导。规模巨大且自我封闭的大型居住区割裂了城乡景观生态环境的连续性，也破坏了城市空间的有机增长【11】。另外，由于政府配套不足，开发商被迫承担起修路、办学校、建医院的任务，小区内部的基本服务设施虽然相对完善，但却不能共享，小区对外的交通主要依赖社区大巴等。医疗、教育设施的不足和服务水平较低，导致居民向市区“回流”现象突出。目前这些大盘各自为政、圈地造城、大量服务设施重复建设并低效运转，既增加了开发商的负担（这部分成本自然转嫁到业主身上），又造成了资源的浪费，影响了住区的可持续发展。（表1） 广州华南板块楼盘配套设施一览表楼 盘名 称用地规模（亩）总建筑面积（万m2）配 套设 施交 通状 况星河湾1200 120会所、中、小学、高尔夫球场、运动场、银行、大型商业中心社区大巴、129路公交车华南新城4000 300幼儿园、小学、初中、购物商场、医疗中心、会所社区大巴广州雅居乐4800300会所、商业街、幼儿园、小学、初中社区大巴、278A 路公交车南国奥林匹克花园100075游泳池、会所、卫生所、银行、超市、酒店、幼儿园、小学、初中社区大巴、129路公交车华南碧桂园2000300会所（包括泳池、商店、餐厅、银行、康体设施等）、幼儿园、小学、初中社区大巴锦绣香江花园4000375游泳池、健身中心、儿童活动中心、超市、会所、幼儿园、医院等282.129路公交车、社区大巴祈福新邨7500水上活动中心、高尔夫球场，幼儿园、中小学、祈福学院、医院、银行等288路公交车，社区大巴广地花园1500幼儿园、小学、会所、医疗所社区大巴2.4 城市规划管理水平有待提高规划是自上而下的政府行为，其权威性和执行力度应得到保证。然而由于管理水平不高，政出多门、职能交叉，且监管措施不力，导致效率不高，城市规划调控能力不强，房地产开发与城市规划经常背道而驰。20世纪90年代初，在房地产大规模开发热潮中，城市规划和土地管理出现了依靠土地获取短时利益的行为，导致土地批租总量失控，土地供应用地结构失调，以及社会、生态效益低下。从1992年1999年广州市土地供应（表2）情况来看，住宅用地占29.53，比例较高；公共设施用地占12.85，相对较少；绿化用地只有4.76，明显不足。近些年广州加大了对公共设施与绿地用地的供应，但规划中的短视现象仍然存在。例如，珠江是广州的母亲河，对广州构建“云山珠水”的生态城市具有重要意义，沿江两岸的土地本应合理开发、慎重批租。然而，随着近些年珠江南岸大规模房地产开发热潮的兴起，南岸沿江地带已被房地产商开发得所剩无几，沿江楼盘越盖越高，越建越密，城市景观和生态格局遭到了破坏。表2 1992年1999年广州市供应土地功能结构【6】居住用地公共设施用地工业用地仓储用地对外交通用地道路广场用 地市政设施用地绿地特殊用地水域其他用 地面积(ha)6293.42739.12335.1160.73410.32353.8841.61013.3613.71547.6比例(%)29.5312.8510.960.7516.0111.053.954.762.887.26另外，由于规划管理法规不健全和监督机制不够完备，政府和开发商肆意改变用地性质的情况也时常发生；造成无法按规划进行或规划形同虚设的状况。例如，利用住宅首层做商铺经营，临街住宅、学校、公园或机关破墙开店。由于住宅改作商用，容易带来废水、油烟、噪音扰民、占道经营等城市环境问题。近两年广州市政府加大了对“住宅经商”的管理力度，但这种现象在某些地方仍旧存在。3、 解决我国城市规划与房地产开发的矛盾的建议3.1 改进规划管理思路，提高规划管理工作效率。社会、经济、生态效益三位一体的规划设计及规划管理思路是规划实现可持续发展的根本出发点。广州市新出台的土地投标政策中，土地出让不再是价高者必得，开发商所提供的规划设计方案成为重要的衡量因素，开发商的实力、诚信和经验也将综合考虑。城市管理信息化的建设和应用大大提高了规划管理效率，应进一步推动数字化、网络化技术在城市规划中的广泛应用。另外，合理建构与分解城市规划权力体系、减少和改进行政性审批事项也十分必要。比如在有效的监督体系下将报建图审批权利下放给各区规划局。3.2 加强法制体系与监督体系建设。关键要建立起规划机构与开发商、社区居民的沟通渠道将公众参与纳为城市规划管理的一项重要制度。2004年广东省城市控制性详细规划管理条例规定，审查后的详细规划草案应当公开展示，城市规划行政主管部门还应通过召开座谈会、听证会等方式对公众提出的重大异议进行论证，并根据公众的意见及论证结果对规划草案进行修改和完善。今后，不但要继续通过城市规划管理信息网和座谈会等方式展示规划成果，还要在平时通过各种顾问或非专业组织与社区建立密切联系，落实公众的知情权、参与权和监督权，增强市民对城市建设的认同感、关切感。3.3 合理选择新区居住空间建设模式，变单一居住功能为社区功能复合化由于功能性分区造成某区域土地利用性质的单一和消费者定位简单化，引起居住与工作分离，并进一步引发楼盘开发的同质化危机，这是目前城市新区开发容易出现的问题。解决的办法是避免单一的居住模式，提倡社区功能复合化，将生活、居住、工作综合考虑。20世纪90年代前，广州城市地域的扩展是工业扩展带动住宅和商业服务业扩展，90年代后，城市地域的扩展更多表现为房地产开发的扩展，居住与产业空间的转移并不同步。针对这一情况，近几年来，广州市在城市扩展中将部分功能转移到城市外围，如在番禺建设大学城、火车站，在南沙布置重化工业、汽车生产、物流港口基地等，这一系列举措将创造更多的就业机会，改变番禺区单一的居住功能。3.4 运用联合开发模式解决新区开发中公共服务与配套设施建设与营运问题城市规划滞后和政府投入欠缺造成了新兴住宅区基础配套设施整体欠缺、局部效益不良的现象。房地产开发与交通结合的联合开发模式（joint development）为实现交通与公共服务设施建设的有效融资、统一规划、合理布局以及可持续发展提供了良好思路。20世纪70年代美国开始研究联合开发，在费城商业街、华盛顿特区国际广场等项目中获得了成功。它依赖于运输设施所提供的市场活动及区域利益，与大众服务和车站设施紧密相连。目前，广州市向东、向南城市外围开发，应大力发展快速、大运量交通体系，利用快速干道、地铁交通形成轨道交通建设与公共服务设施建设的融资互动，以及紧凑、混合的土地利用形式。但由于地铁投资大、建速慢，建议在城乡结合部、人居密度低的地方修建城际轻轨，可加快广州市老城区与新城区交通连接进度。另外，对于已自行配套的社区应鼓励开放化经营，实现“大开放、小封闭”，即将一定的生活配套设施如医院、超市放到社区外以充分利用社会资源，而将一些配套设施中必不可少的托儿所、便利店等设于封闭小区内，实现可持续经营。4 结语在探索城市规划与房地产开发的协调发展时，必须本着规划先行的原则，而在加强城市规划调控力度的同时也要增加规划的灵敏度与灵活性；联合开发和“职住一体化”的新区居住空间建设模式为解决城市新兴住区中的基础配套设施建设和营运提供了思路。目前，内地许多大中城市正处在房地产大规模开发的初期、城市快速扩张的阶段。吸取已有的经验和教训，研究城市规划与房地产开发的协调发展，是促进房地产业可持续发展的必由之路。参考文献1刘师迅，浅析TOD公交导向房地产开发模式J，中国地产，2004,（1）:24-28。2美国城市土地协会，郭颖 译，联合开发房地产开发与交通的结合M，中国建筑工业出版社，2003,（13）:78-81。3卢为民，大都市郊区住区的组织与发展以上海为例M，东南大学出版社，2002，（8）:56-59。4陈劲松，社区大盘出路M，机械工业出版社，2003,（1）:39-43。5闫小培，周春山等，广州市及周边地区商品房的开发与分布N，地理学报，2001,（9）:9-10。6徐进勇，广州居住空间扩展研究A，华南理工大学硕士论文，2004,（5）:12-16。7胡若痴，论城市规划与房地产开发的互动机制N，海淀走读大学学报，2002,（1）:5-6。8魏清泉，强化城市规划对房地产开发的指导和调控作用J，南方房地产，2002,（10）:62-66。9赵春荣，广州城市空间结构的若干问题研究J，广州市人民政府公众信息网，2002,（7）:77-80。10郑静，论城市空间发展策略与广州“双城三极”空间策略A，规划师，1994,（4）:63-65。11刘华钢，广州城郊大型住区的形成及影响M，城市规划汇刊，2003,（5）:15-16。12John M. Levy，建设用地基本情况J，城市规划1997,（3）:36-39。谢 辞本论文课题在选题及研究过程中得到陈路扬老师的悉心指导。陈老师多次询问研究进程，并为我指点迷津，帮助我开拓研究思路，精心点拨、热忱鼓励。他循循善诱的教导和不拘一格的思路给予我无尽的启迪。感谢俞雷老师、杜国平老师等对我的教育培养。他们细心指导我的学习与研究，在此，我要向诸位老师深深地鞠上一躬。在论文即将完成之际，我的心情无法平静，从开始进入课题到论文的顺利完成，有多少可敬的师长、同学、朋友给了我无言的帮助，在这里请接受我诚挚的谢意！外文资料译文中国的政策，土地法规与农村土地改革中国的决策者通常承认，加深农村土地改革的过程，需要发展一个完善的 法律体系来引导和管理农村土地关系。然而，发展一个完善的法律体系将要求更多的制定新的立法。它需要发展在中国乡下的法规和改变中国在法律和政策之间的历史的相互作用，尤其是在农村地区。政策实现和表达的价值。法律运作产生一个固有的由政府建议的结果。在西方大多数国家,法律和政策的关系一般被设置和用于最大的功能。即政策，由一个政党, 行政或立法个体投入, 或财团, 服务通知和引导随后颁布法律、规则和章程。政策, 在法律方法的统治下, 不作为一种机制使用(很大程度上) 实施在这些国家自身。相反, 法律(和其它工具) 被使用作为实施的工具。中国共产党(CCP) 政策声明和方针之间的关系和中国发展的法律和法律基础设施没有被完全解决。历史上, 中国共产党政策的概念是法律的基础，并且，法律是中国共产党政策的一个成熟形式，不仅通知了但用许多方式定义了中国法律周围环境。在许多情况下, 中国共产党政策被使用(而不是法规) 作为实施机制。然而, 最近在中国(著名地和成功的)为农村经济改革和市场经济发展的努力伴随着平行的大步，这就是中国乡下的法制系统向着更强作用的改革。著名地, 1998 土地管理法律(LML)通过明确地要求土地利用权利由法律保护对农村法律改革和法规做出一个具体承诺, 由托管制订合同来指定法定权利和义务, 提供解决争端机制和要求实施监视和法律责任。而且, 江泽民主席在1999 年6月11 日关于农村发展和法规的讲话展示了一个促进中国农村法规建设的持续的中央承诺。敦促中国的官员促进在农村地区的法律规范。江主席要求,法律的起草和实施调控所有农村社会加速发展，而且，在农村改革中显示效率承诺的政策和方法要调整进入法律。可以很清楚地看到, 中国从政策规则到法律法规正在做出一个增长性的承诺。然而, 尽管有这些新的发展, 在政策和法律之间，历史的不断的相互作用使得中国的法律和司法机构的效率还是低于他们能够达到的水平。例如, 1999 年6月18 日中国共产党政策通报和人民日报文章指出了中国农田的不断流失转向非农业用途，同时指出了需要使用法规(和具体地土地管理法律) 加强土地管理规范。通报认为, 利用法律管理国事是各级政府跟随效仿的途径。如果能够产生和实施在最高统治效力的法律之内组成法规和制度环境的特性，那么中国向法律规范的转变就能够前进。这种努力要求, 中央政府继续要求所有政府的水平明确的变动和行动。这个报告在大体的上下文当中讨论了法规和它与政策的关系的最重要的特性。第二部分比较和对比了涉及经济, 社会, 和政治目标法律对政策并且详细描述法律和政策的特征, 包括每个的强项和弱点。第三部分讨论了在中国法律和政策的相互作用, 以及中国为什么和怎样进行法规建设。第四部分描述了一些事情，那就是中国应该采取一些措施来完成法规建设，包括大体上的和就农村土地关系而言。第五部分提供了一个能够追求在中国制订更高级的法规，并且产生更符合大众意愿和中央政府意图的司法结果的建议的概要。外文资料原文Policy, the Rule of Law, and Rural Land Reform in CHINAChinese decision-makers generally acknowledge that deepening the progression of rural land reform requires developing an improved legal framework to guide and govern rural land relations. Developing an improved legal framework, however, will require much more than enacting new legislation. It requires developing the rule of law in Chinas countryside and changing the historical interaction between law and policy in Chin a, especially in rural areas.Policies embody and convey values. Laws work to create the outcomes that are inherently suggested by policies. The relationship between law and policy in most Western countries is generally set and for the most part functional. That is, policy, which is put forth by a political party, an executive or legislative entity, or an interest group, serves to inform and guide the subsequent promulgation of laws, rules, and regulations. Policy, under the rule of law approach, is not used (for the most part) in these countries as a mechanism to implement itself.Rather, laws (and other tools) are used as the implementing vehicles.The relationship between Chinese Communist Party (CCP) policy statements and directives and Chinas developing legal and statutory infrastructure has not been entirely resolved. Historically, the notion that CCP policy is the foundation of law and that law is a mature form of CCP policy has not only informed but in many ways defined the Chinese legal milieu. In many cases, CCP policy has been used (rather than the rule of law) as an implementation mechanism. However, recent (and notably successful) efforts toward rural economic reform and the development of a market economy in China have been accompanied by parallel strides toward reform of Chinas legal system to better function in the countryside.1 Notably, the 1998 Land Management Law (LML) makes a specific commitment to rural legal reform and the rule of law by expressly calling for land use rights to be protected by law, by mandating that contracts be issued to specify legal rights and obligations, by providing for dispute resolution mechanisms, and by calling for implementation monitoring and legal liabilities. Moreover，President Jiang Zemins June 11, 1999, speech about rural development and the rule of lawdemonstrates a continuing central commitment to promoting the rule of law in Chinascountryside. Urging officials across China to promote the rule of law throughout the rural regions, President Jiang demanded that the drafting and implementation of laws regulating all of rural society be accelerated and that the policies and methods that show promise of being effective in rural reform be adopted into law.3 Clearly, China is making an increasing commitment to move from a rule of policy to the rule of law.Yet, despite these recent developments, the historical and continuing interaction between policy and law makes Chinas laws and legal institutions less effective than they might otherwise be. For example, a June 18, 1999, CCP policy circular and Renmin Ribao article decried the ongoing conversion of Chinas farmland to non-agricultural uses and pointed out the need to use the rule of law (and specifically the Land Management Law) to enforce land management regulations. The circular says that the management of state affairs by use of law is the path to be followed by all levels of government.Chinas transition to the rule of law can move forward if the characteristics that make up the rule of law and the institutional environment within which the law can reign supreme are created and implemented. This effort will require that the central government continue to mandate specific changes and actions at all levels of government.This report discusses the most important characteristics of the rule of law and its relationship to policy in a general context. Section II compares and contrasts two methods of reaching economic, social, and political goalslaw versus policyand describes in detail the characteristics of law and policy, including the strengths and weaknesses of each. Section III discusses law and policy interactions in China, as well as how and why China has moved towards the rule of law. Section IV describes some of the things that China might do to achieve the rule of law, both generally and in terms of rural land relations. Section V provides a summary of recommendations that might be pursued to further institute the rule of law in China and to create legal results that are more consistent with public desires and central government intent.