网络化治理视角下农业产业化联合体培育路径探究_焦芳芳.pdf

DOI：10.19299/ki.42-1837/C.2023.04.0032023年第4期 总第210期 理论前沿 领导科学论坛THE FORUM OF LEADERSHIP SCIENCE网络化治理视角下农业产业化联合体培育路径探究焦芳芳黄安地刘启明摘要：农业生产经营组织现代化是实现农业现代化的重要组成部分，健全的合作组织是推进产业振兴的必要载体。农业产业化联合体作为农业经营组织体系改革的新产物，代表着组织现代化的发展方向，其培育和发展与政府的治理行为密不可分。文章通过深入分析农业产业化联合体发源地S市的地方政府培育行动，发现其存在职能“缺位”与“越位”等现象，通过运用网络化治理理论发掘出有效培育农业产业化联合体的路径，是建立并完善包括整合机制与互动机制在内的双重治理机制，可及时弥补地方政府在政策设计与执行中可能出现的失灵问题。关键词：农业产业化联合体；培育；路径；网络化治理基金项目：安徽省教育厅人文社科重点项目“网络化治理视角下农业产业化联合体培育路径研究”（SK2021A0185）；安徽省教育厅人文社科重大项目“安徽省实施乡村振兴战略的人力资源精准驱动路径研究”（SK2020ZD17）。作者简介：焦芳芳，安徽工业大学公共管理与法学院讲师，博士（安徽 马鞍山 243002）；黄安地，安徽工业大学公共管理与法学院，马鞍山市司法局法治研究中心（安徽 马鞍山 243002）；刘启明，中国农业大学人文与发展学院副教授、博士生导师（北京 100083）。中图分类号：F323文献标识码：A文章编号：2095-5103（2023）04-0011-06一、问题的提出与文献综述在经济全球化和世界人口日益增长的态势下，农业现代化已经成为世界农业发展的必然进程1。1954年召开的第一届全国人民代表大会第一次会议首次明确提出，中国要实现工业、农业、交通运输业和国防四个现代化战略方向。截至目前，从规模与产量来看，中国已是公认的农业大国，然而，当前的农业现代化建设水平并不高、农产品市场竞争力弱，离“农业强国”还有相当的距离。在国内，已有学者结合我国土地公有制的国情在农业现代化大环境下探索农业生产经营组织现代化，认为组织现代化是实现农业现代化的一个主要因素，是构成农业一切经济活动的基础，既表现为生产关系，又是农业生产要素的载体2。现代农业生产经营组织的模式创新不单单是组织形式方面的改革，更是农业组织化程度逐渐提高与完善的一类重要制度变迁，可以说，若不促进农业生产经营组织的发展壮大，就难以完全解决当前农业生产中的小生产与大市场之间的脱节问题，农业经营组织也难以得到可持续的发展3。农业产业化联合体建设，有助于破解农业生产中所出现的一二三产业融合不深、生产力同生产关系匹配不足、生产要素间衔接不到位等情况，对于中国特色的农业现代化、集约化经营、农产品有效供应、粮食安全、农业增效与农民增收诸多方面均具有相当重要的现实意义4。围绕农业企业拓展产业链条，有助于优化调整农业生产结构，提高产业经营效益，通过订单农业、联合服务、入股合作等方式，可以增强小农户与资本农业共生共存的011和谐关系5。同时，农业产业化联合体最大的特点在于，保障农户的生产基础，以家庭农场、专业大户与普通农户为生产环节的负责主体，保障并激活其相对于其他经营组织在农业生产上的灵活优势，可以降低联合体的生产成本，进一步提高农业的竞争性6，促进消费者的多样化产品需求得以满足。农业生产经营组织是在农业适度规模化经营下产生的适应农业发展要求的各类组织形态。2013年中央一号文件明确指出，农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织。此后，各级政府配套了相关支持政策，农业生产经营组织数量也随之呈现井喷式增长。近年来，作为农业生产经营组织发展的新形式，农业产业化联合体发展迅猛。这是活跃于市场的重要组织形式，市场“无形的手”无疑会在资源配置中起决定性作用。同时，政府在农业产业化联合体的培育中发挥着重要作用，促进各类生产经营组织有效合作的形成。文章在了解联合体的利益相关主体结构与培育情况的基础上，以S市为例，运用网络化治理理论针对地方政府职能“缺位”与“越位”之处提出关于培育路径的一些思考。二、网络化治理理论网络化治理理论致力于指导各地区形成良好的治理网络，从而有助于解决社会问题。斯蒂芬 戈德史密斯与威廉 D.埃格斯针对新世纪中超越组织界限的各类复杂问题，共同提出了行政管理领域中的网络化治理理论，认为管理者的核心职责并非仅仅集中于管理具体的人员与项目，而是在于组织各类资源（常常不属于自身的资源）创造公共价值。政府部门需要充当一种公共价值的推动者，在由多元性组织、多层次政府和多类别部门所构成的关系网中发挥作用的一种模式7157。发展中的网络治理理论既继承了调节利益达成合作的重要思想，又在此基础上进行了一些新拓展，融入不同组织的关系理论等相关元素，因而关注个体行动者的同时会注重其在组织结构中所形成的网络。在网络化治理的行动过程中，行动者会按照集体制定的规则规范网络中的成员行为，促使共同目标或结果的达成。以此降低信息、交易等方面的成本，增加彼此之间的信任，减少不确定性和风险8。李维安等在琼斯网络治理模型的四重维度的理念基础上提出了网络治理的目标是协调与维护共同体，结构嵌入的主要路径包括互动机制、整合机制两大治理机制9257-263。网络化治理已成为复杂社会治理环境中的一剂良方。运用二代网络化治理理论能够有助于思考一些政府在社会治理中存在的治理不善的难题。同时，也对政府治理中出现的信息不完全、道德风险等问题提供实践方法论的指导。如图1所示，本文通过地方政府治理行动的分析，明确职能的“缺位”与“越位”之处，尝试利用二代网络化治理理论，为研究农业产业化联合体培育中地方政府作用的有效发挥提供路径探讨，从而实现协调与维护整体利益的治理目标。设计层：创新示范执行层：选择执行实践层：政企合作治理行动治理机制治理目标协调维护互动机制整合机制结构嵌入图1：基于网络化治理理论的地方政府培育路径分析框架三、农业产业化联合体的主体结构与培育行动分析（一）农业产业化联合体的主体分工结构农业产业化联合体是龙头企业、农民合作社和家庭农场等新型农业经营主体以分工协作为前提，以规模经营为依托，以利益联结为纽带的一体化农业经营组织联盟。这一联合体实际上是采取“政府部门+农业企业+农民合作社+家庭农场+专业大户+传统农户”的运行架构，在主体分工协作方面体现了主体间联系相对紧密的一般性运行特征。012农 民 专 业 合 作 社政府部门宏观调整传统农户专业大户家族农场按带动主体补贴按面积补贴按面积补贴按服务规模补贴市场龙头企业利益联结土地托管社会化服务社会化服务社会化服务利益联结通过认证土地流转图2：农业产业化联合体主体分工功能结构以农业产业化联合体为中心构成了一个各主体共同协作的界面。如图2所示，一方面，在联合体内部，传统农户将土地流转到专业大户或者将土地托管到农民专业合作社，负责提供土地要素；专业大户与家庭农场负责农业生产环节，按照企业的统一标准进行生产；合作社上联后端的龙头企业，下联前端的家庭农场，起到衔接纽带的重要作用，其主要负责服务环节，为传统农户，专业大户等农业生产经营主体提供从产前直到产后的一系列生产社会化服务；各类主体建立直接的利益联结关系，龙头企业利用自身优势负责开拓市场，同时需要担负着联合体在产品加工营销、制定生产规划与生产标准等方面的责任，以相对较低的价格向负责生产的普通农户、专业大户、家庭农场等农业生产经营者供应农业生产资料，然后再以略高于市场价回收生产出来的农产品，整体呈现出纵向层面递进与横向层面联动的关系。另一方面，在联合体外部，政府部门委托龙头企业带动其他各类生产经营主体，同时针对规模经营主体分别提供补贴支持。根据农民专业合作社的社会化服务规模进行补贴；依据专业大户与家庭农场流转土地的规模进行补贴；根据龙头企业带动农户、家庭农场、农民专业合作社等主体的数量进行一定的补贴或者各类农业项目支持。同时，政府部门对于农业市场会进行宏观调控，保持一些特殊农产品的市场稳定性。（二）农业产业化联合体的培育行动分析1.设计层：晋升锦标赛机制下的创新示范。锦标赛机制在实质上是为了“增长而竞争”，中央政府在各省市级地方政府之间引入竞争机制，通过竞争机制发挥积极作用能够推动各地的经济、社会的快速发展10。首先，打造创新试点区。S 市由于其独具优势的农业生产条件与重要的粮食生产主产区的战略地位，其始终将农业作为主抓产业发展的方向，该市地方政府曾多次申请各类试点实验机会。在接受上级的“两区”试点任务委托后，同时获取了中央政府的项目资源与资金支持。农业产业化联合体建设初期，地方政府充分发挥基于任务制的行政推动作用的同时注重农业产业化联合体的各项工作的创新设计。其次，推广试点成果。随着地方政府对于“亮点”对象的培育，几家典型代表的经营主体出现在相关部门的各类宣传材料中，各级政府领导多次前往乡村进行调研考察，农业产业化联合体内的企业或合作社也会成为地方政府必然推介的地点。由于受学界以及社会公众等多方关注，地方政府围绕联合体的接待任务也随之大量增加。农业产业化联合体这一新型的经营组织模式，经过地方政府的推广，更是受到上级领导的高度关注与赞誉。同时，上级领导的鼓励给省市级地方政府带来了继续推广的动力。在锦标赛机制的作用力激励之下，政府部门形成了更大的创新发展行动力。市级政府官员与各类生产经营组织共同合作创新性实验形成“农业产业化联合体”，将联合体打造为富有地方创造性的代表产物。如此一来，地方政府职能有时也可能产生一些“越位”的情况。2.执行层：压力型体制下的选择执行。我国的压力型体制主要采取目标管理责任制的方式运行，即上级政府通过量化指标和物化考核将压力层层传递11。当大量的行政压力下达到基层政府，会出现一些执行者变通执行、应付了事等现象，容易有选择性地执行一些相对更为精确、急迫、更易于操作化、风险更小的工作内容以排解压力12。事实上，在农业产业化联合体培育初期，市级政府通过发展指标的数字化，将其培育数量作为重要的绩效考核标准，因而农业产业化联合体培013育也就成为具有紧急性与重要性的中心“政治任务”。下级政府部门接受上级的任务委托后，将农业产业化联合体培育作为其主要管理工作内容，圆满完成任务则是执行者行动的核心逻辑。县乡两级地方政府积极动员农业生产经营主体与村干部等各类主体。一方面，号召一些小规模（需要带动发展）的农业生产经营组织加入具备一定发展实力的企业组建的农业产业化联合体，便于产生较为明显的带动效应；另一方面，依托村集体从村组层次组织村庄内的普通农户进行流转，尤其是在早期进行了整体村民小组内的土地流转或者在村民小组内经过民主协商后互换土地，减少发生“插花地”的情况，避免影响适度规模化经营。作为承载权力与责任的行政主体，县乡级地方政府采取选择性执行的行为。一是培育目标的数字化，即忽视农业产业化联合体的培育过程，重视联合体的培育数量。在初始发展时期，各级政府部门保持“成熟一个、发展一个”的基本原则，无论是筛选申请，还是审核环节上均严格按照有关程序进行。然而，在农业产业化联合体的空间范围规模逐渐扩大的同时，发展主体的数量则成为省市级下达的主要考核标准。一旦县乡级地方政府在其他联合体的自主发展难以达到考核要求的数量时，为保持每年增长的数值，地方政府主动引导各类生产经营组织组合成为农业产业化联合体。二是培育主体的选择性监管逻辑，即在前期重视培育建设标准的制定。在发展进程中，尽管动态监管机制依然保留，却难以满足发展实际的变化。尤其随着后期考核任务的紧迫性发生转移，开始忽视开展不定期监管与进行及时的纠偏行动，在监管力度与监管内容上均有选择性地缩小，从而形成了地方政府职能的部分“缺位”现象。3.实践层：涉农项目制下的政企合作。我国的涉农项目已经经历了由政府单一方运营管理向委托以农业企业为主的多元主体共治模式过渡，县（区）乡级地方政府与企业之间围绕涉农项目产生了大量交互关系。实质上，政企合作在农业产业化联合体培育中始终是一条主旋律，而不同时期产生的合作关系呈现出了不同程度的黏性强弱。早期阶段，政府部门在联合体培育中占据主要地位，政府与市场组织的合作关系黏性一般。在遵循一定市场发展规律的同时，农业产业化联合体的培育更多的包含政府的行政干预色彩，既有行政推导的压力，又由于现行体制中县级以下地方政府的财权、事权存在不对称性，地方政府还面临着大量财政压力13，即地方经济发展的压力。中期阶段，政府部门在农业产业化联合体培育中的角色转为参与者，政府与市场组织的合作关系黏性较强。在政府职能转变以后，地方政府逐渐引导农业企业牵头组建联合体，市场主体竞相参与农业产业化联合体发展有关的涉农项目，愿意动用自身的资金加入各级政府的配套财政资金，承接地方政府的项目资源，再适当向其他生产经营组织提供政府部门赋予的公共产品或服务。后期阶段，市级政府部门退出联合体的发展，而本地联合体发展壮大，企业本身也意识到建立联合体这一组织形式，符合交易成本和生产成本最小化的原则，对于建立稳定的产销关系具有重要作用。但是企业无法再完全通过地方政府抓包项目制的方式吸引生产经营主体产生联合，基于自身的优势要素吸引其他主体变得较为普遍。政府运用项目制这一方式自动调和与农业企业之间的关系，对于展开农业产业化联合体培育行动具有非常重要的支撑作用。从侧面也反映出，政企关系的强弱也会在一定程度上影响农业产业化联合体发展的质量，纯天然的市场组织在初始阶段一般不会主动参与带动相对弱势的主体共同发展，地方政府借用诱致型政策资源逐渐由点及面形成示范效果，产生聚拢效应。四、农业产业化联合体的培育路径探索当前，在我国构建市场社会运行制度环境是政府的首要工作职能，而培育主体则是其阶段性的职能发挥，必须在主体的能力有所提升后再进行适当调整或者弱化14。农业产业化联合体诞生于农业经营体制改革的制度环境下，其形成与地方政府的行政干预有着密切关系。借鉴网络化治理的基本原理，应先对于地方政府与市场主体014所承担的角色有一个清晰的判断。政府市场主体之间通过不同的资源，为实现集体与个体的利益相互衔接，其中，地方政府是农业产业化联合体培育的引导者，市场主体是创新与发展的实践者，社会主体则是重要的参与者。在网络化治理理论中，整合机制与互动机制是其中两大重要的治理机制。（一）整合机制市场主体需求具有临时性以及服务任务具有复杂性，要求将资源进行整合以实现主体联合，社会关系的嵌入需要运用整合机制重构可靠的信任互惠型网络结构15。整合机制包括垂直整合与水平整合两个方面的可操作内容，鉴于此，结合两个方向提出培育路径。1.垂直整合。首先，政府部门需要清楚本地区各类农业生产经营组织的整体资源需求情况。依据新型经营主体发展现状制定现有资源清单、发展问题清单与资源需求清单等，了解经营主体当前最迫切的诉求，根据具体诉求的内容与方向制定农业产业化联合体培育的相关具体实施方案。其次，政府部门可以建立相对透明的公共品供给信息平台。为避免地方政府在供给过程中嵌入一些私人关系，以与政府亲近的企业作为项目或其他资源的承接方，进而可能影响农业市场的公平竞争氛围，需要为整合各类经营主体提供平等的竞争合作环境，在资源信息的发布上做到所有市场经营主体的起点一致。再次，必须明确地方政府自身作为引导者的身份，尽量规避通过某些政府部门直接干预农业经营活动。地方政府可以整合项目资源与支持政策投向农业产业化联合体，可以委托其中的农业企业承接，由农民专业合作社、家庭农场与普通农户等主体进行监督其分配。另外，还可以建立垂直方向的地方政府对于农业企业的持续监督机制。在农业产业化联合体内，农业企业属于联合体的“龙头”，其市场资源优势较于其他的主体更强，起着引领其他参与主体发展的作用。而地方政府赋权给企业的同时，也需要企业承担起相应的社会责任，带动其他中小规模生产经营组织共同发展。所以，地方政府对农业企业的监督内容应更侧重于企业联合生产经营主体的事实与带动其他各类主体发展的实际能力的状况。因而，应当更新监管农业产业化联合体的具体内容与细则，形成常规化的监管形式。2.水平整合。在水平整合上，整合农业产业化联合体培育有关政府部门的管理职能，明晰各个部门的权力责任清单。农业产业化联合体培育初期仍然需要地方政府的有效支持，充分发挥政府部门在整合项目、土地、资金、政策各类资源方面所具有的独特优势，按照一个部门抓一项落实的原则，为农业产业化联合体培育营造良好的政策大环境。同时，注重加强多部门之间的合作化治理，促使政府部门在职能上相互补充，实现农业产业化联合体培育中的治理效益最大化。除此之外，政府部门还可以号召市场主体主动运用适当的社会资本建设联合体。农业产业化联合体是具有发展优势的现代农业经营组织形式，内部一些主体本身已经积累了一定的实力，通过整合这部分主体的资金与管理经验等，为联合体的运营维护注入原始资金和自主管理能力。农业产业化联合体培育的重要意义之一在于能够在联合过程中促使市场主体分别利用自身的优势互相弥补对方的短板。由企业整合内部资源，互相弥补不足形成应对农业风险的最强合体，能为后续产业的提升发展提供坚实的基础。另外，鼓励农业产业化联合体探索建立更为紧密的小农户衔接形式，充分激发弱势群体的参与积极性。但前提是建立有利于小农户的风险保障机制，一旦发生风险状况，可以及时采取一些制动保护措施，保障小农户的基本利益不受太多侵害。（二）互动机制互动机制是地方政府职能优化的支柱。通过互动机制，不同主体能够互相了解，更清楚对方的情况，减少信息失真的状况发生；加强彼此间的关系，建立信任形成长期性联系，为日后创造更多的机会进行资源互换。互动机制对于网络治理体系中的各参与主体而言极其重要，政府能够通过沟通获取市场发展讯号，合理化进行政策制度的安排，企业及其他主体能够明确自身的发展路径、争取关键性资源等。0151.指导农业产业化联合体打造信息互动平台，实时沟通交流信息。地方政府根据联合体发展的实际情况采取分类指导的措施。针对一些联结主体中较庞大的农业产业化联合体，可以安排网络技术人员，协助企业在联合体内部建立信息共享的APP工具等；针对一些联结主体数量较少的联合体，可以指导企业自行建立微信公众号或者微信群，降低信息互动操作的难度。平台建立的作用主要有两点，首先，促进信息的互通有无。农业产业化联合体成员通过这个平台分享关于交易订单方面的信息，农业政策以及农产品销售市场等方面的信息，同时可以将自己在生产经营当中遇到的难题于信息平台上寻求外部帮助。其次，确保以发生的事实为主要依据。各地负责联合体监测的政府工作人员定期监测时，也可以依据这些平台的信息，作为掌握联合体日常运营情况的一个重要参考。2.建立主体的信任合作互动机制，形成共同利益。正因为主体利益存在差异，政府各部门之间、地方政府与企业之间、企业与其他生产经营组织之间都需要建立以信任为基础的合作关系，打破“囚徒困境”带来的非零和博弈，同时带来“双赢”的可能。首先，建立跨部门知识共享机制，在农业产业化联合体培育中，由不同部门建立非正式工作小组，促进本地区生产经营组织发展的相关信息知识及时分享，准确判定联合体的合作经营状况，并为解决联合体在农业经营与产业发展中可能遇到的现实问题提供更为有效的路径。其次，地方政府从自身做起，在培育行动中主动开展守信行动。政府应建构信任互惠的整体价值取向，坚定维护“权威型政府”的守信形象。对于农业产业化联合体培育中所“承诺”的政策支持要按照政策文件予以落实，尤其不能给联合体的成员单位形成一种“政策一阵风，风头过了，就不管了”的错误认知。守信型政府同样会为农业产业化联合体内部的多元主体的守约意识培养，形成一种正向激励。最后，着力引导企业自主开展纵向的信任互动，形成相对包容开放的组织文化氛围，在农业产业化联合体中坚定维护企业的诚实守信风范。企业引领其他主体同样以取得他者的信任为荣，可以适当奖励生产经营者在合作中的一些信任行为，鼓励不同主体共同为整体利益做出集体行动。参考文献：1何传启.农业现代化的基本原理和中国策略J.中国科学基金，2012（4）.2牛节光.农业生产经营组织现代化是农业现代化的要素之一J.时代论丛，1998（3）.3任伯琪.基于产业链的农业产业组织成长路径分析J.企业研究，2014（4）.4蔡海龙.农业产业化经营组织形式及其创新路径J.中国农村经济，2013（11）.5董玮，张雪溪，秦国伟.农业农村优先发展的资源配置逻辑与保障机制J.行政管理改革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