预算管理一体化背景下高校预...及优化对策——以F高校为例_董琰.pdf

152案例分析CASE ANALYSIS预算管理一体化背景下高校预算管理现状及优化对策 以F高校为例董琰 中国政法大学摘要：自 2000 年部门预算改革以来，预算管理制度的规范化、科学化不断加强，党的十九大提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”，党的二十大提出“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”，为预算管理改革指明了目标和方向。财政部预算管理一体化建设以系统化思维和信息化手段推进预算管理工作，既是对过往改革的一个总结，也是一个新的起步，为深化预算制度改革提供基础性支撑。根据国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见，财政部要求各中央部门2022 年全面推广实施预算管理一体化系统，部属 F 高校于 2022 年 8 月使用一体化系统编报预算，2023 年 1 月起预算执行等业务也切换至一体化系统中开展。本文从预算管理的角度，分析 F 高校当前预算管理存在的问题，预算管理一体化改革对高校预算管理提出的新要求以及如何以此次改革为契机，促进 F 高校预算管理水平有效提升。关键词：预算管理一体化；高校；预算制度引言财政部于 2019 年开始正式部署预算管理一体化工作，预算管理一体化从技术层面，以系统化思维整合预算管理全流程，建立统一的规范，将管理规则嵌入系统，构建现代信息技术条件下“制度+技术”的管理机制1，对于深化预算管理改革、加快建立现代预算制度、提高预算管理水平、增强预算管理规范性有着重要意义。一、当前F高校预算管理存在的问题及原因（一）校内预算与部门预算两张皮高校单位预算一般分为部门预算和校内预算两套预算。与部门预算相比，校内预算编制不全面、缺乏系统性，缺少对部门预算的数据支撑。F 高校校内预算时间晚于部门预算，各二级单位没有形成项目日常管理和提前规划的意识，部门预算中的基本支出预算往往是由财务人员在上年预算和决算的基础上进行调整。虽然人员经费部分可以按照校内预算测算的金额进行编报，但是由于校内预算尚未开展审核等工作，加上部分二级单位申报预算未进行严格论证导致提交的预算虚高，往往超过了实际需求，甚至超出了学校资金可以承受的范围。另外，部门预算是全口径预算，将学校所有收支都纳入预算编报范围，而 F 高校校内预算的主要资金范围是学校可统筹的资金。虽然通过逐渐完善已将大部分专项资金使用也纳入校内预算的考虑范围，但还是没有做到和部门预算专项项目无缝对接。（二）预算支出标准化程度低关于深化预算制度改革的决定中要求：“进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用”。F 高校编制人员经费预算时，大多是归口部门根据发放标准、定额和发放人数、频次进行测算，每年的基本标准和方法大致相同，预测比较准确。但是公用经费、专项经费采用了增量预算编制方法，对以往预算中收支不合理的部分很少进行修正和统筹，导致预算编制不准确。另外，有些定额标准从制定以来长久未变，这个定额是否还符合当下情况或者是否还有充分依据，这ACCOUNTING LEARNING153也是值得商榷的。（三）预算编制、执行环节缺乏有效衔接，预算刚性约束力不够一方面，预算编制方法不够科学，资金执行偏离预算。财政专项的预算一般是由归口部门进行编制，实际执行中归口部门通常会分拨给各二级单位和教师使用，但归口部门在编制预算时并未掌握分拨对象的明细预算或者实际需求，甚至尚未确定分拨对象，导致分拨对象在执行财政资金时会严重偏离预算。另外，对于财政资金的执行缺乏系统的安排，导致学校在资金紧张的情况下，财政项目资金执行进度低下。以 F 高校 2022 年财政项目执行进度为例，截至 7 月底，管理改革等绩效拨款专项资金执行进度为 0，主要原因是学校日常奖助学金的发放未使用已安排预算的财政专项，而优先使用了学校可以统筹的经费。另一方面，预算刚性约束力不够，调整、追加预算过于随意。根据财政部要求，各单位支出应严格按照年初制定的经济分类预算执行，但实际执行中，单位未进行有效监督导致支出严重脱离预算，无法为调整调剂提供有效的参考。另外，虽然学校校内预算制定了严格的追加、调整预算程序，但是审批过程过于随意，追加、调整现象比较严重。（四）项目库管理不够完善虽然部门预算已按上级要求建立“六大专项+司局项目”模式的项目库，而且对于专项业务按照要求编制三年滚动项目库，但是很多单位所谓的三年滚动只是完成了编制形式，并未实质制定好三年的支出规划，更未做好三年明细项目储备。校内预算中虽然支出实行了项目管理，但是项目入库比较随意，未建立完善的入库前评审机制，也没有做到三年滚动规划，先要钱、再谋事的情况仍然比较突出，加剧了预算虚高、执行偏离的情况。（五）绩效评价工作尚未实现全覆盖2021 年起，财政部对包括非财政拨款项目在内的所有纳入部门预算的项目开展绩效评价，但由于高校资金来源较广，内容较复杂，对于自有资金的使用很难制定统一的标准进行绩效评价，目前部门预算并未对单位自有资金开展绩效评价工作。站在校内预算角度，F 高校虽然在申报预算时要求各二级单位制定了绩效目标，但是并未对其内容进行审核，实际执行中也没有进行绩效考核，年底也并未进行绩效评价，使绩效评价工作流于形式而并未实际发挥效用。二、预算管理一体化对高校预算管理提出的新要求（一）建立项目全生命周期管理机制除原有项目支出继续纳入项目库管理，改革前未纳入项目库管理的基本支出，包括人员类经费、公用经费也按项目进行管理。所有环节以项目为基本管理对象，贯穿预算编制、预算执行、会计核算、决算等各个阶段，实现闭环管理。预算管理一体化下重塑了项目库和预算编制的关系。项目要经历储备入库、项目细化、选取申报预算、核定控制数、编制预算草案、批复预算到正式实施等阶段，项目库与预算编制密不可分。首先，强化了项目库在预算编制中的基础作用，没有项目库就无法进行预算编制工作；其次，项目管理更加细化全面，除了建立项目库外，单位进行预算编制前还要进行项目细化，完成后才能挑选纳入报表，细化内容囊括了涉及支出的所有信息，除基本信息、项目测算和绩效目标外，还包括了支出经济分类、新增资产配置、政府采购预算等。（二）强化、细化支出标准制定预算管理一体化规范（以下简称规范）根据支出标准是否正式出台，将支出标准分为法定标准、固定标准、暂定标准。入库项目与支出标准库衔接，由原来预算中支出标准不做强制模板化要求，变为所有标准必须纳入支出标准库，经费支出计划按照标准和数量频次进行详细测算。（三）严格各类资金管理除了财政资金外，预算管理一体化系统中将需要上缴财政专户后返还的教育收费收入视同财政收入进行管理，单独编报用款计划。将其他收入中的非财政拨款也单独列示，编报预算。另外，资金支付方面，一体化系统将单位实有账户也纳入监控范围内，加强对所有资金的有效监控，从而减少资金风险隐患。（四）改变资金支付控制模式，强化预算执行管理根据规范规定，预算指标直接控制资金支付，用款计划不再单独承担预算控制的职能。预算项目和支出经济分类形成唯一的预算指标代码，同时单位每月需提前申请下月用款计划，财政部门根据预算指标和单位提交的用款计划来控制资金的支付，这加强了预算指标对执行的控制作用。（五）加强预算系统与其他系统的协调在原有的管理模式下，由于职责分工不同，预算系统、资产系统、采购系统等各种模块是割裂开的，甚至财务上的预算编制、国库支付、核算和决算也都是在不同的系统中进行，导致出现“数出多源、单独维护”的情况，不仅重复采集数据效率低下，各模块中的数据上也可能因为口径的不同存在差异。预算管理一体化系统将人员管理、预算、资产、政采、国库集中支付等系统整合在一个平台内，通过信息统一维护，实现共享共用，提高了数据的准确度，实现各领域深度融合、协同高效。三、预算管理一体化下F高校预算管理优化建议（一）强化全面预算管理理念，加强业财融合1.提高校内预算和部门预算的衔接度强化全面预算管理理念，切实做到全口径预算，将所有收支纳入预算编报范围。尤其是校内预算，应当与部门预算口径尽量保持一致，将部门专项项目全部纳入校内预算范围内。另外，学154案例分析CASE ANALYSIS校可以适当提前校内预算的启动时间，尽早对各二级单位上报的预算进行审核调整，从而为编报部门预算提供一定的数据支撑。2.加强业财融合，强化业务部门与财务部门的协同配合一方面，财务人员应当具备多元的知识结构2；另一方面，各二级单位作为资金使用单位，对财务中的经济分类等也要有一定了解。另外，学校管理层也应明确预算管理一体化改革绝非仅仅是财务部门的任务，重视一体化建设对单位内部治理的重大影响；应当强化组织领导，组建预算管理一体化工作小组，协调业务、人事、财务、资产、招投标、信息技术等部门，加强统筹和部门协同。（二）加强项目管理，做好项目库建设工作一是做好项目储备常态化，按照“先谋事后排钱”“先有项目后有预算”的原则，提前谋划项目，做好项目的中期规划工作。二是做好项目入库规范化，规范项目申报、审核和入库流程，项目入库前应做好可行性论证、制定具体实施计划等工作。三是应当将设置绩效目标作为项目入库的前置条件3。四是学校应当优化对申报项目的评审工作。对新入库项目进行事前评估，对于已在库中的延续性项目，也应当进行动态管理，打破基础固化格局，及时将无效项目调整出库，以优化资源配置，强化预算分配的合理性。尤其是要推动学校校内滚动项目库的建设，根据滚动预算及规划，即使有政策变动或偶发事项，也能及时进行有效调整，形成更加合理、切实可行、符合学校发展规划的校内预算3。（三）夯实预算基础信息管理工作基础信息是预算管理的基础和初始环节，包含了单位信息、人员信息、资产信息、支出标准、绩效指标库等内容，这些信息为预算编制、执行、决算等预算管理工作提供数据支撑和重要依据。预算管理一体化系统中基础信息是统一维护，而且各个模块互联互通，如果基础信息不完善或者内容不准确，就会导致提取数据错误或者与实际不相符，从而影响项目的测算和预算的编报。例如，人员信息填报有误会影响住房改革支出预算数据的提取；资产信息有误会影响资产配置预算表中数据的提取。在实际工作中，由于基础工作涉及部门较多，情况复杂且数量巨大，往往存在基础数据缺失、数据更新不及时等很多问题4，这就要求各归口管理部门高度重视基础信息的完整性和准确性，及时收集、补充人员信息、资产数据、购买性支出合同等资料，确保预算数据真实准确。（四）强化预算执行管理，建立健全预算绩效管理体系1.强化预算执行管理，提高预算执行效率预算管理一体化预算执行模块上线后，各单位需要在每月20 号前向财政部门申请下个月的财政资金用款计划和财政专户用款计划，这就要求学校必须提前对资金使用和支付做好规划。资金下达后，各执行部门应当按照预算严格执行，提高经费使用效率。学校应当建立预算执行分析机制，财务处应当设置专人专岗对预算执行进行监督，定期对预算执行情况进行分析，分析结果及时向二级单位进行通报，提示二级单位注意预算执行进度和经济分类使用情况。同时，完善预算调整调剂的程序。预算编制和执行情况出现偏离的情况并不少见，而在一体化系统中，偏离预算的财政资金无法进行支付，这就要求财务处及时向资金使用单位说明情况，自下而上进行预算调整调剂工作，经过集体研究和严格论证后上报财政部。除了财务处外，还应当加强审计、纪检监察等部门对预算执行的监督，确保资金执行的安全性和有效性。2.建立健全贯穿预算管理全过程的绩效管理体系一是强化事前评估。各二级单位设定项目的绩效目标时，应经过调查研究和科学论证，目标清晰明确、符合客观实际。设定的绩效指标应当能反映主要产出和核心效果，指标要细化、量化，尽量使用定量指标。学校应逐渐健全绩效指标库建设工作，完善核心指标库，对于延续性项目，应当设定一定数量的固定指标供二级单位使用，以增强指标横向、纵向可比性。学校绩效管理工作领导小组应当从完整性、相关性、适当性、可行性等方面对绩效目标和指标进行审核。二是完善事中监控。绩效管理工作机构除了持续关注预算执行进度外，还应对资金使用效益和绩效完成情况进行实时监控。对于偏离预期目标或执行有问题的项目，应当及时向项目负责人进行预警，督促其进行纠偏。三是加强事后评价，扩大绩效评价范围，所有纳入预算的项目均应开展绩效评价工作。评价结果应与下一年度预算资金分配挂钩，落实合理的奖惩制度。同时，为保证评价工作的准确性、客观性，可引入第三方机构协同进行绩效评价工作。结语预算管理一体化建设对高校财务管理提出了更严格的要求，高校应当将预算管理一体化作为全面提升单位预算管理水平的契机，全校“一盘棋”，推进预算管理更加科学化、精细化。财参考文献1王小龙，李敬辉.预算管理一体化规范实用教程M.北京：经济科学出版社，2020：13.2王润，谢作叙.优化流程，科学编制高校预算J.会计师，2021（10）：8889.3房杰，杜蓉，李美玲.高校部门预算与校内预算衔接的探索J.管理观察，2019（09）：123124.4宋烁.预算管理一体化实施后预算单位管理完善的建议J.中国民商，2021（08）：145146.